主题：【原创】制度建设上的一个失误。 -- 俺老孫
家园 【原创】制度建设上的一个失误。 近些年来频发一些政府行政失误的案例，普遍出现在县一级行政单位。包括资源利益纠纷引发的群体事件、裙带关系非正常的火箭提拔干部、官员顶风做案经商以权谋私、行政不做为甚至错误行政导致民众对政府失去信心等等……
总的来说县这级行政单位是自秦朝统一以后就一直存在于我国的，县一级的官吏历来是最重要的基层行政官员，在过去是被称做父母官的。由于国家太大，县级行政单位太多，中央不可能直接管理县，古代时由郡管，逐渐加进了州府等中间级别的行政机关，在清时固定下来中央——行省——道——州（府）——县的行政管理结构。
我国建国后初期实行中央——大区——省——地委（行署）——县的管理结构。
这个地委（行署）后来在改开后逐渐被地级市取代了。
这就是俺说的问题所在，原来的地委（行署）是专管所辖各县的行政单位，在管理上有专职专责，责权利明确，地级领导没有自己的直属亲近的市县，因而会把关注重点平均分给所管辖的所有下属县级单位，再根据实际需要侧重其所关注的重点。
而现在实行的地级市代管县（县级市，以下简称市）的管理模式就出现了本位主义的蔽病，地级市的领导虽然职责上要管理下辖的若干县（市），但其本身同时又是其所在地级市的直接领导官员，而地级市不但行政级别高，而且规模大事情多，地级市的各种政府部门都不可避免的会把大部分时间精力和资源用到自己所在的地级市，从而放松甚至放任所属的下级县（市）的管理。而现在许多的问题恰恰就发生在县（市）一级，特别是一些偏远省份的县（市）往往与管辖其的上级地级市有着较远的距离，大有天高皇帝远的态势，所以地级市的各部门领导往往对这些县（市）缺乏乃至根本无精力去关注和管理，导致在县一级的政府行政上出现了许多的问题。
俺对此思考了很久，想到的惟一办法就恢复地级行署的行政机关和办公职能，行署不负责地级市的管理，只负责下属各县的管理，而行署机关就设立流动办公机构轮流到下属各县办公监督和帮助下级县政府的工作，这样才能避免地级政府部门的本位主义和官僚主义。
但本人不是行政人员，想得可能较浅，欢迎大家讨论。
家园 你说的都是对的。但是，在目前的目标中是不可行的。 目前的任务，不在于不出事。
而在于抓住目前的十年时间，完成城镇化以及工业的精耕细作化。
简要一点地说，就是，人口，向城市，城镇集中，向工业集中
工业，向城镇分散，向人口分散。
坦白说，我们目前的工业体系，尚不能承担这个任务。所以在这个过程中，新的工业，老的工业，都将在未来十年脱胎换骨。市场将不再依赖外部，内部的循环体系将完全建立。
而这整个过程中，地区行署，看不到他的作用。相反，只能看到他的反作用。
一家之言，得罪莫怪。
家园 不矛盾啊！ 行署只是行政管理上更加负责、更加专职一些，看不出有哪些反作用啊！
行署没有自留地，没有家生仔，才能没有本位主义；才能更好的对下属各县平均分配精力和资源，更好的管理啊！
- 复 不矛盾啊！
家园 你的目标在于对下属各县平均分配精力和资源，更好的管理 而这是与工业化城镇化追求效率，追求优化，追求竞争所背道而驰的。
换句话，你的着眼点在于静态的公平，而未来的着眼点在于动态的优化。个人小集团的公平，必须，也只能在大范围的动态优化中寻求支撑。
这很现实，但是这是必由之路。
家园 你误解我了，我着眼点不在公平，而在基层政府的建设 要适应社会的发展和人民的需要。
人民要求能对基层的土皇帝进行监督和管理，要的不是公平或者不仅是公平，而是能够监督和管理基层政府的土皇帝们。如果上级政府能够分出更多的精力来对基层政府进行监督和管理，人民不一定非要通过选票进行管理，上级政府也就是地级市政府无力或无心去对县级政府进行更多的行政管理，说明政府的建设出了失误，应该纠正。建立行署专管县（县级市），可以解决地级市无力或无心对县级进行监督和管理的问题。
感觉你的着眼点是工业化/城镇化，也就是说你的着眼点是经济；
而俺的着眼点是政府的机构建设，是政治，咱俩说的并行不悖。
家园 【原创】制度建设上的一个失误。(续) 除了主贴里说的地级市对县级市无力或无意监督管理以外,在行政制度设置上还存在着另一个问题,就是干部的考核提拔制度.
自改开以来干部的提升选拔和退休逐渐制度化,特别是年限和级别挂钩,到某年龄段而未升到某级别的干部几乎无可能再获得提拔和晋升,因此就产生了干部的自我放纵问题,以改开之初这种现象还仅限于那些即将退休的干部中,俗称:58\59效应,即年届即将退休的年龄对即将推失去与职权相伴的各种利益和荣耀所产生的忧虑,从而开始失去自我约束,进入自我放纵阶段.而且近些年这种年龄段效应已经逐渐年轻化,凡是按年龄与级别挂钩自我检讨已经晋升无望的即明知已经仕途无望的许多官员,便索性趁还在干部岗位上的时候利用职权为自己和家人谋取私利.而这种官员中尤以县级行政机关中为最多,县级行政级别低,县长也不过是正处级,但所管的地区,人口\土地\工商业等等事情多而且复杂,需要很高的管理水平和能力,官员如果过于年轻往往不能胜任,而年龄大经验丰富和能力强的则往往受制于年龄和级别挂钩的问题,无法再有晋升的空间和机会,如果再加上某些因素的影响失去自我约束和激励的机制,上级的监督和管理又不到位,便极可能会产生自我放纵的问题.
曾有人计算过如下公式:
60+——中央级
50+——省部级
40+——地市级
30+——厅局级
20+——县处级
可以想象每个官员都有可能会自我检讨，自已现在的级别和年龄，是否还有上升的可能？有多少官员勤勉做官的动力就是往上升？失去了上升的可能还会继续勤勉下去吗？不能通过晋升的奖励来激励官员，那么就必须用监督和约束来管理，但现行的地管县的制度使得约束和监督机制形同虚设，这就不可避免的会产生大量的贪官赃官以权谋私的问题。
这是为政者不可不思考和解决的问题。
家园 单一层次结构可能无法适应繁复的社会实际 你所说的这种单一层次结构是否暗示着一个前提，更高层干部应该且能够管理较底层的人员及其事务？我认为这个前提在实践中是不成立的，因为下级实践的复杂程度往往超过上级实际拥有的能力，这个能力的欠缺不是更大的权力所能代替或补充的。这是制度建设中的最大失误。
我以为当前中国的制度并不是单一的层次结构，而是政治与行政两个本质上独立但实际上紧密交织的融合结构。作为政治改革的一个尝试，或许可以逐渐分离政治与行政，政治干部上升搞竞争化，行政干部上升搞职业化专业化，政治体系向行政授权。(政治体系保有立法权和最高军事指挥权，行政包括司法和职业军队。)
我这个思维来自对美国政体的分析，我认为美国的基本制度，不管美国人自己怎么说，其特点不是分权与联邦，而是授权与共和。
家园 没看懂你说的“单一层次结构”的意思。俺说的是对县级政府 的管理存在缺位和漏洞，而这个缺位和漏洞是由地级市管县的行政改革产生的，在《续》中说的是官员晋升制度对官员的负激励效应。在下面的《续之续》中说的是官员激励机制还是很欠缺，但俺也想不出什么好的激励机制。
俺说的都是俺的个人感觉，俺说过俺不是专业人士，缺少专业知识，所以对“单一层次结构”这个概念不太懂。你说的“政治”和“行政”俺的理解是你是在指“党”和“政府”这两个系统。在俺看来这没什么分别，现在的官员几乎都是党员，官员的选拔和晋升与党员的选拔和晋升是没有分别的。对他们加以分割无疑将走上前苏削弱党的老路，虽然俺不是党员，但俺也不希望见到中国像苏联一样解体。俺也不太在意美国的制度，因为美国和中国不一样，不能学美国。
所以俺认为看出了中国现在的某一制度问题，就想从党的内部找到解决问题的办法。俺认为官员能力的欠缺和官员选拔的机制有关，也就是有能力的官员并没有获得晋升，或者说获得晋升的不全是有能力的官员，官员的能力当然不是与权力挂钩的，但官员的晋升应该与能力挂钩，当然前提是立场正确，如果立场站错了，能力越大危害越大，就像前苏联（及俄罗斯）时期的叶利钦、丘拜斯等人。
总的来说，俺思考的是管理问题，尤其是对基层官员的管理问题，而不是对社会的管理，更不是对官员的授权问题。俺以前曾经思考过一个被人称为有哲学意义的问题：对管理者的管理是管理成功的关键。对制度建设的这个思考也是这一思考的延续。
家园 散打与围棋 政治一边的基本成员是政治组织，包括中共和其他党派与团体。政府那一边的成员主要是各种职业的专业人材，基本成员是个人，不一定是中共党员。
我为什么认为中国现行政体是单一层次结构(就是说只有一个金字塔)？因为当前看来，专家和政治家的上升途径是没有差别的，正所谓学而优则仕。我坚持认为政治家必须有专业知识，但是不觉得专家必须懂很多政治。
大家厌恶的“逆向淘汰”，可能只是一个表象。竞争而导致的淘汰只可能是优胜劣汰。专家在政治的竞技场一般是弱者，不懂规则，不熟悉场地，没有经验，当然要被淘汰。从一些观众的角度看来，却可能是经验丰富能力很强的专家被毛头后生用诡计击倒。实际上，问题的根源不是竞争本身是否公平，而是两种截然不同的竞争者根本不应该被赶入同一个竞赛！
当我们谈论管理的时候，实际上已经暗示了所有权与经营权的分离，并且我们知道这种分离之所以能够成功是因为所有人基于完全信任，向经理人授权。在国家范畴可以观察到这样的授权。比如在不讨论其阶级属性时，美国的制度特点并不是分权，而是共和团体在保有立法权的基础上，向律师公会授予司法权和司法解释权，向会计公会、工程师协会和科学院等等专业团体授予行政权。
我观察建国以来政治斗争的历次激化，一个特点是政治家与专家的冲突，有的时候政治家进入专业领域打专家，有时候专家进入政治领域打政治家，更多的人身兼政治家与专家两个角色，让人搞不清楚斗争输赢是否公平。如果制度建设的目标是为了社会的长期稳定发展，那么或许应该建设这样一种制度，由政治家向专家授权，政治家监督但不干涉专家工作，专家可以提出政治建议但不参与政治斗争，政治家和专家的职业发展道路明确分开。
这个制度的雏形其实正在浮现。中共党代会主要功能是议政，同时咨询并知会其他政治团体，各种专业人材可以通过考试进入政府而成为公务员，或进入企业或教育科研机构，政治家和专家共同服务于社会，并从社会支取报酬，每年政治家和专家在人大政协会议，讨论重大事务和方向。
- 复 散打与围棋
家园 “德”与“才”的对立与统一。 东汉末年天下大乱，曹操于四战之地起兵廓清天下，急需大量人才来帮助他平定战乱，治理国家，称得上是求才若渴。在东汉时期腐儒已经把持人才的标准和评价的情况下，曹操对人才的态度是惟才是举、兼顾德行。而到了曹操儿子曹丕统治时期与腐儒们达成谅解，重新确立腐儒的人才标准，以九品中正制，评定选拔人才，结果搞出了门阀制度，而这样选拔出来的人才在战乱和走马灯一样的纂位大戏中一直扮演了不光彩的帮凶角色。
选拔人才，是重“才”？还是重“德”？何者为先？曹操所处的战乱时期迫使其选择了“才”在“德”先的态度，并不是曹操不重“德”，而是事有轻重缓急，是世无完人，是紧急状况下的一种妥协。
而和平和建设时期如果不重“德”便是纵容道德败坏，纵容腐败，纵容贪污等等……这个“德”不是腐儒所说的德，是新社会下尊纪守法、爱国爱民、廉洁勤政的“德”，如果没有这种“德”，才能再高也不是社会所需要的人才，而是社会的危害。
俺所关注的是对基层政府官员管理上出现了制度上的失误，而不是人才的选拔问题，你所关注的政治人才和专业人才的分离在俺看来对中国社会不是一个好的解决办法，它并不能解决俺所提出的问题，反而会增加更严重的问题——专业人才的道德风险，就如俺所举的前苏联的例子，叶利钦是个了不起的人才，他斗争能力极强，屡打不倒，通过竞选当上了苏共中央委员，俄罗斯总统，并亲手肢解了苏联；丘拜斯也是个极有能力的人才，经济学博士，组织和行动能力极强，在他的帮助下叶利钦大刀阔斧的进行了私有化运动；丘拜斯还在叶利钦竞选连任时联合金融寡头发动所控制的媒体进行宣传成功帮助因经济改革失败而支持率下降的叶利钦连任成功。但他们带给俄罗斯的是经济崩溃、国家信用破产、连年内战……在中国各种善于以权谋私、损公肥私、卖官鬻爵的专业人才也不少。
所以，俺的观点仍然是在现有的政治框架内进行制度改革，改进随着社会的发展逐渐不适应现有社会状况的制度设计，来加强对频繁出现问题的基层县级政府的管理，而不主张进行推倒重来的制度设计。
家园 厅局级和地市级是一个级别 你大概搞错了！
家园 以前的市长是厅局级， 但那时还有地委行署一级政府，那时的地级叫地师级，不是现在的地市级。
家园 【原创】制度建设上的一个失误。(续之续) 上文说到升迁是对官员做好本职工作的一大激励，而年龄和级别挂钩使得一些年龄较大还处在低级别的基层工作岗位上的官员失去了当好官的激励，所以应该加强对基层政府部门的监督和管理，所以应该恢复行署一级的地级政府来加强监管。
看jent网友的回复俺又想到：我们是不是仅只有升官这一种激励机制？如果是！那说明激励机制确实太少，还应该增加激励机制来激励官员继续当好官，而不是放任自己。
监督和激励应该是并存的，就好象人们常说的胡罗卜加大棒！
以前我们对干部的激励靠的是革命激情和献身精神，但激情不能持久，献身精神令人望而却步。什么才是长效且有效的激励机制呢？
高薪养廉是最常见的一种方案，但多高的薪才能满足人们的贪欲呢？曾经有一个贪官贪了七千多万，在接受采访时说：没觉得多，每天都和一些身家几亿几十亿的老板们在一起，自己这几千万实在没觉得多。
什么样的激励机制即有效又长效，俺还没想好，估计政府也没想好。
但现在的政府真的应该好好制定一个对官员的监督和激励并行的机制，这样一手胡罗卜一手大棒，让官员们即有主观意愿做好官，又畏惧惩罚不敢做坏官。
家园 【原创】制度建设上的一个失误。(续之续之续) 上面说到对官员应监督和激励并行，也就是“胡萝卜加大棒”。
从目前看来，除了晋升以外，其他胡萝卜似乎都不太粗、也不太甜，对当官的兔子的吸引力不大，所以，当官的兔子中有“撑死胆大的、饿死胆小的”的客观现实存在，似乎还没有更好的合理合法的对当官的兔子有诱惑力的“胡萝卜”种出来。
另一方面，“大棒”好象也不太粗、不太大，棒子打犯错的当官兔子时也往往给人一种高高举起、轻轻打下的感觉，所以对当官兔子也缺乏有效的威慑作用。俺们见闻所及往往是“党内警告”、“党内严重警告”、“行政纪过”、“行政纪大过”、“免去现任职务”等等这种处分。这种处分对于那些有望高升的官员意味的断去晋升之路，所以有一定的威慑作用，但对那些本已升迁无望的官员则根本没有威慑作用。更何况，即使是针对那些严重犯罪的官员，仍然存在着先党内政权内的处分然后才能对其进行司法惩罚的先后次序问题，最明显的就是“双规”，“双规”——是党的纪律部门“纪委”对官员采取的调查手段——“规定时间、规定地点”，即使通过“双规”调查确证了被调查官员违法的行为存在，也仍然要先“开除党籍、开除公职”，然后才能“移送司法机关”。而犯法官员受到的法律制裁相比平民来说量刑偏轻是人们普遍的感受，官员判死刑（死缓）的不少，但真正执行的更少，绝大部分官员都能成功获得缓刑，仿佛官员有免死金牌一样。这样的“大棒”当然不具有威慑力。
这恐怕也是制度建设上的一个失误。
家园 我觉得问题好像是在于现在的干部制度仍然是准终身制 虽然现在的干部不会干到死，但是还是会干到退休
如果一个人一辈子就是在体制内一步步往上爬，那么等到他退休的时候必然是很失落的
ypm里，英国卸任的公务员会进入企业界、金融届做个顾问啥的，这就很好，算是个养老的去处
但是这是以干部也像社会其他职业一样经常换工作为前提的，对他们来说，退休去做顾问只是像平常换了个工作一样，虽然可能不适应，但还不至于那么失落