主题：【文摘】历代职官沿革史 供铁老大和萨苏师兄参考 -- foundera
第五节 西汉的选官制
在我国历史上，剥削阶级的国家选拔官吏，是从战国时期开始的，春秋以前，是贵族世卿政治，作卿、大夫的都是世袭的贵族。
战国时，贵族世袭制度逐渐破坏。这个变化是由于社会经济的发展，国家政治机构和行政区域的扩大，也由于贵族们的养尊处优，渐渐失去管理政治的能力，贵族卿大夫的职务逐渐由他们的家臣来担任。封建统治阶级为了调节他们内部的关系，逐渐打破了各级官吏的世袭制度，而采用选拔制度。商鞅在秦国变法，比较彻底地把这个变化巩固下来。从此，中央政府和地方政府的官吏，都任用有才能的人。
西汉选拔官吏，大致可分为文学和吏道两种，《通考?选举考九》云：
今按西都公卿大夫，或出于文学，或出于吏道，亦由上之人，并开二途以取人，未尝自为抑扬，偏有轻重，故下之人随以进身。
汉十一年（前196年），高帝首次下求贤诏：“贤士大夫，有肯从我游者，吾能尊显之。”诏令布告天下，并谕公卿大夫、诸王、郡守秉公荐举，其荐举科目主要有如下几种：
一、明经（通晓经术）
平帝元始五年（公元5年）召天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、史篇、方术、本草及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授的人，所在郡国用专车送到京师。令下之后，全国送上数千人。例如召信臣以明经甲科为郎，平当、孔安国、贡禹、夏侯胜、张禹均以明经为博士；眶弘、翟方进以明经为议郎。
二、明法（通晓法令）
汉初，还来不及制定一套选官制度。十一年，高祖下诏：“其有明法者，御史中执法，下郡守，必身劝勉，遣诣丞相府，署其行、义及年，有其人而不言者，免官。”令下之后，所在都国纷纷荐举，郑崇之父郑宾以明律令被征召为御史，薛宣以明习文法而诏补御史中丞。
三、博士
西汉不少中央官和地方官是通过博士一途选拔任用的。所以博士科，在西汉有相当重要的位置。“博士”一词，首见于战国初期，是指博学通达之人，所以又称为“通士”或“达士”。当时仅是对学者的泛称，尚未置官。到了战国后期，齐、魏、秦等国先后设置博士官，从学派上看，有阴阳家、道家、法家、儒家和杂家，百家并立。秦始皇完成统一之后，需要制定维护皇权尊严的礼议，大量征召儒生充任博士。秦置博士官70人，从学派上看，有名家、神仙家和占居半数以上的儒家，是一个百家并立而以儒家为主的局面，从职官性质上看，是议政官和礼官。汉承秦制，也设置了博士官，但在高帝、孝惠、吕后朝多武官功臣，尚无暇顾及文职，这时期博士很少。文帝即位后，始增设博士官，数目达到七十余人，其中仍然以儒家为主，杂以其他学派，并且增设了专经博士。武帝建元五年（前136年）初置五经博士，当时五经有七家学派，学通了一家，便可以做官。甘露三年（前51年）宣帝于石渠阁召开专门会议，讨论增置博士的问题。经过前后调整，至黄龙元年（前49年），博士齐备，有五经十二家（即《诗》，齐、鲁、韩。《书》，欧阳、大、小夏侯。《易》，施、孟、梁丘。《礼》，后氏，《春秋》，公羊、谷梁）。平帝时，王莽辅政，他为了笼络人心，把有影响的经家学说，都置了博士。他设置的博士是每经5人。
博士官的选用，有两条途径：一是察举推荐，二是他职迁任。地方察举，名目很多，博士多出于明经、秀才、贤良三科，尤以明经为主；大臣推荐，可不拘科目。他职迁任者多出于中央官署的属官，而以郎官为主。除此二途之外，还有特例，如文帝时公孙臣以上书言事，元帝时朱云以博学善辩，均拜为博士。自武帝创试策制之后，选任博士无论通过哪条途径，均须经过试策。各科人才试策后，往往以第一、二名补博士缺。
汉代博士秩卑职尊，升迁要比其他官员顺利。博士是朝中的低级官员，西汉秩比六百石，相当于县令。级别虽低，却享有经学权威的崇高名望，上朝可戴卿大夫级的冠冕。汉代博士一般任职时间不久，不管是否通晓政事，均可升迁，而且往往是超迁，通常一跃就是二千石，即郡太守级。博士升迁的方向有二：一是面向中央，主要任职九卿，太子太傅，诸大夫，侍中；二是面向地方，主要任职郡守、尉、诸侯国相以及刺史、州牧。这种精通经学，出身博士的官员，享有其他官员所不能得到的尊崇，也容易飞黄腾达。例如西汉晁错、薛广德、贡禹、彭宣、师丹、何武等都是博士，后官擢至御史大夫；而公孙弘、蔡义、韦贤、张禹、匡衡、平当、孔光、翟方进都官至丞相。
博士官不同于其他官职，其他官可凭功劳或姻亲关系任命，有战功的人不一定能治国，姻亲更不一定就称职。而博士官却具有自身的特性，这个特性就是反映了它是否有知识，所以西汉博士的选拔都是以才智和学识为先决条件的，即使是东汉后期选拔不严，也没有一个不学无术者。《汉书?儒林传》说：“其不事学若下材，及不能通一艺，辄罢之，而请诸能称者。”说明博士必须是通一经以上才能入选。
四、贤良方正
西汉制度，郡国举士，凡是有文墨才学的人，都可以作为贤良方正的选择对象。每次推举，多达百余人。贤良方正，也有单称贤良，或称为贤良文学，汉文帝二年（前173年）下诏说：“二三执政……举贤良方正能直言极谏者，以匡朕之不逮。”十五年，又诏诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者。被荐举者，文帝均亲自策问。汉武帝也很重视贤良方正的选拔，建元元年（前140年）诏丞相、御史列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正能直言极谏之士。元光元年（前130年）五月，又对所选拔的贤良说：“贤良明于古今王事之体，受策察问，咸以书对，朕亲览焉。”董仲舒、公孙弘等都以书对而入选。昭帝始元元年（前86年）派遣故廷尉王平等五人持节到各郡国，专事贤良方正的选拔。宣帝以后凡有灾异，如地震、陨星、日蚀或彗星出现等，皇帝都自责其过，并下诏选举贤良方正“以匡不逮”。至西汉末年，哀帝之世，未曾废止。
五、孝廉
汉朝以孝治天下，故特制孝廉科。孝廉重品行，所以应选的人很少。
文帝十二年（前166年）下诏说：“孝悌，天下之大顺也，力田，为生民之本也。廉吏，民之表也。朕甚嘉此二三大夫之行。今万家之县，云无应令，岂实人情！是吏举贤之道未备也。”为了鼓励应选者，文帝特派谒者劳赐孝者每人帛五匹，悌者和力田每人帛二匹。武帝元光元年（前134年）十一月令郡、国举孝廉各一人。令下达六年之久，有的郡连一个也未荐举，武帝认为这是中二千石、礼官以及博士议而不举之故。于是元朔元年（前128年）又明令：“不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也，当免。”此后，郡县间有察举，平帝以后，官吏多有由孝廉察举者。如赵广汉为平准令，察廉为阳翟令，后官至京兆尹。朱博以太常掾察廉，补安陵丞，累迁左冯翊、御史大夫。萧望之察廉为大行治礼丞，后官至太子太傅。王吉以郡吏举孝廉为郎，后官至谏议大夫。京房以孝廉为郎，后官至魏太守。由此可见，西汉察举孝廉非常慎重。但是，东汉以后，流弊百出，竟有“举孝廉，父别居”的怪现象，所以孝廉就不为时俗所重了。
六、茂才异等
这是在国家需要何种人才时，临时下诏公卿郡国推举，即所谓“特科”，据《汉书?武帝纪》载，元封五年（前106年）武帝下诏：
盖有非常之功，必待非常之人，故马或奔垸而至千里，士或有负俗之累而立功名。夫泛驾之马，??弛之士，亦在御之而已。其令州郡察吏民有茂才异等，可为将相使绝国者。
元康四年（前62年），宣帝诏遣大中大夫循行天下，举茂才异伦之士。建昭四年（前35年），元帝诏遣谏大夫，博士循行天下，举茂才特立之士。当时对察举茂才异等要求非常严格，若察官吏徇私隐瞒罪情，将会受到严厉的处罚。如元帝时，富平侯张勃举陈汤为茂才。陈汤在待官时，正好他父亲死，而陈汤怕失去做官的机会而不奔丧，这件事受到司隶的参劾，结果张勃坐选举不实罪，削户二百，罚罪之前张勃死去，只好改赐谥缪侯。陈汤下狱论处。
七、孝悌力田
此科意在鼓励农桑，劝民务本。惠帝四年（前191年）正月，令天下察举孝悌力田者，免其徭役。高后元年（前187年），初置孝悌力田二千石者一人。文帝前元十二年（前167年）三月，诏以各乡户口多少为比例，设置三者和孝悌力田，作为地方常员。
以上各科都是通过荐举的途径，自下而上推选出来的。这种荐举法无论是荐举者与被荐举者都是有利可图，虽然法限严格，其中尚诸多舞弊，所以，又兼采考试的办法来选拔贤才。其形式有如下三种：
一、对策
所谓对策，就是皇帝亲自策问应考者以政事经义，以其对政事的见识而观其文辞之高低，以便量才录用。《汉书?文帝纪》云：“十五年（前165年）九月，诏诸侯王、公卿、郡守举贤良能直言极谏者，上亲策之，傅以纳言。”元光元年（前134年）五月，武帝诏贤良云：“贤良明于古今王事之体，受策察问，咸以书对……朕亲览焉。”对策地点都在白虎殿。董仲舒以贤良对策，武帝览其对而异之，再次对他进行策问，反复进行，发现他的确有异才，就任之为江都相。
二、射策
所谓“射策”，据颜师古注：“射策者，谓为问难疑义，书之於策，量其大小，置为甲乙之科，列而置之，不使彰显，有欲射者随其所取而释之，以知优劣。”这种做法，有如今天口试抽签作答。《汉书?儒林传赞》云：“武帝立《五经》博士，谓弟子员，设科射策，劝以官禄。”何武、王嘉、马宫、翟方进皆以射策甲科为郎，房凤以射策乙科为太常掌故，儿宽以射策为掌故，以功次补廷尉文学卒史。
此外，上书言事，叙说政见，一旦被皇帝看中，也有得官的可能。汉武帝初即位，四方之士上书言得失者数千人。《史记?滑稽列传》云：
朔初入长安，至公车，上书凡用三千车牍，公车令二人共持举其书，仅然能胜之，人主从上方读之，止，辄乙其处，读之二月乃尽，诏拜为郎。
《汉书?终军传》记载终军至长安，上书言事，武帝异其文，拜终军为谒者给事中。宣帝时，贤良之士也纷纷上书言事，《汉书?萧望之传》云：
（宣帝）初即位，思进贤良，多上书言便宜，辄下萧望之问状，高者请丞相御史，次者中二千石试事，满岁以状闻，下者报闻，或罢归田里。
第四节西汉的爵禄制
刘邦在反秦及楚汉战争中，对有功将士封爵，其名称杂用六国旧制。例如上闻，乃周时爵名，《吕氏春秋》曰：“周天子赏魏文侯以上闻。”而刘邦也赐樊哙上闻爵。执帛，乃楚爵名，而曹参自五大夫封执帛，号建成君；执??，楚爵名，夏侯婴赐执??。建国以后，袭用秦爵二十等，以赏有功。《汉书?百官公卿表》云：
爵：一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。
自一级至四级都是士卒。自五级至九级位比大夫，都是军吏，吏民之爵不得过公乘。自十级左庶长至十八级大庶长，位比九卿，都是军将。因其所将皆庶人更卒，故以庶更为名。十九级、二十级均为列侯，关内侯秦名伦侯，彻侯金印紫绶，后因避武帝刘彻讳，改名通侯，吏民得爵有如下途径：
一、赐爵
西汉赐爵较秦为宽，凡国家有喜庆之事，均施恩赐爵。如高帝二年，令民立汉社稷，施恩德，赐民爵；汉惠帝即位，赐民爵一级。凡官至中郎、郎中做满六年的，加爵三级，做满四年的加爵二级。外郎满六岁二级，中郎不满一岁一级。宦官尚食赐爵如郎中。太子御骖乘赐爵五大夫，舍人做满五年者加二级；文帝元年立皇太子，赐民爵一级；景帝三年，立皇子为王，赐民爵一级；景帝后三年，皇太子加冠，赐民爵一级；景帝改元，赦天下，赐民爵一级；武帝元鼎四年（前113年），行幸雍，祠五畴，赐民爵一级；宣帝本始元年，凤凰集您东、千乘，分别赐予吏二千石，诸侯相，下至中都官，宦吏，六百石爵（爵级自左更至五大夫）并赐天下民爵一级、孝者二级；宣帝本始四年（前70年），尊孝武庙为世宗庙，巡狩所幸之郡国，皆立庙，赐民爵一级；成帝河平四年（前25年），匈奴来朝，赦天下徒，赐孝弟力田爵二级，等等，总观西汉一代赐爵达二十次，仅宣帝一朝就达十余次，可见西汉赐爵范围之广、次数之多了。由于赐爵太滥，反不为人所重视。
二、鬻爵
由于国家财政亏空，开支困难，西汉政府便令民入粟。纳钱或输奴婢以买爵。例如汉惠帝元年，规定民若有罪，可以交纳相当于三十级爵的价钱，以免死罪。《汉书?食货志》记载晁错对汉文帝劝说：
今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。入粟受爵至五大夫以上，乃?鸵蝗硕?。
文帝从错之言，民入粟六百石者，加上造之爵，输粟四千石者可以为五大夫，万二千石者为大庶长。爵级高低以纳粟多寡为差。景帝时，因上郡以西旱灾，又再修改卖爵令，减价卖爵以招民纳粟。成帝鸿嘉三年（前18年），令吏民入粟买爵以助国家赈赡，价每级千钱。入粟值百万以上的，付其值，加锡爵第十四级右更，若欲为吏者，补三百石吏。为吏入粟者，升迁二等。入粟值在三十万以上者，加锡爵五大夫，原来巳是官吏者，升迁二等，民补郎官。
鬻爵固然可以解决财政上的暂时困难，但因爵与军功分离，入粟可以买爵，得爵可以为吏，卖爵之风盛行，价格自然低落。武帝时，因连年征战，无钱可以赏功，于是重定新爵，名曰武功爵，高价出卖。《汉书?食货志》臣瓒注引《茂陵中书》说：
有武功爵：一级曰造士，二级曰闲舆卫，三级曰良造，四级曰元戎士，五级曰官首，六级曰秉锋，七级曰千夫，八级曰乐卿，九级曰执戎，十级曰政戾庶长，十一级曰军卫。此武帝所制，以宠军功。
每级标价据《食货志》说：“级十七万，凡直三十余万金。”（一金值万钱，计三十亿钱），凡是买武功爵者，试补吏，得以优先任命，若买七级千夫爵者如同旧爵五大夫，得以免除徭役，若犯罪可减二等量刑。军功爵最高只能买到第八级乐卿。
人民之所以要入粟买爵，是因为拜爵可以享受如下特殊待遇：
第一，可以食封邑或免除赋税徭役。《汉书?高帝纪》载，汉五年（前202年）高帝即皇帝位，大赦天下，下诏曰：
军吏卒会赦，其亡罪而亡爵及不满大夫者，皆赐爵为大夫。故大夫以上赐爵各一级，其七大夫以上，皆令食邑，非七大夫以下，皆复其身及户，勿事。
所谓“复其身及户，勿事”，就是免除其身家的赋税和徭役。但是这个规定并未能全部实现，所以又下诏曰：
七大夫、公乘以上，皆高爵也，诸侯子及从军归者，其多高爵，吾数召吏先与田宅，及所当求于吏者，亟与。
这说明七大夫公乘以上的爵位皆可以得到田宅和相应的待遇。
第二，对有爵者，还有减刑的规定。惠帝即位，诏令五大夫以上应当械系以防逃走，但不送监狱，仅置于吏所。上造以上当处刑的，皆减刑。凡应为城旦（筑城劳役）的，和罚作舂米劳役的，可改为在宗庙为鬼薪（拾薪）和白粲（择米）。
第三，凡试用为吏者，可以优先任命为官吏。公乘以上可以戴刘氏冠。
因此武帝时，民多买爵至五大夫、千夫，以避徭役。但因当时征战频繁，政府所能调发的士卒很少。于是乃命五大夫、千夫为吏，不愿为吏者出马。元朔六年（前123年）克匈奴，有爵的人想要卖爵的，已经无人肯买了。这是因为新爵和旧爵均已成为空衔，无实惠可得了。新颁布的武功爵到武帝之世，也就废弃了。
三、秩禄
汉初因袭秦制，以石数为秩名。石（d4n），表示年俸若干石谷粟，每石为一百二十斤。秦汉官吏无品级，以若干石表示官级的大小。汉的秩禄可分为四大等级：（一）比二千石以上，（二）比六百石以上，（三）比二百石以上，（四）比二百石以下。三公万石（谷月三百五十斛），不在秩级之内，比二千石以上有中二千石，中是满的意思，月谷一百八十斛。每斛十斗，其重量为一石，即一百二十斤。斛是容量的表示，石是一斛的重量。所以石和斛常互用。所不同的是石称秩级，而斛称俸禄之数。其二千石者月谷一百五十斛，二千石者月谷一百二十斛，比二千石者月谷百斛。比六百石以上有千石者月谷九十斛，比千石者月谷八十斛，六百石者，月谷七十斛。比六百石者，月谷六十斛。旧有八百石秩、比八百石秩，成帝阳朔二年（前23年）除去。比二百石以上有四百石者月谷五十斛，比四百石者月谷四十五斛，三百石者月谷四十斛，比三百石者月谷三十七斛，二百石者月谷三十斛，比二百石者月谷二十七斛。旧有五百石，阳朔二年除去。百石者月谷十六斛，不及百石者为斗食，月谷十一斛，佐吏月谷八斛。
西汉官俸虽以斛分秩级，但并不是发给粮食，所谓若干斛是一个虚数，其实是以钱代替谷禄的，而官吏之食粮则取诸公仓，故有廪食（国家供给口粮）太官之称。
西汉的秩级随官员政绩的优劣和迁转而不断改变，如初任命为守官（即试用官），试用一年，不得领全俸。如黄霸守京兆尹，为二千石，一年转为正式官吏，则改为中二千石。当他犯罪被贬为颍川太守时，秩降为八百石，而太守秩为二千石，后因政绩第一，又增秩为中二千石。又如汲黯守南阳，秩二千石，因其为政清明，考绩优异，增秩真二千石。
注：本表据《汉书?百官公卿表》制，“说明”所引内容，据颜师古所注，文字略有变动。
附表二：两汉官秩俸给简表
秩禄
俸 额
说 明
万石
西汉月各350斛谷
“三太”、“三公”号万石。金印紫绶
中二千石
西汉月各180斛谷
“中”：满之意
真二千石
西汉月各150斛谷
二千石
西汉月各120斛谷
比二千石
西汉月各100斛谷
以上银印青绶
千石
西汉月各90斛谷，东汉80斛
比千石
西汉月各80斛谷
东汉无此秩。西汉原有八百石，比八百石，成帝时废去
六百石
西汉月各70斛谷
比六百石
西汉月各60斛谷，东汉为50斛
以上铜印黑绶
四百石
西汉月各50斛谷，东汉为40斛
比四百石
西汉月各45斛谷，东汉为40斛
三百石
西汉月各40斛谷
比三百石
西汉月各37斛谷
二百石
西汉月各30斛谷
比二百石
东汉月各27斛谷
比二百石为东汉新增。以上铜印黄绶
一百石
西汉月各16斛谷
斗食
西汉月各11斛谷
佐史
西汉月各8斛谷
第三节地方官制
汉代的地方行政区域包括两方面：一是普遍实行郡县制；
二是于郡县之外又有诸侯王国的封建。这种郡县制与分封制同
时并行，犬牙交错，可以起到互相制约作用，史称郡国制。这是西汉地方官制特异于前代之处。
一、郡县制
汉代地方制度沿袭秦之定制，以郡统县。郡的组织与中央相应：郡守相当于丞相，郡尉（都尉）相当于太尉；监御史相当于御史大夫。这些郡官分掌一郡的政、军、监察之权。负责一郡行政的是郡守，郡守也称太守，《汉书?百官公卿表》云：“郡守，秦官……景帝中二年，更名太守。”郡守或太守的任务，《通典?职官典》云：“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”以及所治郡内的一切地方行政，在郡守之下设郡丞或长史为助理。
西汉对郡守的人选特别重视，宣帝每拜刺史守相，必亲自召见，听其言，察其行，力戒名实不相符者。他说：“庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，其唯良二千石乎。”①对于政绩优异的郡守，必晋级赐金。《汉书?黄霸传》就记载了汉宣帝对黄霸的奖赏：
擢霸为扬州刺史。三岁，宣帝下诏曰：“制诏御史：其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾、主簿车，缇（丹黄色）油屏泥（在车前有障泥的装饰）于轼前，以章（彰明）有德。黄霸晋升颍川太守后，为政清明，大得吏民之心，三年之内，户口骤增，政绩为天下第一，再次擢为京兆尹，秩二千石。后因获罪，又贬为颍川太守，秩降为八百石，前后八年，郡中大治，赐爵关内侯并黄金百斤，增秩为中二千石。又如朱邑为北海太守，以政绩第一调入中央为大司农，成为九卿之一。
郡守上受天子的委命，剖符为据（虎符，竹使符，各执其半），下行使刑赏及任命官吏之权力。可以自置属吏。所置掾、属仅限于本郡人士（县令、县长得由朝廷任命，太守无权直接任免，但有推荐和建议权）。郡守的属吏分为阁下和诸曹两部分。阁下为郡守治事居息之所，诸曹为郡守府分曹办事之所。共有书佐十人掌文书。郡的掾属有别驾、主簿功曹、议曹、贼曹掾（主刑罚）、决曹掾（《汉旧议》载：“决曹主罪法事”）、贼捕掾、五官掾、门下掾、门下督、郡掾祭酒、郡文学、郡文学史、郡文学卒史、学经师、宗师、舍人、史、从史、诸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五经》百石卒史、直符史、狱史、狱小吏、小史、督邮、督邮掾、督邮书掾、都吏、少府（郡掌财之府、以供郡守）、守属、给事太守府、司空（主作役官）等。
都尉，秦名郡尉。《汉书?百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。”内地郡只有一个都尉。边郡分置部都尉（如东部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大约都是守在边塞上。都尉之下有侯、千人、司马等职，各有治所。在边郡塞上为了抵御外敌之犯，有一系列防备设施，如亭障、烽燧等。《汉书?匈奴传》说：从光禄塞出五原筑城障，列亭至卢朐。又说，雁门尉史巡察边塞，见寇即入守亭障。《汉书?西域传》也说：武帝通大宛诸国，使者相望于道，于是汉列亭障至玉门。这些都说明当时边郡均有防备设施。汉律规定，凡是近塞之地，皆置尉，百里设尉一人，士史、尉史各二人，以巡行边塞，郡都尉与郡守分治军民，开府置吏如郡守府，也分阁下、诸曹。阁下有掾、卒史、属、书佐等，诸曹有功曹等。此外又有关都尉（秦官），在屯田区设农都尉，在殖民地区设属国都尉，均为武帝时设置。还有宜禾都尉，护漕都尉等。
郡之下是县，县分为两级，万户以上的县，其长官称令，万户以下称长。《汉书?百官公卿表》云：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”秦时全国设县，少数部族地区则置道。汉代列侯所食的县称为国。皇太后、皇后、公主所食之地称为邑，同时保存了秦代的道。平帝时，全国有县、道、国、邑共1，587个。武帝时改列侯所食县的令长为相。王莽改制，县令、长改名县宰。
县令、长有丞一人，管文书，谷仓和监狱。县尉，大县二人，小县一人，掌治安、捕盗贼。都算是县的“长吏”。县的佐吏除县丞、县尉由朝廷任命外，其他诸曹掾、属的设置大致和郡的掾属差不多，皆由令长任命，掾史多少各县不尽相同。
郡县府中的组织都相当庞大，因为汉代的地方人士都须服务于本地方，即充当郡县吏。郡县吏的优秀者由长官向中央推荐而任中央官职务。
县以下的最低级行政机构是乡，《汉书?百官公卿表》载：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”一乡有五千户以上的，由郡派一名有秩，五千户以下的，由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里，各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人，掌一里百家诸事，里有围墙，设监门。里之下，十家为什，五家为伍，相互检查，监督。汉平帝时，全国有乡6，622个。乡是地方行政基层组织，凡是徭役的分担，赋税的缴纳，驿递的差次等等，都是以乡为基层计算单位。
汉高祖二年，令举民年五十以上，有修行，能率众为善者，置为三老，每乡一人。再选择乡三老一人为县三老，县令、丞、尉向其求教，共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德，特别重视三老制度，东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化，为民法范者，皆旌表其门，所以三老实际负有社会教育的责任。文帝十二年诏曰：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生民之本也。三老，众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。”武帝时，还是依例赏赐。如果对地方教化不善，则责三老失职，汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀，责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时，有兄弟争讼田产，延寿认为事在教化不行，责在自身，便称病不听事，下属的县令、丞、三老、啬夫，也都自系待罪。
有秩和啬夫的职责相同。掌平讼之曲直，定徭役之轻重以及田租，口赋、市税的多少。所以，政刑的优劣，赋役是否公平合理，就可以看出有秩、啬夫的邪正。如能秉公办事，守正不阿，受到人民拥戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少时为舒桐乡啬夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，迁补为太守卒史，后来擢至大司农（九卿）。死后归葬故乡，民为之起冢立祠，四时祭祀。张敞以乡有秩补太守卒史，后官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盗贼。亭长、亭侯，主侦察收捕盗贼。县尉、游徼、亭长皆习武事，带剑佩刀，持盾披甲。
二、诸侯王国
与郡县制同时并行的有王国制（分封制），直属于汉王朝的为郡，封王的地区则为国。西汉初年，有异姓王国七个。刘邦即帝位后，以次翦灭异姓诸王，并与大臣刑白马作誓：“非刘氏而王者，天下共击之。”并规定非功不得侯。乃封同姓子弟为王，有燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙九国。“大者夸州兼郡，连城数十”。他们君国子民，自置官属，招兵买马，截留国赋，甚至“淫荒越法”、“暌孤横逆”，割据一方，依土地之所有而对农民进行剥削，俨然与中央对抗，与周代的诸侯国无异。而当时汉中央仅辖十五个郡。终于造成吴楚七国之乱。诸侯王国的置官与中央相同，《汉书?百官公卿表》云：
诸侯王，高帝初置，金玺绿绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。
《通典?职官典》也说：
凡诸侯王……掌治其国……凡诸侯王官，其傅为太傅，相为丞相。又有御史大夫诸卿，皆秩二千石。百官如汉朝。汉朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。
但是，这种情况并不长久，孝惠元年变更诸侯相国，自丞相至二千石，多由汉朝任命。到景帝时，由于中央政府权力的增长，诸侯王的行政权被剥夺，诸侯王国的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《汉书?百官公卿表》云：
景帝中五年，令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。
到了汉武帝时，减其郎中令秩为千石，改太仆为仆，秩也千石。这时，诸侯所属的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝绥和元年（前8年），诸侯王的内史也被裁去，而以相治民。所谓相，与太守无异，当时位在太守之上，秩真二千石。元帝时，令诸侯相位在郡守之下。至此，诸侯王遂无君国子民的实权了。只是衣食租税取其封国之内而已。
由此可见，西汉政府对于诸侯王，并不象周代，把土地人民颁赐给诸侯之后就不管了，而是保留了在诸侯王国之内的行政监督权以至直接行使权。故西汉诸侯王国政府，实际不过是中央政府的一个派出机构，但最初分封的用意，则是为了巩固新的行政占领区。自七国之乱以后，中央政府就令列侯皆勿就国，留居京师，这样诸侯王都变成了一个空头的爵位了。
列侯，高帝八年（前199年），天下平定，开始论功定封。至十二年（前195年），被封为列侯的达143人，《汉书?功臣表》云：
时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。封爵之誓曰：“使黄河如带，泰山若厉，国以永存，爰及苗裔。”于是申以丹书之信，重以白马之盟，又作十八侯之次位。
十八侯之位次，据颜师古注：“谓萧何、曹参、张敖、周勃、樊哙、郦商、奚涓、夏侯婴、灌婴、傅宽、靳歙、王陵、陈武、王吸、薛欧、周昌、丁复、■达，从第一至十八也。”当时侯国居民很少，经文景之世，户口蕃息，大侯至三、四万户，小侯户数也成倍增加。虽然高祖与列侯有“国以永存，爰及苗裔”的盟誓，但因其子弟骄逸，多陷法禁，以至亡国陨身，到了武帝后元时，大多后继无人。汉宣帝录求其子孙，多为人佣工。《汉书?功臣表》云：
功臣子孙，讫于孝武后元之年，靡有孑遗，耗矣。故孝宣皇帝愍而录之。乃开庙藏览旧籍，诏令有司求其子孙，咸出庸保之中，并受复除，或加以金帛，用章中兴之德。降及孝成，复加■问，稍益衰微，不绝如线。
列侯居国，则受郡守、郡尉的监督。列侯役使国人也有一定限制，不得逾越国界，若违律则削爵治罪。例如绛侯周勃罢相，以列侯就国，河东郡守尉每行县至绛，周勃自畏恐诛，常披甲，令家人持兵以见。又如祝阿侯高成坐役使国人过律，免侯。
刺史是西汉重要的地方官称。秦置御史监郡，汉初不设监御史。惠帝三年（前192年），又遣御史出监三辅，察词讼，令其十月奏事，十二月还监。此后在地方再设置监御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察诸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低级的中央官吏（秩六百石）出外巡察，虽其地位远在郡守之下，却有纠劾郡守之权。刺史巡察郡国守相以六条诏书为限（六条内容见本章第一节），六条之外不问。刺史所察的官吏只限于黑绶（比六百石以上官吏），至于黄绶（比二百石以上），则不在刺察范围。刺察事件不得超过六条范围，否则，就是越权。刺史巡察的范围，以所部为限，部相当于州，但不是行政区的名称，因为部没有置行政机构。当时全国分十二部（州），派部刺史12人，另设司隶校尉一人，督察三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内、河东、河南），共13人。每视察所部，先到学宫见诸生，试其诵读之书，询问得失。然后进入行邸，询问垦田多寡，五谷美恶。然后再接见二千石。
刺史行部巡察，若超过六条规定，或自身骄慢越制的便将受到弹劾。例如鲍宣当刺史，丞相司直郭钦弹劾他：举措烦苛，代二千石（郡守）任命官吏、听讼，所察超过诏书六条。行部乘驿传不按规定排场，轻率地驾一马，舍宿乡亭，有失官体，受到众人的非议。因此，鲍宣被免官。
在地方官中还有三辅的设置。所谓“三辅”，即指京兆、左冯翊、右扶风，秩皆中二千石。
周代在京师置内史，秦因其制，景帝二年分置左右内史。武帝太初元年更名右内史为京兆尹。京师为帝王都城，其地自有皇亲国戚、中贵巨官，他们以势相倾，加以宾客大猾为奸为利，横行市井，欺压百姓，人莫敢问，所以三辅都是选择郡国二千石之中政绩优异者入任，如黄霸、张敞（京兆尹）、尹翁归、陈万年（右扶风）、韩延寿（左冯翊），均以郡守政绩优异入补三辅。但三辅之官难以久任，常常是就任数月至一年，就毁伤名誉，以罪过罢官。西汉唯有赵广汉、张敞得以久任。
三辅可以参议朝政，地位与九卿同等。《汉书?张敞传》记载，敞为京兆尹时，朝廷每有大议他都参预，并且“引古今，处便宜，公卿皆服，天子数从之。”三辅若有优异的政绩，可擢为九卿，甚至有位至三公者，如萧望之以左冯翊入为御史大夫，冯野王以左冯翊迁为大鸿胪。若有过，则贬为郡守，如黄霸有过，由京兆尹贬为颍川太守。
汉初置京辅都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二辅都尉，合称三辅都尉。京辅都尉治长安，左辅都尉治左冯翊高陵，右辅都尉治右扶风噤县。三辅都尉与大郡都尉（十二万户为大郡）自元帝建昭三年（前36年）以后皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三辅丞以及所属掾史皆如列郡。
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① 《汉书?循吏传》。
第二节中央官制
西汉官僚机构的设置，基本上沿袭秦制而有所更新。中央政府的官员分为三个部分：
第一，外朝官。包括自丞相以下至六百石官，在丞相府中有个百官朝会殿，皇帝有时也亲临朝会殿与丞相商议国事，或由丞相主持廷议，然后领衔上奏。
第二，内朝官。或称中朝官。包括大司马和左、右、前、后将军，以及侍中、散骑、诸吏、诸郎、博士等。所谓内朝官或中朝官就是由皇帝直接差遣，而不专任行政职务的，与行政性质的正规官称的外朝官相对而言的。
第三，宫廷官。包括詹事、内侍等。宫廷官依其职守是专门处理皇帝家庭事务的，但在皇权专制时期，这些官员实际上已介入了政治活动，掌握了部分权力，所以应该包括在中央政府的官僚机构中。
由此可见，西汉官制的重要特征之一是：行政性质的与宫廷服务性质的两套并立，而其间又有互相交叉互相关联。关于这个问题，可以作如下的说明：
第一，中央最高政务机构掌握在丞相（相国）、太尉、御史大夫三人手中。丞相是最高行政长官，丞相有所请求，皇帝无不应允。由于丞相权位太重，威协了皇权，皇帝很不放心，所以自武帝以后，章奏的拆读与审议，转归尚书。丞相若有过失，反由尚书问状劾奏。从此，丞相的权力逐渐缩小，但是还保留着领衔上奏的形式。例如霍光以大将军领尚书事，总揽朝政，但在廷议废昌邑王时，还是以丞相杨敞领衔上奏。其后只有领尚书事才是掌握实权，不领尚书事，虽位至三公，也无实权。这是西汉政治重心转移的一种趋势。太尉是最高的军事长官。御史大夫一方面为丞相之副贰，一方面供内廷的差遣，同时又握有监察行政官吏的权力。丞相、太尉、御史大夫虽然都是政权实际的负责人，但三者品秩并不相同。丞相、太尉秩万石，月俸六万钱，率以列侯为之。御史大夫秩中二千石，月俸四万钱。御史大夫秩级在三者之中为最低。武帝元狩四年，（前120年），罢太尉，置大司马。成帝绥和元年（前8年），更名御史大夫为大司空，其官俸提到与丞相同等。哀帝元寿二年（前1年），更名丞相为大司徒。这时外戚王氏（皇后王政君诸弟）以大司马秉政，地位反在大司徒之上。
第二，中央行政机关本身兼有业务。例如大司农是国家财政总汇，所管的有仓储、水利、货运及官卖的各种事业，甚至管治安的中尉（执金吾）也管造船，管祭祀的太常也管医药。这种相互交叉的关系在当时是怎样调节，就不清楚了。
第三，汉代有一种无职务、无官署、无员额的官名，不在正规编制之内，而直接与皇帝接近，能起相当的政治作用。这些人都属于郎的一类。郎是殿廷侍从的意思，其任务是护卫，陪从，随时建议，备皇帝顾问及差遣。有议郎、中郎、侍郎、郎中之别。中郎、郎中的首脑称将。中郎分别属于五官中郎将，左中郎将，右中郎将，统谓之三署。郎中则有车、户、骑三将。在此以上又有大中大夫、中大夫（光禄大夫），谏大夫等，则纯以议论政事为职。又有博士，为学术顾问官性质，也有参加政事讨论的义务，这些都可以作为中朝官或内朝官的成员。
这些都说明西汉官制是有系统的，但也是不很明确的，在西汉二百余年间（前206――公元8年），官制是不断变革的，其中重大改革大约有四次：
第一次，在西汉建立之初，刘邦在萧何、叔孙通等的辅佐下，制定了新官制，大体沿用秦制，但有所增减。这次改革是开国的草创阶段，机构简单，官员不多。
第二次，在汉景帝时，更改一些官名，如改“奉常”为“太常”；改“卫尉”为“中大夫令”；改“廷尉”为“大理”；改“典客”为“大行令”；改“治粟内史”为“太农令”等。更重要的改革是在平定吴楚七国叛乱之后，《汉书?百官公卿表》载：“景帝中五年令诸侯不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官、大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。”这是一次加强中央集权，削弱诸侯势力的重大改革。
第三次是在武帝时，这次改革的要点有：
（一）对一些官名作了更改，如改“中尉”为“执金吾”，改“大行令”为“大鸿胪”，改“郎中令”为“光禄勋”等。
（二）增设一些官员，《汉书?百官公卿表》云：“元狩四年，初置大司马，以冠将军之号。”设立十三部州刺史；设立大批的郎官；设立掌管水利（“水衡都尉”），山林、铁官等掌管生产部门之官；设五经博士等。
（三）加强京城的军事防卫力量，设司隶校尉和城门校尉，又设京城八校尉（中垒、屯骑、步兵、越骑、长水、胡骑、射声、虎贲等八校尉），这些校尉品秩都很高（皆为二千石）掌握驻京武装力量。
（四）设立管理边疆地区及少数民族之官（如在“典属国”之后，设都尉、丞、侯、千人、九泽令等）。
这次的改革面比较广，加强了朝廷对州郡的控制，也注意到生产部门。但有些官吏的设置较滥，改变也较频繁。
第四次，在成帝、哀帝时，改革了一些官名。如哀帝时改“丞相”为“大司徒”；成帝时改“御史大夫”为“大司空”，改州“刺史”（秩六百石）为州“牧”（秩二千石），这时各地人民起义渐多，故提高州官品秩、加强州官之权，以镇压起义的群众。
汉代机构的名称，除丞相府、御史大夫府外，一般只以其官署所在称为“寺”，不象后代先有一个机构名称，然后设一个主官。所以往往官名即是机构之名。大概每一主官都有一个事务长，如丞相则有长史，御史大夫及其他则有丞。至于内部的属官则不立专名，由长官自行征辟任用，一般统称掾属。
汉代高级军职多以校尉称呼。如城门校尉、屯骑校尉等，各有所统之兵，皆隶于中央，而地方则无正式常设之兵。因此也就没有地方之军职。最高级的统帅称将军。将军有两种，一是常设将军，如车骑将军、卫将军、前后左右将军等，于掌军之外兼参预政事。一为临时派遣出征之将军，多在其上特加名号，如伏波将军，度辽将军之类，战争结束，名号随之撤销。
校尉中比较特别的是司隶校尉，本来也是一种督察官，职在察举官吏的不法行为，后来逐渐变成了京畿地区的高级行政督察官。
西汉官制不断改革的原因有二：第一，由于商人地主与贵族地主的矛盾不断加深，西汉政府为了加强贵族地主的实力，所以不断改革，增设某些官称，变动官员机构的职权，以巩固中央集权。尤其是武帝时，为了重用外戚贵族，便废弃太尉而以大司马，大将军的名义为事实上的执政，丞相府就逐渐变成了只能奉行既定政策的机关。从此以后，外戚之权日重，而商人地主的实权日受侵夺；第二，西汉政府为了镇压农民的反抗，就多次调整军事设施，增强武装力量。所以，西汉官职改革的一个重要特征之一，就是加强武官和州官的实权，如以大将军执政，改州刺史为州牧，秩由六百石提高到二千石。
汉代官员是以俸禄多少来表明其职位之尊卑，所以官称往往叫若干“石”（音d4n）《汉书?百官公卿表》颜师古注：
汉制三公称“万石”，其俸月各三百五十斛谷。其称中二千石者月各百八十斛，二千石者百二十斛，比二千石者百斛，千石者九十斛，比千石者八十斛，六百石者七十斛，比六百石者六十斛，四百石者五十斛，比四百石者四十五斛，三百石者四十斛，比三百石者三十七斛，二百石者三十斛，比二百石者二十七斛，一百石者十六斛。所谓“谷”是指原粮，每石重约一百二十斤，如果以数量言，一石相当于一斛，一斛有十斗，一斗相当于现在的二千毫升。汉以石数为官秩名，应是根据秦制而来的。一般说来，九卿是中二千石，郡守次一等，是二千石，其他再次一等的是比二千石。
西汉的中央政府，组织甚为庞大，皇帝之下，内分三公、九卿、列卿、宫官四大部门。其中三公地位最高，九卿次之，列卿又次之，宫官为皇帝御用的家奴。中央政府本为最高的行政机关，但在汉初，因为前有异姓诸侯王，后有同姓诸侯王的割据，中央政府的权力并不甚大。直至武帝时，由于集权政治的建立，才成为最高的权力机关。
所谓三公，就是指总理庶政的丞相（又称大司徒），总理军政的太尉（又称大司马），主司纠察弹劾的御史大夫（又称大司空）。
丞相，又称相国，秦官，为天子之丞，助理万机。《汉书?百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。秦有左右。高帝即位，置一丞相，十一年更名相国，绿绶。孝惠高后置左右丞相，文帝二年，复置一丞相。有两长史，秩千石。哀帝元寿二年更名大司徒。”汉王元年（前206年），以萧何为丞相，二年（前205年）以曹参为假左丞相，屯兵关中。刘邦即帝位后，任命樊哙以相国名义出击卢绾。《史记?萧相国世家》载：汉十一年（前196年），“上已闻淮阴侯诛，使使拜丞相何为相国，益封五千户，令率五百人一都尉为相国卫”。惠帝二年（前193年），萧何死，以曹参为相国。五年（前190年）曹参死，此后置左、右丞相，以右丞相为首。文帝二年（前178年），再改丞相为一人。武帝征和二年（前91年）。以刘屈?游?左丞相，分丞相长史为两府，意欲重择一右丞相，但最终未能实现。
汉本以列侯为丞相，而公孙弘以布衣为御史大夫，后擢升为丞相，武帝特封之为平津侯。此后，便有先为丞相后再封侯的惯例。凡丞相必为列侯，故称丞相为君侯。因武帝封公孙弘为列侯，食邑为高成县平津乡，此乡范围很小，仅六百五十户，从此有丞相封侯不过千户的惯例。
皇帝对丞相礼遇隆重。凡拜相，天子临朝，六百石以上的官员皆得朝会。凡丞相进见，皇帝得离坐；丞相病重，皇帝得亲临问疾，并遣使送药；丞相死后，移归私第，皇帝车驾往吊，并赐棺，赐葬地，赐冥器等。由此可见丞相地位之尊崇了。
丞相掌握选举、任官、黜陟刑赏之权。如武帝时，田袜为相。他入朝奏事，皇帝言听计从。文帝时，申屠嘉为相，入朝，见邓通在文帝旁边礼节怠慢，他返回相府，立即写檄文召通。邓通至相府，免冠赤足，顿首谢罪。但申屠嘉还是不放过，说他戏弄殿廷，准备杀他，后来还是皇帝出面说情，邓通才免于一死，可见丞相权力之大。
丞相对皇帝诏命若有不同意见，可拒绝执行或面折廷争。《汉书?王陵传》记载汉惠帝死后，吕后欲诸吕为王，问右丞相王陵。陵曰：“高皇帝刑白马而盟曰：‘非刘氏而王者，天下共击之’。今王吕氏，非约也。”当面抵制了吕后的违法主张。景帝欲封后兄王信为侯，因丞相周亚夫的反对而作罢。哀帝想要加封董贤食邑二千户，丞相王嘉封还诏书，拒不执行。这些都说明丞相权力之大。后来，政权逐渐移归尚书。大臣有罪，由尚书劾奏；选任御史大夫，由尚书品定高下；官吏有功迁升，上报尚书；州郡官吏入朝奏事，则面见尚书。这样，丞相的行政权力便大大削弱。
丞相之佐官有长史，司直，诸曹掾属等。
长史，《汉书?百官公卿表》云：“文帝二年，复置一丞相，有两长史，秩千石。”长史为相府诸吏之长，职无不揽。丞相有事，则召长史付诸施行。
司直，武帝元狩五年（前118年），初置司直，秩比二千石，掌佐丞相举不法，职在监察官吏，位在司隶校尉之上。
诸曹掾属，由丞相直接委任，任职期间若成绩优异，丞相可荐举于朝廷。据《汉书?翟方进传》载，丞相掾多达三百余人。掾是各曹的主官。属，位居掾之下，《翟方进传》注引《汉仪注》云：“东西曹掾比四百石，余掾比三百石，属比二百石。正曰掾，副曰属。”三公开府，分阁下与诸曹，三公治事之处为黄阁。设有主簿、省录众事，负责检点收录；阁下令史，负责威仪诸事（即仪仗执事之类）；记事令史，负责奏报文书；门令史，负责府门。其余令史，分别典管各曹文书。
诸曹，为分曹办事之所。各置掾属，而以长史总置诸曹事。西曹主相府诸吏之任用，萧何曾为丞相西曹掾；东曹主二千石长吏之任用，严延年父曾为丞相东曹掾；奏曹主奏章，陆赐曾居奏曹；议曹主参谋议，李寻曾为议曹掾；侍曹主宾客；集曹主廷议记事。大车属，主管车马，郑崇曾任其职。其他诸如辞讼、决狱、钱谷、盗贼、罪法诸务，也各有所主。有丞相徵事，《汉书?功臣表五》云：“弋阳节侯任宫，以故丞相徵事，手捕反者左将军桀。”《汉仪注》：“徵事，比六百石。”丞相史，尹咸、孙禁任其职，据《汉旧仪注》，秩四百石。丞相少史，王山寿、王禁曾任其职，《汉仪注》：“武帝又置丞相少史，秩四百石。”计相，《西汉会要?职官一》云：“张苍为计相一月，更以列侯为主计四岁。萧何为相，令苍以列侯居相府领郡国上计者。”其后，相府的主计（即计相）也有以列侯充任。宰士，《汉书?翟方进传》师古注：“谓丞相掾史为宰士者，言其宰相之属官，而位为士也。”
太尉，《汉书?百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《汉书?爰盎传》云：“太尉本兵柄。”不常置，如果罢太尉，则以其职归丞相。《史记?将相名臣年表》云：“高帝二年（前205年），太尉长安侯卢绾。”始以卢绾为太尉。五年（前202年）罢太尉官，十一年（前196年）又以周勃为太尉，以后便取消太尉官称。直至惠帝六年（前189年）再以周勃为太尉。文帝三年（前177年），又罢太尉，权归丞相。其后或置或废。或以大司马大将军掌军政大权。武帝元狩四年（前119年）以大将军卫青功多，特加大司马称号，以表尊崇。后元二年（前87年）以霍光为大司马大将军，领尚书事。宣帝地节三年（前67年），置大司马，不冠将军，也无印绶官属。成帝绥和元年（前8年）始赐大司马金印紫绶，置官属，禄比丞相，去将军号。哀帝建平二年（前5年）再除去大司马印绶，官属依旧加将军称号。元寿二年（前1年）再赐大司马印绶，置官属，去将军号，位在司徒之上，有长史秩千石。西汉末年，王氏相继为大司马领尚书事，至王莽则借此地位而篡汉夺权。
太尉职掌军政，对武官的功过，至年终则课其殿最而行以赏罚。太尉的属官除长史外，其他就极少见了，有时就根本不置属官。太尉没有调兵遣将主权。假如没有皇帝的兵符，也不能统率军队。这从诸吕之乱太尉周勃所处的地位就可看出：当吕后死后，吕禄为上将军，居北军；吕产为相国，居南军。周勃想要进北军而不得入。后纪通持符节伪称帝命，始纳周勃入北军。勃又使郦寄诡称帝命要吕禄交出兵权，周勃才统率北军。从这段史实便可看出太尉不能调兵，也不能统率军队，这个大权掌握在皇帝手里。西汉太尉属吏不多，但若大司马领尚书事，则应设置管理行政的属吏，若不领尚书事，则不开府置官属；而冠将军之号，则应有部曲（即军队的编制：大将军营有五部，每部设校尉一人，部下有曲，曲设军侯一人）。其属吏有：
长史一人，《汉书?百官公卿表》云：“太尉有长史，秩千石。”大司马司直一人，《西汉会要?职官一》云：“平帝召金钦为大司马司直。”《汉旧仪》云：大司马司直于“武帝元狩五年初置”。大司马史，张戎曾任。功曹，《西汉会要》载：大将军王凤除萧育功曹。议曹史，《西汉会要》云：“大司马史高辟匡衡为议曹史。”门下史，《西汉会要》云：“大司马车骑将军召扬雄以为门下史。”主簿，《西汉会要》云：“大司马商除杜邺为主簿。”
御史大夫，《汉书?百官公卿表》云：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”成帝绥和元年（前8年），更名大司空，禄比丞相，哀帝建平二年（前5年），?臀?御史大夫。元寿二年（前1年）再改为大司空。秩中二千石，《汉书?朱博传》云：“故事，选郡守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫。”丞相位缺，往往以御史大夫继其任。故俗称丞相、御史大夫为二府。张汤为御史大夫，每奏事，直至日晚，天子忘食，而丞相则徒有虚名，天下事皆决于汤。甚至连皇帝的诏令也都由御史大夫下达，例如高帝十一年（前196年）下求贤诏：“御史大夫（周）昌下相国，相国??侯下诸侯王，御史中执法下郡守。”文帝十三年（前167年）诏：“制诏御史，其除肉刑。”御史大夫又是最高的法官和监察官，例如有人盗发文帝陵园埋葬的钱，帝命御史大夫张汤治其事。又郡国所上的计簿不符实际，宣帝命御史复核对簿籍。
御史大夫有两丞，一个是御史丞，是御史大夫之助理。一个是御史中丞，《汉书?百官公卿表》云：“中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”中丞又叫中执法，《汉书?薛宣传》云：“成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史。”对刺史和郡国守相所贬退和举荐，泾渭分明，豪无徇私。御史大夫之所以是最高的执法官，就是其所属的御史中丞的职掌所决定的。成帝绥和元年（前8年），改御史大夫为大司空，金印紫绶，禄比丞相。哀帝建平二年（前5年），又恢复御史大夫的官称。元寿二年（前1年），再改为大司空，并改御史中丞为御史长史，御史长史为御史台之主官，而大司空就不是最高的执法官吏了。
御史大夫所领的侍御史15人，皇帝有时可派以特殊任务，如惠帝三年（前192年）派遣御史监三辅，称为监御史。也有特派监军的，称为监军御史。武帝时，曾派遣绣衣直指御史书讨奸猾，治大狱。又有治书御史（皇帝斋戒时，命御史持书）、符玺御史，皆有印绶。这类御史官称，随事而设，废置不定。
御史大夫的属吏还有御史掾，西曹掾、主簿、少史、御史属、柱下令等。
九卿
汉承秦制，在中枢机构设列卿，分别主管一部分事务。《西汉会要?职官一》引刘熙释云：“汉置十二卿：一曰太常，二曰太仆，三曰卫尉，四曰光禄勋，五曰宗正，六曰执金吾，七曰大司农，八曰少府，九曰大鸿胪，十曰廷尉，十一曰大长秋，十二曰将作大匠。”刘熙认为汉有十二卿，但据《汉书?百官公卿表》所列，自太常至执金吾计十卿，秩皆中二千石，丞皆千石。又《汉书?何武传》及《朱博传》都有九卿的说法。对于这个问题，韦昭辨云：“汉正卿九：一曰太常，二曰光禄，三曰卫尉，四曰太仆，五曰廷尉，六曰鸿胪，七曰宗正，八曰司农，九曰少府，是为九卿。执金吾为本故中尉，掌徼巡宫外，司执奸邪，至武帝更执金吾为外卿，不在九卿之列。大匠，次金吾。长秋，自皇后宫，非天子卿员。”自韦昭辨析之后，便有正卿、外卿的提法。九卿之说，源于周代，但汉代的所谓九卿，既不是从职掌上区分，也不是从禄秩上区分，只是沿袭古称而已，并无实际意义。
汉代的九卿，属于行政性质的实在只有管刑狱的廷尉，管招待外宾的大鸿胪，管国家财务的大司农。其他都以皇室的礼乐、车马、宗族、侍卫为主要职务。所以宫廷服务的性质在汉代的官制中是非常突出的。九卿职掌如下：
一、太常，《汉书?百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。景帝中六年（前144年）更名太常。”颜师古说：“太常，王者旌旗也。王有大事则建以行，礼官主奉持之，故曰奉常也。后改曰太常，尊大之义也。”据《汉书?叔孙通传》载，汉七年（前200年）高帝命叔孙通制定朝仪礼乐。叔孙通受命召集了30人共同编排了一个十分隆重的朝礼仪式，并在长乐宫做了一次相当成功的彩排。高祖看了，觉得这样才能正君臣之礼，十分高兴，便拜叔孙通为奉常，赐金五百斤。可见太常在汉代即是掌宗庙祭祀与礼仪。王莽时曾改为秩宗。其属官据《百官表》载有“太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，又均官、都水两长丞，又诸庙寝园食官令长丞，有?b太宰，太祝令丞，五畴各一尉。”太丞令、丞，掌伎乐，国家有祭祀，请奏乐。太祝令丞，掌读祝文及迎送神。太宰令丞，掌宰牲及馔具。太史令丞，掌天时星历。太卜令丞，掌卜筮。太医令丞，掌巫医。令秩皆六百石。景帝中六年（前144年）更名太祝为祠祀，武帝太初元年（前104年）改称庙祀，初置太卜。
太常机构庞杂，其属吏掾史有：太常掾、太常掌故、太史掌故、史书令史、待诏、大典星、治历、望气、望气佐、高庙仆射、庙郎、寝郎、园郎、礼官大夫、曲台署长、写书官等，吏员多至二千人。
博士也隶属太常，《汉书?百官公卿表》云：“博土，秦官，掌通古今，秩比六百石，员多至数十人。”又据《史记?循吏列传》载，公仪休为鲁博士。《汉书?贾山传》载，贾山祖父祛，曾任魏王博士弟子。可见博士这一官称六国时就已经有了。初期的博士掌望气迎神和卜筮诸事。至武帝建元五年（前186年）立五经博士，专以讲授经学，宣帝黄龙元年（前49年）员额增至12人。博士的考试也归太常主持。武帝元光五年（前130年），诏征贤良文学，??川推荐公孙弘。太常奏弘第居下，武帝擢弘为第一。
二、光禄勋，《汉书?百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。武帝太初元年（前104年）更名光禄勋。”王莽改名司中。秩中二千石。有丞一人，秩千石。高帝时，审食其当过郎中令，其属官有大夫、郎、谒者，皆沿秦制。此外，还有期门、羽林，都是光禄勋的属官。
大夫，《汉书?百官公卿表》云：“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”这些都是属于参谋顾问之官，初由武士任职，后才改用文学之臣。谏大夫原为秦官，汉初废，至武帝元狩五年复置，秩比八百石。太初元年更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石。太中大夫秩比千石如故。当时朝政多下公卿、大夫、博士议论，法令政策也多由此作出。贾谊、晁错、董仲舒、主父偃都曾任过大夫。
郎，《汉书?百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑，有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎、中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左、右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”除议郎外，皆主执戟宿卫。中郎三将分统三署诸郎。又有虎贲中郎将，羽林中郎将、分统虎贲、羽林诸郎。羽林有令、丞。
郎的属官还有：外郎，也称散郎或郎署长，冯唐曾任其职。车郎，主管车辆。辇郎、户卫、骑郎将、郎中骑千人等。所以郎官的数量相当多。凡在殿中为郎，常递补长吏。《汉书?董仲舒传》说：“长吏多出于郎中、中郎。”所以郎为士人作官为宦的一个阶梯。
谒者，《汉书?百官公卿表》云：“谒者掌宾??受事，员七十人，秩比六百石，有仆射，秩比千石。”《汉书?周勃传》云：“（滕公）乃奉天子法驾，迎皇帝代邸，报曰：‘宫谨除。’皇帝入未央宫，有谒者十人持戟卫端门。曰：‘天子在也，足下何为者？’不得入。太尉往喻，乃引兵去，皇帝遂入。”可见谒者除掌传达，接待宾客外，还是宫廷的守卫。有时还受临时差遣，《汉书?朱博传》载，哀帝诏“假谒者节召丞相诣廷尉诏狱。”
期门，掌执兵送从，武帝建元三年（前138年）初置，多至千人，有仆射，秩比千石。平帝元始元年（公元1年），更名虎贲郎，置中郎将，秩比二千石。属官有给事期门。
羽林，也掌送从，位仅次期门，武帝太初元年（前104年）初置，名为建章营骑，后改名羽林骑。又把从军死事者的子孙养在羽林，进行训练，号称羽林孤儿。羽林有令丞。宣帝令中郎将、骑都尉监督羽林，秩比二千石。属官有羽林黄头郎。
仆射，秦官，侍中、尚书、博士、郎皆有设置。《汉书?百官公卿表》云：“古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”孟康注：“皆有仆射，随所领之事以为号也。若军屯吏则曰军屯仆射，永巷则曰永巷仆射。”
三、卫尉，《汉书?百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。景帝初更名大夫令，后元元年（前143年）复为卫尉。”卫尉秩中二千石；设丞一人，秩千石。武帝时李广为未央卫尉，程不识为长乐卫尉。宣帝时范明友为未央卫尉，邓广汉为长乐卫尉。西汉只有未央宫常设卫尉，其他如长乐、建章、甘泉等宫则不常置。故《百官公卿表》所列仅未央宫之卫尉，其他宫则缺。属官有公车司马令、丞，掌守司马门，凡天下奏事，四方贡献和征召均总领之。卫士令丞，掌守卫护从。旅贲令丞，专供奔走之役。令秩六百石。又诸屯卫侯，司马二十二官员皆在其属下。
四、太仆，《汉书?百官公卿表》云：“太仆，秦官，掌舆马，有两丞。”王莽改名太御。秩中二千石。高帝时，夏侯婴当过太仆。丞秩千石，掌乘舆并主马政，有牧师诸苑三十六所，分置北边、西边，分养马三十万头。景帝与武帝时为伐匈奴，大量饲养马匹，天下马匹往来长安者，经常数以万计。
中太仆，掌皇太后舆马，不常置。
农官，据《汉书?食货志》记载，武帝时水衡少府，太仆，大农各置农官，专司耕种官田。
此外，还有骏马监、平乐监、?刂屑唷⒕撬居?和家车吏（掌汉王之家车，非军国所用。）
五、廷尉，《汉书?百官公卿表》云：“廷尉，秦官，掌刑辟，有正、左、右监，秩皆千石。景帝中元六年（前144年）更名大理，武帝建元四年（前137年）?臀?廷尉。宣帝地节三年初置左右平，秩皆六百石。哀帝元寿二年（前1年）?臀?大理。王莽改曰作士。”应劭注：“听狱必质诸朝廷，与众共之，兵狱同制，故称廷尉。“秩中二千石，为最高司法官。朝廷每有大狱，皆由廷尉审理，又有“杂治”之法，相当于后代的会审。《汉书?刑法志》载：“高皇帝七年，制诏御史：‘狱之疑者，吏或不敢决，有罪者久而不论，无罪者久系不决。自今以来，县道官狱疑者，各谳所属二千石官，二千石官以其罪名当报之。所不能决者，皆移廷尉，廷尉亦当报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅所当比律令以闻。’上恩如此，吏犹不能奉宣。”这段记载说明了廷尉是审判全国疑难案件的最高机构，除个别特难案件上报皇帝裁决外，有终审裁判权。
属吏有：廷尉史、奏曹掾、奏谳掾、从史、廷尉文学卒史、书佐等。
六、大鸿胪，《汉书?百官公卿表》云：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。景帝中六年（前144年）更名大行令，武帝太初元年（前104年）更名大鸿胪。”秩中二千石，丞秩千石。掌诸王列侯与内附部族之封拜、朝聘、宴飨、郊迎之礼仪。又接待地方上计诸吏。属官有行人令、丞，译官令、丞，别火（狱官）令、丞及郡邸长丞。武帝太初元年改行人为大行令，初置别火。王莽改大鸿胪为典乐。最初置郡国邸属少府，继而属中尉，最后属大鸿胪。
典属国，《汉书?百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”秩二千石，置都尉、丞、侯、千人。凡边疆各族降服于汉，仍保存其国号者，称为属国。由典属国掌管其事。苏武从匈奴回汉后曾任此职。武帝元狩三年匈奴昆邪王降，设置五个属国以处之。宣帝神爵二年（前51年）为降羌置金城属国，王凤三年（前55年）置西河、北地属国，处理匈奴降者之政事。据《汉书?地理志》载：安定属国都尉治三水；天水属国都尉治勇士；上郡属国都尉治龟兹；西河属国都尉治美稷；五原属国都尉治蒲泽。此外又有张掖属国都尉、居延属国都尉，成帝河平元年（前28年）省典属国，并入大鸿胪。属官有九泽令，主客，大鸿胪文学，大行治礼，大行卒史等。
七、宗正，《汉书?百官公卿表》云：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。平帝元始四年（公元4年）更名宗伯……王莽并其官于秩宗。”秩中二千石，丞一人，秩千石。掌序彖王国唔庶六次，及诸宗室亲属远近，郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡者，先上宗正，由宗正上报后执行。属官有都司空令丞、内官长丞。都司空令丞，掌治宗室罪人；内官长丞，《汉书?律历志》云：“主分寸尺丈引，所以度长短也。”诸公主家令、门尉皆属之。最初内官属于少府，继而属于主爵，后来才归宗正。平帝元始五年（公元五年），诏郡国置宗师，掌皇室宗族之散居郡国者，考察不从教令与有冤失职者，上之宗正。吏员有主傅、主府、舍人等。
八、大司农，《汉书?百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌谷货，有两丞。景帝后元元年（前143年）更名大农令，武帝太初元年（前104年）更名大司农……王莽改大司农曰羲和，后更为纳言。”秩中二千石。两丞秩千石。掌谷货，是主管财政之官。凡各地田祖口赋之收入、盐酒专卖、鼓铸的统制、平准、均输与漕运的管理，以及各地物产的调度，国家的开支等，均由大司农掌管。据《汉书?食货志下》载，武帝元狩中，桑弘羊曾任大司农中丞，管会计之事。在桑弘羊任职期间，提请置大司农部丞数十人，分部主郡国，均输盐酒事。平帝元年（公元1年）置大司农部丞13人，各主一州，劝课农桑。王莽时置部丞6人，分掌州农桑事。属官有太仓，均输、平准、都内，籍田五令、丞，斡官、铁市两长丞，又郡国诸仓农监、都水共65名官长，丞都为其属下。蝠粟都尉，武帝时掌军中财政，不常置。其他吏员有大司农史，大司农斗食属、治粟都尉（《食货志》载，桑弘羊为治粟都尉、领大司农，尽斡天下盐铁），农官（《食货志》载，武帝水衡少府、太农、太仆，各置农官。）稻田使者，榷酤官（昭帝始元六年罢）等。
九、少府，《汉书?百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海地泽之税，以给供养，有六丞……王莽改少府曰共工。”秩中二千石，丞千石。凡皇帝衣食起居，医药供奉，园林游兴，器物制作，皆归少府所领。其属官甚多，据《百官公卿表》载有“尚书、符节、太医、太官、阳官、导官、乐府、若币、考工室、左戈、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官令丞、又胞人，都水、均官三长丞，又上林中十池盐，又中书谒者、黄门、戕盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者八官令丞。诸仆射、署长、中黄门皆属焉。”
尚书令、丞，汉承秦制，置“六尚”，即尚书、尚冠、尚衣、尚沐、尚席、尚食（尚食后并入太官）。尚书掌收受章奏，出宣诏命。秦时少府遣吏四人在殿中主发书，称为尚书。依旧例，诸臣上书，都要分写两份，一份作为副封。尚书受书后先拆看副封，若见文意不佳，便不予上奏。御史大夫魏相请废除副封，以防止尚书从中徇私舞弊，欺蒙呈上。对于颁发的诏令，尚书也留有底稿备查。如窦婴自称曾受景帝诏，说“事有不便，可上书天子”。武帝时，婴上奏其事，武帝令尚书查阅存稿，却不见景帝遗诏。大臣上奏，常使尚书读奏，如大将军霍光联名上奏请废昌邑王，使尚书读奏。大臣有罪，也命尚书问状。如元帝怀疑丞相朱博、御史赵玄受傅太后指使，就召赵玄到尚书问状。武帝游宴后廷，用宦者主尚书，改称中书谒者令，成帝时，罢去宦者，再用士人为尚书，尚书之称如故。据《汉旧仪》载，最初以尚书四人分为四曹，常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；民曹尚书主庶
人上书事；主客尚书主外国事，成帝置五人，设三公曹主断刑狱。
符节令丞，掌虎符竹符。文帝二年（前178年）初与郡守为铜虎符，竹使符。调兵用铜虎符，其余征发用竹使符，各分其半，左与郡守，右在天子。遣使至郡，持半符节勘合以验真伪。符节令丞即司其事。
太医，主皇家医药；太官，主膳食；谒官，主饼饵；导官，主择米；乐府，主宫廷乐律兼采民风；若卢，如谆注：“若卢，官名也。藏兵器”。《品令》载：“若卢郎中二十人，主弩射，《汉仪注》有若卢狱令，主治库兵将相大臣”；考工室，主作器械；右弋，地名；东园匠，主作陵内器物；胞人，即庖人，主掌屠宰诸事；钧盾，主近苑囿；尚方，主作禁器物；御府，主天子衣服。
中书谒者令，宦官。汉初中人有中谒者令。武帝加中谒者令为中书谒者令，置仆射。宣帝时，任中书官弘恭为令，石显为仆射。元帝即位数年，弘恭死，石显代为中书令，专权用事，成帝废其官，从此由宦官专权。《汉书?霍光传》载霍山语：“后上书者益黜，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书，益不信人。”可见中书、尚书是两种官。《司马迁传》云：“迁既被刑之后，为中书令，尊宠任职。”这就是武帝加中谒者令为中书谒者令之徵象。《汉书?萧望之传》云：“望之以为中书政本，宜以贤明之选。”说明中书地位的显要，所以司马迁出狱后任中书令，才称为“尊宠任职”。《佞幸传》云：“尚书百官之本，国家枢机”，尚书即中尚书之略，也就是中书。
黄门令丞，宦者，掌省中宦官。有给事黄门，小黄门，皆以宦官任之。《后汉书?朱晖传》载，朱穆因事进见皇帝，陈述说：“臣闻汉家旧典，置侍中、中常侍各一人，省尚书事。黄门侍郎一人，传发书奏，皆用姓族。”可见西汉黄门侍郎的职掌是传递书奏，并关通禁省内外。给事黄门，黄门侍郎，位在郎将、大夫之下。成帝以孔光子男放为侍郎，给事黄门。哀帝时李寻迁黄门侍郎。
其他吏员还有：尚书郎（西汉原置4人）、尚书御史、给事尚书、尚符玺郎，太医监、侍医、太官献食丞、太官献丞、食监、尚食、尚席、乐府音监、乐府游徼、令史、东织室令史、中书仆射、黄门倡、倡监、马监、黄门驸马（天子驸马在黄门任职者）、狗监、给事狗监、钧盾冗从、尚方待诏、掖庭狱丞、掖庭牛官令、掖庭户卫、少内啬夫、暴室丞、暴室啬夫、农官、中谒者（阉人为之）、中涓（主清洁洒扫之事）、协律都尉、海丞（主海税）、果丞（掌诸果实）等。
执金吾，《汉书?百官公卿表》云：“中尉，秦官。掌徼循京师。有两丞、候、司马、千人。武帝太初元年更名执金吾。”秩中二千石，丞千石。掌京师门内屯兵，为京师巡逻以备盗贼。皇帝出巡则为前导，仪仗威容甚壮。所以刘秀未当皇帝时说：做官当做执金吾。属官有中垒、寺互、武库、都船四令丞。都船、武库有三丞，中垒两尉。都船狱令，掌治水。寺互最初属于少府，继而属主爵，最后属执金吾（中尉）。
将作大匠，《汉书?百官公卿表》云：“将作少府，秦官，掌治宫室，有两丞，左、右中候。景帝中六年更名将作大匠。”秩二千石，丞秩六百石。主治宫室、宗庙、陵园、土木之事、属官有石库、东园主章、左右前后中校七令丞。武帝太初元年（前104年）更名东园主章为木工。成帝阳朔三年（前22年）罢中候及左右前后中校五丞。
水衡都尉，《汉书?百官公卿表》云：“水衡都尉，武帝元鼎二年（前115年）初置，掌上林苑，有五丞。”秩二千石，应劭曰：“古山林之官曰衡，掌诸池苑，故称水衡。”师古注；“衡，平也，主平其税入”。《汉书?食货志》载，自从杨可告缗打击富商大贾，取得大量财物，充溢上林苑以后，就以水衡主管上林苑。此后水衡的职掌甚广，不单是山林之官了。《汉书?龚遂传》说：“水衡典上林禁苑，供张宫馆，为宗庙取牲，官职相近。”属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、锺官、技巧、六厩、辨铜九官令丞。御羞，地名，在长安城南御宿川，其土肥沃，多出可供进贡的御物，故设官主之。羞，与宿字声近，《扬雄传》作“御宿”；辑濯，即揖濯，主行船：锺官，主铸钱；六厩，《汉旧仪》云：“天子六厩，未央、承华、蛐■、骑马、辂菝，大厩也，马皆万匹。”别设技巧之徒主六厩。此外又有衡官，水司空，都水，农仓等均属之。上林有八丞十二尉，均输四丞，御羞两丞，都水三丞，禁圃两尉，甘泉上林四丞，属官还有虎圈啬夫，辑濯士（主用辑及濯行船），农官，领护三辅都水。成帝建始二年（前31年），废技巧、六厩官。王莽改水衡都尉为予虞。
宫官
詹事，《汉书?百官公卿表》云：“詹事，秦官，掌皇后、太子家，有丞。”秩二千石。师古注：“皇后、太子家各置詹事，随其所在以名官。”如长信宫詹事称长信詹事。属官有太子率更（掌知漏刻）；家令丞（太子称家，故曰家令。太子家令秩八百石）；仆、中盾（主周卫徼道，秩四百石）、卫率（主门卫，秩千石）、厨厩长丞（掌膳食，厩马诸事）。
皇后之官有中长秋、私府（主财物）、永巷、仓、厩、祠祀、食官令长丞及诸宦官。成帝鸿嘉三年（前18年），除皇后詹事，并属大长秋。
长信詹事，秩中二千石，掌皇太后宫。景帝中六年（前144年）更名长信少府，平帝元始四年（公元4年）更名长乐少府。此后凡有太后，均置少府。诸公主家令隶属宗正。
大长秋，《汉书?百官公卿表》云：“将行，秦官，景帝中六年更名大长秋，或用中人，或用士人。”是皇后宫官，秩二千石。中人，即阉人，就是宦官。因是后宫官员故用阉人，偶用士人。
太子太傅、少傅，《汉书?百官公卿表》云：“太子太傅、少傅，古官”，秩二千石。属官有太子门大夫5人，秩六百石；庶子5人，秩六百石；洗马16人，秩比六百石；舍人、太子中庶子、太子御骖乘、护太子家等。
黄门侍郎，秦官，汉代沿袭，无常员。《初学记》引董巴《汉书》曰：“禁门曰黄闼，中人主之，故号黄门令矣。然则黄门郎给事于黄闼之内，入侍禁中，故号曰黄门侍郎。”刘向《戒子歆书》云：“今若年少得黄门侍郎，要处也。”可见黄门侍郎地位之显要。李寻、董贤并为黄门侍郎。应劭说：“黄门郎每日暮向青琐门拜，谓之夕郎。”又有给事黄门，扬雄、刘向均任过给事黄门。成帝以孔光子男放为侍郎，给事黄门。
领尚书事，中朝官自大将军以下，至于侍中，常侍，散骑以及光禄勋所属，都是侍卫之臣，当时谓之宿卫。高帝死，陈平畏吕须谗言，固请宿卫。宿卫近在君主左右，故可以免受谗言。因丞相权势发展，皇帝收其权于近臣，于是尚书权势日增。但尚书权重而位卑，不能与外朝官抗衡，故常以大将军以下诸将领尚书事，以参决政事。例如张安世以车骑将军领尚书事，掌管机要。他以善于保密著称，每参决大政，作出决定后，就称病移居省外，听说有诏令，佯作不知，派吏人去丞相府问明。所以大臣都不知道他参加议政。
“加官”是武帝时期官制改革的要点之一，《汉书?百官公卿表》说：“侍中，左右曹诸吏，散骑中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书，大臣、太官令至郎中。亡员，多至数十人。”
侍中，《初学记》云：“古官也，黄帝时风后为侍中，周时号常伯。”秦取古官置侍中之职，为丞相史。丞相史五人来住殿内奏事，故谓之侍中，汉沿秦制，作为加官。得出入禁中。《续汉志》引蔡质《汉仪》说：“侍中旧与中官俱止禁中，武帝时侍中莽何罗挟刃谋逆，由是侍中出禁外，有事乃入，毕即出。”其职掌据《初学记》引《齐职仪》云：“汉侍中掌乘舆服物，下至亵器虎子之属。”当时侍中品类职守不一，大约有三种不同情况：（一）汉初用旧儒德高者任其职，以备切问近对。武帝时以孔安国为侍中，兼掌皇帝唾壶，朝廷以之为荣。因为侍中兼侍候皇帝起居，是皇帝最为亲近的官员，所以时俗称之为“执虎子”。“虎子”就是亵器；（二）当时权贵子弟及幸臣以侍中为荣，纷纷争任其职。有的还在父母怀抱就授受这种宠位。如贵戚子弟有张辟强年十五，霍光年十八，金日■之子金赏、金建年八、九均受其职，与昭帝略同年，共卧起。洛阳贾人子桑弘羊年十三为侍中，日夕与皇帝嬉戏。高帝时的籍孺、惠帝时的闳孺，文帝时的邓通、哀帝时的董贤都任过侍中，西汉无常员，有多至10人的。
左右曹，《汉官仪》云：“左右曹受尚书事。”沈约《宋书》云：“汉使左右曹诸吏分堂，尚书奏事。”因为尚书是在皇帝左右处理文书的官员，左右曹实际上就是分科办事的尚书。
诸吏则是受特别委任察举不法的官吏，职如御史中丞，武帝初置。孔光为尚书令，周密谨慎，未尝有过，故特加诸吏官。元帝时，太子少傅周堪为诸吏、光禄大夫。
散骑常侍，本二官，皆秦置。《汉官仪》云：“秦置散骑，又置中常侍。”散骑，骑从乘舆车后，献可替否。中常侍得出入禁中，常侍左右。汉因秦制，兼用士人，无常员。元帝时，刘向累迁散骑常侍，与萧固大儒同侍左右。
给事中，《汉官仪》云：“给事中，秦官也，汉代沿袭，无常员，皆为加官。”给事中就是在内廷行走的意思。《初学记》引《汉仪注》云：“上朝谒，平尚书奏事，以有事殿内，故曰给事中。”大夫、博士、议郎兼加之。掌顾问应对，位次中常侍。如孔光迁诸吏、光禄大夫、给事中领尚书事。大臣若加有这些名号，就以一身兼中朝外朝两重身分。
西汉中央主要职官职掌禄秩简表
第一节 西汉的政治概况
公元前202年，刘邦打败了项籍，做了皇帝，立国为汉，建都长安（今陕西西安市西北）。
刘邦做皇帝的时候，汉朝廷直接控制的领土仅十五个郡，其余领土都分封给诸侯王，几乎恢复了战国时期的割据局面。分封在当时是政治的需要，不这样做，就不能取得这些人的协力相助，共同打败项籍，也不能换得这些人对皇帝名义的承认，自然也就不能取得和平和统一。
刘邦成帝业后，在位七年间，为巩固其地主阶级政权，首先建立起一系列的制度，分别诏令萧何定律令，韩信定军法，张苍定历法及度量衡程式，叔孙通定礼仪。汉朝的各种制度很快建立起来。萧何为相，提倡节俭，处理政事，完全按照律令。民间歌颂他说：“萧何为法，较若画一。”秦汉大乱之后，人民饱受战祸，穷苦已极，能在一定律令下过安定生活，自然高兴。
其次，广招贤士为官。刘邦做皇帝后，便下诏征召天下“贤士大夫”到京师，分派大小官职，给与田宅。士人有官做，既充实了官僚机构，也免得失意为乱。汉初的经济条件很差，《汉书?食货志》说：“自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”这种简陋的生活，一般得官得田宅的士人，也心满意足，不敢为非作歹，也就有利于人民的休息。
再次，刘邦采取了压抑商贾的政策。秦时因徭役繁重，商贾乘人之危，重利盘剥，夺取田宅子女。战乱期间，商贾操纵物价，任意踊腾，米价暴涨，人相食，饿死无数。商贾之祸不比战祸轻。刘邦即帝位后，令商贾不得着丝织衣服，不得携带兵器，不得乘车骑马，不得做官吏，这些措施使得商贾大受限制，同时也有利于人民的休息。
在采取上述措施的同时，刘邦又致力于战争的善后工作，使得社会秩序稳定下来，西汉政权也就逐渐巩固起来。
西汉以皇帝为首的统治阶级，包括了贵族，文武官吏和大地主，大商贾四种人。这四种人各自均有割据性，只有在皇帝和他的朝廷坚强有力的时候，他们才拥护统一，成为中央集权的支持者，如果皇帝和他的朝廷力量衰弱了，他们便扩大自己的势力，与朝廷抗争。作为统治阶级首领的皇帝，一方面要满足他们的要求，以换取他们对朝廷的支持，一方面又要限制他们的过度活动，以减轻他们对朝廷的损害。例如分封制，汉高帝在消灭割据的异姓王之后，而又代之以半割据的同姓王。这些同姓王的官制仿照汉朝廷，汉朝廷只派遣太傅、丞相两个大官，其余官吏都由国王自己任用。当时国王多是幼童，国内军政用人大权，实际掌握在丞相手中。汉文帝时，国王都长大了，开始驱逐汉官，图谋叛变。至汉景帝时，才平定七国之乱，改革王国制度，国王权力全部被剥夺。
汉武帝为了进一步加强封建的中央集权，继续实行景帝的削藩政策。元朔二年（前127年），武帝采纳了主父偃的建议，颁布“推恩令”，规定诸侯王除嫡长子继承王位外，其他子弟可在王国中封侯。这样，就从王国中分出几个侯国，王国的直属领地大大缩小，王国的实力日益削弱。元鼎五年（前112年），武帝又以祭宗庙时王侯贡献的“嵯（酬）金”少或成色不好为理由夺去了106个贵族的爵位。又颁布《左官律》，所谓“左官”，即指诸侯王国的官吏。《左官律》规定这些官吏不得在朝内任职，防止诸侯王插手中央。此后，又用法律手段废除了大批王国和侯国。
汉武帝为了加强帝权，选用了一批精明的官吏作为自己的左右手。这些人直接对皇帝负责，并参与朝政，皇帝通过他们来裁决各项政事。这些人统称为“内朝官”，以与行政系统的“外朝官”相对。这样朝政由皇帝直接行使。
为了加强对地方官吏的考课，汉武帝分全国为十三部（州），每部由皇帝直接指派一名刺史，并对他们规定了“六条问事”的职权，对地方官吏实行监督。“六条问事”的内容是：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，岳祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石连公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”①。“六条问事”除第一条是裁抑豪强外，其他五条都以二千石官吏（中央九卿、中郎、地方郡守、尉等官吏，年俸约为二千石左右）为对象。这种考察的目的，一方面是限制地方官吏的权力，加强对他们的约束，以利中央集权；另一方面，也加强了对豪强大族的控制。当时各地出现了一批官僚豪强大族，他们肆意侵吞土地，刻剥农民，勾结权贵，结党营私，在地方上横行霸道，使政令不能推行。武帝任用了许多执法严厉的“酷吏”，担任地方长吏，诛灭了一批豪强大地主，减少了地方上的阻力。
汉武帝由于长年用兵，军费大增，加上浩繁的宫廷开支，财政极其困难。在张汤、桑弘羊的协助下，实行了国家垄断铸钱，盐铁官营、平准、均输、告缗等一系列措施，把地方控制的财权以及工商业者攫取的一部分利益集中于中央。这些措施打击了一部分豪强和大商人，增加了国家的收入。但这些措施并没有给农民带来什么好处，反而增加了农民的负担。至汉武帝统治的中后期，阶级矛盾日趋尖锐，不断爆发农民起义。武帝晚年，只好宣布改变以往政策，实行与民“休息”。继武帝之后的昭帝、宣帝大体遵照这一政策，社会一时趋于稳定。
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① 《汉书?百官公卿表》引颜师古注。
第三节地方官制
自战国以来，各国相继设置郡县。秦孝公十二年（前350
年），商鞅合并了全国的乡村聚落，分设为县，置县令。惠文王十年（前328年），魏国割交上郡，后十三年（前315年），秦又置汉中郡。从此以后，郡县制逐渐在秦境内推行起来。始皇二十六年，分天下为三十六郡，后增设至四十多郡。
京师是国都所在地，它的机构设置与列郡有所不同，不设郡守，而设内史为京师长官，《汉书?百官公卿表》云：“内史，周官，秦因之，掌治京师。”内史可以参与朝议，位同列卿，所以往往被作为中央官看待。内史的人选多从优秀郡守中遴任。内史属官可参用他郡人士，秩禄高于列郡。属吏有都水长、丞，铁官长，丞。廪牺令、丞，主管谷仓和饲养牲畜，以供祭祀。
郡设监御史，郡守，郡尉，分管一郡之政治、军事。
监御史，又叫郡监，《汉书?百官公卿表》云：“监御史，秦置，掌监郡。”《史记?萧相国世家》载：“秦御史监郡者与从事，掌辨之。”集解引苏林注：“秦时无刺史，以御史监郡。”监御史隶属于御史中丞，是中央监临地方之官。
郡守，为一郡之长，六国均有此官，《汉书?百官公卿表》云：“郡守，秦置，掌治其郡，秩二千石，有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。”郡守握有很大权力，除各县令长由中央任命外，一郡属吏都由郡守从本郡人士中辟举。其治郡方略，得以发挥个人才干，朝廷不加干预。
郡丞，协助郡守处理事务。边疆的郡，另有长史①，掌管兵马，郡守有缺，丞或长史代行其职，属吏有卒史、主簿、牧师令。
卒史，萧何、周昌与其从兄均当过泗水郡卒史。
主簿，主管郡守府中簿书，《水经注?江水注》引《风俗通》云：“李冰为蜀守，主簿刺杀江神。”
牧师令，《通典?职官七》云：“秦汉边郡，置六牧师令。”
郡尉，《汉书?百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。”《后汉书?桓帝纪》注引《汉官仪》云：“秦郡有尉一人，典兵禁，捕盗贼。”可见尉的职掌有二：一是辅佐郡守管理甲兵；二是主管逮捕盗贼。如秦二世时，任嚣曾任南海郡尉。尉下有丞，内地各郡设1人，大郡2人。边塞郡，百里一尉，尉下设士史、尉史各2人，负有保卫边塞的责任。郡尉直接受命于朝廷，独立开府者与郡守相等，不受郡守管辖。所以，在一郡之中，监御史、郡守、郡尉之间，虽然职务相联，但却不互相隶属。在关塞要地还设关都尉。又据《通典》引《汉官旧仪》云：“汉承秦制，郡置太守治民，断狱都尉治狱，都尉治盗贼甲卒兵马。”从这记载看来，好象秦时一郡有两尉。所以《通典》又说：“始皇并天下，郡置一守、一丞、两尉以典之。”这样，典兵断狱本来是有分职的。
郡以下设县，少数部族地区则设道，其体制与县相当。
县设令、长，《汉书?百官公卿表》载：“县令长，皆秦置，掌治其县，万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞，尉，秩四百石至三百石，是为长吏。百石以下有斗食，佐史之秩，是为少吏。”其实，县令、长是袭用六国的官称，非秦创置。县令、长均由朝廷任命。丞助令长办事，尉统一县甲兵，捕盗。丞尉是一县之长吏，斗食、佐史称为少吏。其属吏还有：
主吏，也称功曹，主管选用县之少吏和考绩。萧何曾任过沛县主吏，所以《史记?萧相国世家》称：“何于秦时为刀笔之吏”，就是说他主管考课之事。
令史，主管文书，荀悦《汉纪》一云：“陈婴故东阳令吏”，又《史记?项羽本纪》云：“陈婴故东阳令吏”。集解引晋灼注：“汉仪注曰：令吏曰令史，是令吏即令史也。”
狱掾，主管监狱，曹参曾为沛狱掾。曹咎曾为蕲狱掾，司马欣曾为栎阳狱掾。
文无害，《史记?萧相国世家》云：“萧相国何者，沛丰人也，以文无害为沛主吏掾。”《续汉书?百官志》说：“秋冬遣无害吏案审诸囚。”《史记》集解引《汉书音义》说：“文无害，以文无所枉害也。律有无害都吏，如今言公平吏。”《秦会要》引黄侃语云：“犹今人言笔下不错。”
厩驺，掌管一县之车马事宜，又叫厩司御。夏侯婴曾任沛县厩驺。
仓吏，主管仓储，《史记?货殖列传》云：“任氏为秦督道仓吏。”韦昭注：“督道，秦时边县名。”
狱吏，又叫治狱吏，监狱差役。任敖少年时曾当过狱吏。
县以下的组织是乡，乡以下是亭，亭以下是里。《汉书?百官公卿表》云：“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩，啬夫，游徼。”
三老，掌一乡之教化，凡有忠孝节义可以为民表率者，皆旌表其门，以为倡导。《墨子?备城门篇》云：“召三老在葆宫中者。”《管子?水地篇》云：“与三老里有司伍长行里。”《史记?滑稽列传》也有三老之称。
有秩，啬夫，大乡达到五千户的，郡给指派有秩。小乡不到五千户的，县给指派啬夫，二者不同时设置，但职责相同，主调解纠纷，平断曲直，收赋税，征徭役。
游徼，掌巡察盗贼。
亭长，《史记?高祖本纪》正义云：“亭长，主亭之吏……民有讼诤，吏留平辨，得成其政。”亭长之下设亭父、求盗两卒。《史记?高祖本纪》集解引应劭注：“旧时亭有两卒，一为亭父，掌开闭扫除，一为求盗，掌逐捕盗贼。”
县尉、游徼、亭长，都要经常习练刀枪弓弩，带剑佩刀，持盾披甲以防盗贼。
民户聚居之处叫做里，犹如现在的“居民点”。孔子说：“里仁为美。”就是指邻里的里而言。一里居民多少不等。里设里正（秦讳“正”，改称里典），掌一里百家事，官名源于战国。《韩非子?外储说右篇》云：“訾其里正与伍老”可证。又设里监门，掌一里之监卫；《史记?张耳陈余列传》云：“张耳陈余乃变姓名，俱之陈，为里监门以自食。”集解引张晏注：“监门，里正卫也。”荀悦《汉纪》也说：“陈余张耳，俱隐身为里监门。”侯嬴也当过大梁夷门监门。《战国策?齐策四》云：“左右皆曰：‘……今夫士之高者，乃称匹夫，徒步而处农亩，下则鄙野、监门、闾里，士之贱也。”可见监门之官战国已有。里之下有什，主十家，伍主五家。伍有伍老，以相检查。
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① 《通典?职官十五》作以丞为长史。
唯一遗憾是，军职介绍的不是很详细。很有参考价值。
foundera兄和Alea兄可谓是西西河文摘双壁。
收集资料水平一流，好像任何好东西他们俩都有。
第二节秦代的中枢官制
秦代的官制，部分在战国时期就已形成。但是，秦统一六国后，由于权力的高度集中，中央与地方间的关系，政务与事务间的关系，君主与臣下间的关系等等，都不可避免地有所更张，出现了一套严密的新制度。
秦代中枢政权的最大特征是皇权的至高无上。战国时期，七雄并峙，都抱有统一中国的雄心壮志，但是中国最终为西方的戎族――秦所统一。秦统一中国的原因很多，其中最直接的原因就是强化君权，抑制宗室贵族特权。这个制度是在世卿世禄制度被破坏后，地主经济得到发展的过程中而逐渐发展起来的。
为了行使权力，秦始皇确立了以丞相为首的中央政府组织。这个机构除丞相（或称相国、相邦、中丞相）外，还有国尉、御史大夫及九卿等，以掌管全国的政治和军事。
丞相是承天子之命，督率百官、执行政务，事实上相当于幕僚长的地位。《通典?职官二》云：“秦省司徒，置丞相”。这是说秦的丞相，相当于战国时的司徒。《汉书?百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”丞相之名，始于战国。《战国策?魏策二》记载苏代说梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子为非固相也，皆将务以其国事魏，而欲置丞相之玺。”秦国官制多仿三晋，惠王十年始有张仪相秦，武王二年设左、右丞相，才有丞相的名称。昭王三十二年，以穰侯为相国，始皇为秦王时，称丞相吕不韦为相邦，号称仲父，同时有丞相昌平君。统一六国后，李斯由廷尉升为丞相，二世诛李斯后，拜赵高为中丞相（因为他是宦官，故称中丞相），事无大小皆由其裁决。战国时期，各国丞相均封侯，秦国也是如此，如昭王时，封魏冉为穰侯，范雎为应侯，蔡泽为刚成君。庄襄王时，封吕不韦为文信侯，秦始王也曾封李斯为通侯，秦二世封赵高为安武侯。
国尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《汉书?百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《通考?职官考一》云“主五兵”。《史记?秦始皇本纪》说，十年以尉缭为秦国尉。国尉也是六国时官，《史记?廉颇蔺相如列传》云：“赵惠文王赐奢号为马信君，以许历为国尉。”又《新序?杂事篇》云：“晋大夫祁奚老，晋君问曰：‘孰可以为国尉？’祁奚对曰：‘午也可’。”也有称国尉为元尉的，《国语?晋语》载：“公知祁奚之果而不淫，使为元尉。”秦时的国尉、元尉相当于汉时的太尉。但汉时太尉是三公，而秦的国尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升为国尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，国尉还在大良造之下，由此可见，秦代的国尉不如汉代太尉地位之尊崇。
御史大夫，掌监察百官，为丞相之佐贰。这个官称秦始设置。《通典?职官典二》云：“秦无司空，置御史大夫以贰于相。”《汉书?百官公卿表上》云“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”御史官称始创于战国，但其职能与秦的御史大夫不同。战国的御史是记事之职，秦的御史大夫是管纠察的。始皇时有御史大夫冯劫，二世时有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一个叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《汉书?百官公卿表》云：“御史大夫……有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”可见御史中丞掌握了相当重要的权力，御史大夫之所以能成为最高的监察官，就是因为御史中丞在其属下。
在丞相以下的中央高级官吏是卿。卿分掌国家一部分事务，从其职务的性质上可分为两类：一类是专为皇帝服务的，如管祭祀礼仪的“奉常”，管守卫宫殿门户的“郎中令”，管宫外警卫的“卫尉”，管车马的“太仆”，管皇帝私产的“少府”。此外，还有一些侍从官或宫官；一类是管理国家事务的，如掌管财政的“治粟内史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京师治安的“中尉”，掌管宫室陵寝建筑的“将作少府”，掌管爵禄升降的“主爵中尉”，掌管少数部族的有“典属国”。
奉常，《通典?职官七》云：“奉常，周为春官宗伯，掌邦礼，秦改奉常。”《汉书?百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。”从这些记载得知，奉常职掌宗庙祭祀礼仪。其属官有太乐，掌乐舞；太祝，主持祠庙，掌祭祀；太宰，掌撰具；太医，掌巫医；太史，掌天时星象，兼司记事；太卜，掌卜筮。这些属官都设有令、丞。此外，还有秘祝、占梦、望气等职。古代氏族社会，以血缘关系为纽带，一切政治运动均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所谓朝廷也就是庙廷。乐、祝、医、史、卜以及巫觋（X0音习）等，均掌守宗庙，以充当神权政治的各种角色。后来国家机构不断改革，朝廷与庙廷逐渐分离，但奉常的属官仍然掌管祭祀的各种礼仪。
郎中令，《汉书?百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。”《秦会要》引《通典?职官七》云：“及主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”战国时六国均设置郎中。《战国策?韩策三》云：
段产谓新城君曰：“夫宵行者能无为奸，而不能令狗无吠已。今臣处郎中，能无议君于王，而不能令人毋议臣于君。”
《战国策?楚策四》记载朱英对春申君说：“君先仕臣为郎中，君王崩，李园先入，臣请为君■其胸杀之。”又《赵策三》载赵王谓魏牟曰：“郎中不知为冠。”又《韩非子?外储说左上篇》：“齐桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。这些记载都说明郎中不是秦专置的官称。秦二世元年，赵高为郎中令。郎中令的属官有大夫、郎、谒者等。另外，期门、羽林等都在郎中令属下。
大夫，《汉书?百官公卿表》说：“大夫掌议论，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”《初学记》十二引《齐职仪》：“秦置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令。”①中大夫在六国时就已经有了，《吕氏春秋?知度篇》有赵襄子以胆胥已为中大夫的记载，《韩非子?外储说下》也有“齐中大夫有夷射者，王诛杀之”的记载。秦在始皇时有中大夫令，为中大夫主官。
郎，《汉书?百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”《初学记》十一载：“秦初置郎中令，其属官有三署，署中有郎中、侍郎，无员，多至千人，分隶三署，主持戟，侍宫殿，出则充车。”《始皇本纪》有二世“以罪过连逮少近官三郎”的记载，所谓“三郎”就是指三署郎。
谒者，《汉书?百官公卿表》云：“谒者掌宾赞受事，员七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石。《史记?范雎列传》载：“秦昭王使谒者王稽于魏。”又说：“（穰侯）又谓王稽曰：‘谒君得无与诸侯客子俱来乎？’”除秦外，六国也有谒者，《吕氏春秋?爱士篇》云：“赵简子之臣胥渠，有疾，医教之曰：‘得白骡之肝，病则止，不得则死’，谒者入通。”这说明赵有谒者。《战国策?齐策一》云：“靖郭君将城薛，客多以谏。靖郭君谓谒者元为客通。”这说明齐也有谒者。《战国策?楚策四》云：“有献不死之药于荆王者，谒者操以入。”这说明楚国亦有谒者。又《韩策一》云：“颜率见公仲，公仲不见，颜率谓公仲之谒者。”说明韩国同样有谒者。
仆射（y8音夜），《汉书?百官公卿表》说：“仆射，秦官，自待中、尚书、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”《初学记》十一云：“秩比六百石。”《御览》卷201引《齐职议》：“秦汉之世，委政公卿，尚书之职，掌封奏，令赞文书，仆射主开闭，令不在，则仆射奏下其事。”《秦会要补》引章炳麟语云：“古有仆人射人，为君近臣，秦时谒者、尚书、博士、侍中，皆有仆射以领之，由是二官之名，始合为一。”
卫尉，《汉书?百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。”古代凡兵狱之官，皆名为尉。《通典?职官七》云：“卫尉多以博士议郎为之”。属官有：公车司马令，《通典?职官七》云：“掌殿司马门，秦属卫尉”。凡吏民上章、贡献及征诣公车者，都必须通过公车司马。又有卫令，即卫士令，主宫门卫士，《史记?秦始皇本纪》云：“二世三年，赵高遣阎乐至望夷宫殿门缚卫令。”
太仆，《汉书?百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌舆马，有丞，两人。”其属官可考者有中车府令。据《史记?蒙恬列传》载，秦始皇曾以赵高任此职。
廷尉，《汉书?百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正监，秩皆千石。”颜师古注：“廷，平也，治狱贵平，故以为号。”《秦会要补》云：“周寿昌曰：《韩诗外传》，晋文公使李■为理，《吕氏春秋》，齐宏章为大理，《说苑》，楚廷理，《新序》石奢为大理。”由此可见，战国时各国都名为理，大理或廷理，只有秦国称廷尉。
典客，《汉书?百官公卿表》云：“秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。”《通典?职官七》云：“典客，秦置，掌诸侯及归义蛮夷，有丞。”即掌管诸侯及各部族首领朝觐事并典其仪礼，各地上计诸吏，也由典客接待。其属官有行人，以为临时派遣出使者。
宗正，《汉书?百官公卿表》说：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。”《初学记》引《宋百官春秋》说：“周受命，封建宗盟，始选宗中之长而董正之，谓之宗正，成王时，彤伯入为宗正，掌王亲属，是也，秦因之。”关于这个官称的创置时期，两书记载不同。《秦会要》从《初学记》，定为周官，比较可信。下设丞一人，掌君主亲属及登记宗室谱牒、序九族、别嫡庶。如有罪，则除其属籍。
治粟内史，《汉书?百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌?b货，有两丞。”全国的赋税都得上报治粟内史，据《通典?职官八》记载，属官有太仓令丞，主管谷藏。此外，还有平准令，丞，掌物价，主管染色。
少府，《汉书?百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。”治粟内史掌军国之用；少府供君主私眷。据《史记?秦始皇本纪》载，二世二年，有少府章邯。
少府除掌管皇帝私产外，凡负责供应皇帝生活之需的诸官吏，大都是少府的属官。其事务非常繁杂，机构也非常庞大。其属官有御府令丞，《秦会要》引《始皇本纪》和《通典?职官八》云：“秦有御府令丞，掌供御服，而属少府。”；尚书令丞，《通典?职官四》云：“秦置尚书丞一人，属少府。”又云：“秦时少府遣吏四人，在殿中主发书，谓之尚书。”又《通典?职官八》云：“秦置六尚，谓尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚书。”太官令丞，主御膳食；宦者令，主管宦官；中书谒者令丞，以宦官充任，掌内廷事务；太医令丞，《通典?职官七》云：“秦有太医令丞，亦主医药，属少府。”都水长丞，《通典?职官九》云：“秦汉又有都水长丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三辅等，皆有其官。”乐府令丞，主音律乐章；永巷令，掌管宫人。
此外，中央官还有：
客卿，这个官称战国时六国皆有设置。秦设客卿以招徕策士贤人，位在丞相之下，入秦为客卿者，往往擢升为丞相。如秦惠王以张仪为客卿，后至相位。秦昭王以寿烛为客卿，继为丞相。范雎、蔡泽皆先为客卿后任丞相。秦始皇时，李斯也曾任过客卿。
中尉，秦官，掌京师治安、防备水火盗贼之事。其属官据《秦会要》云：“有两丞、侯、司马、千人。”又有武库令丞，掌军器；有静室令，为乘舆前驱，以清道路。《秦会要补》引王先谦云：“《华阳国志》有秦中尉田真黄，又赵烈候官荀欣为中尉。则是官不独秦有也。”
将作少府，《汉书?百官公卿表》云：“将作少府，秦官掌治宫室，有两丞，左右中侯。”其属官有石室，东园主章以及左右、前后中校七令丞。东园主章，掌大材，以供东园大匠。中校署掌舟车杂兵仗厩牧。此外又有主章长丞，掌大木。
典属国，《汉书?百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九泽令，典客丞。
主爵中尉，原于周时宰爵，郑玄注《周官》云：“宰，主也。”掌诸侯封赠及宾客祭祀飨食牺牲之牢数。其属官有掌畜令丞。
中常侍，秦置，银??左貂，给事殿省。《后汉书?宦者列传序》云：“汉兴，仍袭秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以参其选，皆银??左貂，给事殿省。”《通典?职官三》云：“秦置散骑，又置中常侍散骑，并乘舆，后中常侍得入禁中，皆无员。”散骑跟随皇帝车后，献可否、备顾问。中常侍可出入宫禁，常侍皇帝左右。至魏文帝时，始合为一官，称散骑常侍。
给事中，《汉书?百官公卿表》云：“给事中亦加官，所加或大夫，博士，仪郎，掌顾问应对，位次中常侍。黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。”给事中每日上朝，平议尚书奏事，因为在殿内供职，故称给事中。
宫官有如下几种：
詹事，《汉书?百官公卿表》云：“秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石。”其属官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；卫率，中庶子，《通典?职官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子员。”据《战国策?燕策三》载：“荆轲使秦，因中庶子蒙嘉而见始皇。”可见当时确实有这种官。《战国策?韩策二》载：“韩公叔与?咨?争国，中庶子谓太子……”《新序?辨物篇》载：“赵太子暴疾而死，扁鹊造宫门，中庶子之好方者应之。”又《史记?商君列传》载：“卫鞅事魏相公叔痤为中庶子。”可见这种官不是秦国仅有。太子舍人，《通典?职官十二》云：“秦官”；太子门大夫，《通典?职官十二》云：“秦置”；洗马，本作先马，勾践曾为夫差先马。太子洗马，太子出行则先驱；少庶子，秦官。六国也有设置，《韩非子?内储说》云：“晋平公觞客，少庶子进炙而发绕之。”同书还记载了宋太宰使少庶子之市，魏济阳君有少庶子，卜皮使少庶子佯爱其妾等事。太子仆，秦置，掌车马。
将行，秦置，皇后之卿。又有皇后卫尉、皇后少府、皇后少仆等。
以上为中央官僚机构的文职官。下面再介绍武职官：
护军都尉，执掌军政，统领诸将。《汉书?百官公卿表》云：“护军都尉，秦官”。属官有中护军，领军史，皆掌禁兵，典选武将，胡亥以李斯等人为护军，监视蒙恬军队。
将军，《汉书?百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫绶。”秦昭王时，才设将军以为统兵将帅。如以魏冉为将军，保卫咸阳。以■戎为将军，领兵攻楚。但又往往以其他官职统兵出征，如《史记?蒙恬列传》云：“始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得为秦将，攻齐，大破之，拜为内史。秦已并天下，乃使恬将三十万众北逐戎狄，收河南。”可见蒙恬以内史身分统兵出征，将军之上有上将军，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起为上将军。始皇时，任过秦将军的有王翦、王贲、蒙骜、王贲、??公、冯劫等人。将军之下有裨将军。如秦昭王四十七年，以王??为尉裨将。始皇二十三年（前224年），以蒙武为裨将军。又以王离为蒙恬裨将。裨将就是偏将，为将军之副职。
周时的所谓前后左右将军，秦皆因袭其号，都是镇抚边境的将领，地位很高。他们都是常设的将军，其下均置长史，如《项羽本纪》载：“章邯使长史欣”；还设中下级武职官，如骑长，《史记?傅靳蒯成列传》载靳歙“又战蓝田北，斩车司马二人，骑长一人。”集解引张晏注：“骑之长。”又有校，如《白起列传》载：“王陵攻赵邯郸，亡五校。”《陈陟世家》载：“黥布击秦左右校。”尉，《国策?秦策二》云：“秦之右将有尉。”又《白起列传》载，长平之战，王??为尉。司马，《曹相国世家》云：“虏秦司马及御史各一人”。“车司马，主管官车，《傅靳蒯成列传》载靳歙定陇西六县，所将卒斩车司马，侯各四人。”
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① 《通典?职官三》也有同样记载。
第一节 秦代的政治概况
公元前221年，秦统一了六国，结束了诸侯割据称雄的时代。为了巩固国家的大统一，秦王政采取了一系列重大措施，来健全和巩固新建的政权，加强地主阶级专政。
战国时各国最高统治者都自尊号为王。秦王政（即秦始皇）统一六国后，立即召开群臣，重议尊号，群臣盛赞秦王政的功业是自“上古以来未尝有，五帝所不及”，建议选用古代最尊贵的称号“泰皇”，称“命”曰“制”，“令”曰“诏”，自称为“联”。秦王去“泰”著“皇”，采用上古帝号，称“皇帝”，并废除帝王的谥号。自称“始皇帝”，后继者沿称二世皇帝、三世皇帝……以至万世。从此，在中国历史上有了“皇帝”的称号。
秦始皇又召集群臣讨论制定政治制度。丞相王绾主张在齐、楚、燕故地，实行分封制，立诸子为王。这个意见得到多数大臣的支持，只有廷尉李斯力排众议。他总结了西周以来政治斗争的历史经验，驳斥了王绾的主张，指出实行分封制必然破坏统一，导致分裂，他建议在全国实行郡县制，以巩固中央集权，秦始皇完全赞成李斯的意见，决定在全国范围内推行以郡县制为基础的中央集权制。
秦世皇为了维护封建秩序，令大臣在秦国原有刑法的基础上，加以修订、扩充，并吸取其他各国的有关条文，制定了一套更严密的刑法制度，这套刑法制度的施行条例有《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《金布律》、《二律》、《徭律》、《军爵律》、《置吏律》、《除吏律》、《效》等近三十种，包括政治、经济、军事各个方面。这些施行条例多属地方官及有关官吏职责范围与失职惩罚等各项规定。反映了地主阶级及其国家对农民阶级与奴隶的残酷奴役。在案例及疑案问答中，有六十余条是有关治“盗”的。其中规定：五人共同为“盗”，被“盗”的东西在一钱以上的，就要斩左趾，黥面，罚作城旦。秦律就是用这样严酷的刑罚来保障地主阶级私有制。
秦朝实行普遍的征兵制。秦的兵役又兼有徭役的性质。凡年满17岁到60岁的男子都要服兵役。守边一年称为“戍卒”；守京都一年称为“正卒”；到县听差，称为“更卒”。另外，中央还有常备禁卫军，称作“卫卒”，郡的常备兵称为“材官”。除步兵外还有水军、骑兵以及经过特种训练的武士。
为了防止相当数量的原六国旧贵族称霸一方，秦始皇把他们和各地豪富十二万户迁居到京城咸阳附近，置于中央政府的直接监视和控制下。与此同时，又下令收缴民间所存的武器，运到咸阳加以销毁。当时持有武器最多的是六国权贵和豪富之家，收缴他们的兵器有利于国家的巩固和统一。
秦始皇统一六国以前，秦国就有专门管理田地的“田令”。统一后，于公元前216年下令“使黔首自实田”，意思是命令占有土地的人向政府自报占有土地的数额，国家以法律的形式承认土地私有，这是为征收赋税提供根据。这项命令对封建土地私有制的发展起了推动作用。同时，还把以前“重农抑末”政策改为“上农抑末”，对商人进行残酷的打击。例如始皇三十三年（前214年）迁往岭南的五十万罪人中，有很大一部分是“贾人”和商人的后代。
此外，秦统一后，还制定了统一的度量衡和货币的制度。秦始皇下令沿用商鞅所制的量器和尺子，只是衡器略有变革。统一度量衡和货币，克服了过去因标准不同而换算困难的混乱情况，便利了经济交往，也便利了封建赋税的征收。与此同时，秦始皇又命令李斯负责整理出一种笔划较战国时期简便、写法一致的文字，推行全国，称为小篆，废除了其他异体字。后来程邈又根据民间流行的简化字整理出一种新字体，称为隶书。秦始皇的统一和简化文字，对汉族文化的发展起了重要的作用。
为了加强对全国的控制，秦始皇从统一的第二年起，就以京师咸阳为中心，陆续修筑了三条驰道。一条往东通到现在的河北、山东的海边；一条往南，通到现在的湖北、湖南、江苏等地；一条往北通到内蒙古一带。驰道宽五十步，路面经过夯实，路旁每隔三丈种树一棵，还统一了全国车轨轨距。大大便利了从京城到各地的交通，有利于加强中央对地方的控制。
在这些改革的同时，秦朝对职官队伍，也作了相应的变革，以利加强中央集权制的统治。
第四节南方楚国的特殊官制
楚国大约在西周初期正式立国。由于楚国历史悠久，国力强大，文化发达，所以在南方自成一大政治文化的中心，它不但在生活习俗、语言传统与中原各诸侯国有一定差异，而且在政治机构、职官分设上也都自成一系统，与中原各国有所不同。
一、特殊的爵制
楚国的爵秩制度，没有中原侯国的卿、大夫等名称。在春秋三传中，未见楚国有卿的记载，只是大夫偶有出现。《焚梁传?僖公四年》明确说“楚无大夫”，而《公羊传》则在文公九年（前618年）说“楚始有大夫”。这大概只是模仿中原国家爵秩的名称而已，其实与中原的卿、大夫等级不相同。
楚国自己的爵秩是战国时期出现的，最尊贵的爵位是通侯、执??。《吕氏春秋?异宝篇》说：楚国通缉伍员时曾宣布奖励办法：“得五（伍）员者，爵执??、禄万担、金千镒。”《战国策?齐策二》记载：齐王使者陈轸问楚将昭阳：“楚之法，覆军杀将，其官爵何也？”昭阳说：“官为上柱国，爵为上执??”《战国策?东周策》记载秦攻宜阳，赵累对周君说：“君谓景翠曰：‘公爵为执??、官为柱国，战而胜，则无加焉矣；不胜，则死’。”这些记载都说明执??是楚国最高的爵位。又据《战国策?楚策一》说，楚怀王十六年（前313年），楚与秦战于汉中，楚国的“通侯、执??死者七十余人。在一次战役中就死了七十多个通侯、执??，可见楚国的最高爵位的授予没有受人数的限制。楚国的爵秩制不象中原各国那种贵族世袭制，而是一种军功性质的爵制。上述昭阳回答陈轸破军杀将而封官爵之事，就可证明这一点。
楚国的官爵为什么与中原各国不同呢？《史记?楚世家》记载熊渠的一句话：“我蛮夷也，不与中国之号谥。”说明楚国地处江汉以南，生活习惯都有自己的特点。楚国官爵名称虽然不同于中原，但在职官的分设上又与中原各国大致相同，也是分成中央和地方两级政权机构。
二、中央官
楚国中央政权的职官，在春秋早期只有莫敖这一官称，《淮南子?修务训》有“莫嚣大心”。莫嚣就是莫敖。这时期的莫敖，大概相当于大司马的职称。楚武王四十二年，莫敖屈瑕带兵伐罗，因骄纵轻敌，打了败仗、畏罪自杀，自此以后，莫敖的地位开始下降。楚国又另设大司马、右司马、左司马、莫敖的地位降至左司马以下。《左传?庄公四年》载，楚武王领兵攻打随国，病死路上，“令尹斗祁、莫敖屈重除道梁?眩?营军临随，随人惧，行成”。这时的莫敖地位已在令尹之下了，《左传?襄公十五年》记载，楚康王任命职官时，以“公子午为令尹，公子罢戎为右君，■子冯为大司马，公子橐师为右司马，公子成为左司马，屈到为莫敖。”莫敖已降到第六位了。《战国策?楚策一》载楚威王问莫敖子华：“有不为爵劝，不为禄勉，以爱社稷者乎？”子华历举楚国不谋私利，竭诚为国的优秀执政官。可见子华对楚国历史是非常熟悉的。这是战国中期的事。这时的莫敖似乎已不掌实权，只备王顾问的闲职而已。代替莫敖执政的是令尹。
“令尹”这一官称首见于庄公四年（前690年），为楚武王五十一年设置。《史记?楚世家》载，陈轸对昭阳说：“令君已为令尹矣，此国冠之上。”可见令尹这个官是楚国最高级的官称。此后，令尹以次相授，至战国时还保存这个官名。《淮南子?道应篇》、《说苑?指武篇》都记载了吴起官至令尹，而《史记?吴起列传》则称吴起“相楚”。此外《史记?楚世家》说：“考烈王以左徒为尹令，封以吴，号春申君”。《春申君列传《说：“考烈王元年，以黄歇为相，封为春申君。”这是以楚官制比拟中原官制，说明了楚令尹相当于中原官制的相。《韩非子?存韩篇》载李斯上韩王书说：“杜仓相秦，起兵发将，以报天下之怨而先攻荆，荆令尹患之。”这件事已在战国末年，此时楚国的执政官还是令尹。令尹入治民政，出为将帅，掌握了全国的军政大权。楚国令尹可以考查到出身的人，除了楚文王时的彭仲爽是申国人，楚悼王时的吴起是魏国人之外，其他都是王族子孙。令尹虽是高官贵臣，权倾内外，但一旦犯罪，也一体诛戮，不在法外，不可宽宥。如子玉因兵败城濮而被杀，子上因回避与晋军交战而被杀，子辛因贪财好利而被杀，子南因权势过大而被杀，子重因轻吴而失败，虽未被杀，但自知有罪，忧虑而死。
令尹的辅助是左、右尹。这官名在随县曾侯乙墓中出土的战国初年竹简有了记载。
令尹之下是司马，《左传?襄公三十年》说：“且司马，令尹之偏，而王之四体也。”可见司马在楚国权位也是很重的。司马这一官称在楚国出现较晚，楚成王三十三年（前634年）司马子西领兵伐宋，这是第一次在楚国出现这个官称，可能受到中原国家影响才设置的，司马主管军事，战时带兵打仗，平时掌管军赋和军队装备。楚庄王时，令尹屈建曾使司马■掩整顿全国军赋，清点仓库武器数量，■掩便对国土重新进行丈量，按土质地形不同分为九等，依其收入情况，定出全国可出战车、战马及各种兵器数量，然后上报给令尹屈建。丈量土地、制定赋税，这在中原诸国是司空的职责，而楚归于司马。所以楚国没有司空这一官称。
左徒是战国中期以后才出现的，其地位相当重要，伟大爱国诗人屈原，在楚怀王时官居左徒。他“入则与王图议国事，以出号令；出则接遇宾客，应对诸侯。”受到怀王的信任，权重一时。考烈王时，黄歇由左徒升为令尹，封于吴，号为春申君。左徒这个官称的来源可能与司徒这一官称有关。春秋时楚国本有司徒，掌管民工徒役。楚国设官时常在一官之下设左右两个助手。“左徒”或许就是司徒的助手。楚人有尚左的习掼，所以到战国时左徒地位上升而成为要职。司徒在中原各国都是高官要职，如鲁国季孙氏为司徒，长期控制鲁国大权。楚国左徒屈原、黄歇的地位，与中原各国司徒大致相当，这反映了战国时期楚国的官制有逐渐靠近中原各国的趋势。
司败，掌管刑罚狱讼的官称。《左传?文公十年》，城濮之战后，子西曰：“臣免于死，又有谗言，谓臣将逃，臣归死于司败也。”《论语?述而》云：“陈司败问昭公知礼乎？”《左传?定公三年》云：“子常归唐侯，自拘于司败。”可见，楚、陈、唐三国都有司败这一官称。“臣归死于司败”与襄公三年晋魏绛曰：“臣之罪重、敢有不从以怒君心，请归死于司寇”文意相同，可见司败即中原各国的司寇。
以上所述是中央的政务官，还有一些是属于事务性质的职官，主要是指在国君周围为楚王服役的官吏。这类官吏的设置大致与中原各国相同。
师、太师，是负责对王子管教的职官。楚穆王为太子时，他的师傅是潘崇。穆王即位后，就尊潘崇为太师。太师本无实权，潘崇因帮穆王出谋献策，对穆王上台起了重要作用。穆王为了感谢他，就让他掌管王宫的警卫。官为“环列之尹”。屈原曾担任过的“三闾大夫”，这是中原各国所没有的，是楚国特有的职官名称，掌管王族昭、景、屈三姓子弟的教育。这与晋国的公族大夫专掌对卿族子弟管教的职能相同。
史官称左史，《左传?昭公十二年》载：“左史倚相趋过，王曰：‘是良史也，子善视之，是能读《三坟》、《五典》、《八索》、《九丘》’。”这个官称与中原御史的职能相似。
专司占卜吉凶的官称卜尹，也称卜师，是大夫一级的官称。《左传?昭公十三年》记载，楚平王对帮他夺得王位有功的人进行封赏时说：“召观从，王曰：‘唯尔所欲。’对曰：‘臣之先佐开卜。’乃使为卜尹。”楚国官称以“尹”为名的极多，除政务官令尹，左右尹外，还有乐尹、宫厩尹、芋尹、陵尹、清尹、连尹，等等，这些“尹”前一、二字，当是指掌管的事务或地点。如观从受命的卜尹，就是掌管占卜的事务官。又如楚昭王时钟建为乐尹，就是掌管殿廷乐律的官员。宫厩尹就是为楚王掌管养马之事。
楚国中央事务官中还有一种管理后宫的官，称为司宫，由阉人充任。《左传?昭公五年》记载：公元前537年，晋韩起、叔向到楚国送女，楚灵王想侮辱晋国，“朝其大夫，曰：‘晋、吾仇敌也，苟得志焉，无恤其他。今其来者，上卿上大夫也。若吾以韩起为阍，以羊舌泌（叔向）为司宫，足以辱晋，吾亦得志矣，可乎？”灵王想对叔向加以宫刑，让他作司官之官。灵王的荒谬主张遭到群臣竭力反对才作罢。
三、郡县制的建立和地方政权的职官
楚国是最早设县的国家之一，在春秋初期就把兼并得到的地方建立县，春秋中期以后，新建的县就逐渐多起来。春秋末年，中原的晋国在推行县制后又设立郡。战国时楚效法三晋，也建立郡。《战国策?楚策》云：
新城公大说，乃为具驷马乘车五百金之楚。城浑得之，遂南交于楚，楚王果以新城为主郡。
《史记?樗里子甘茂传》记载，楚怀王想以甘茂为相而问于范??，范??回答怀王的话有一句说：“故楚南塞厉门而郡江东”。《史记?楚世家》记载，公元前276年楚曾经“复取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦”。《史记?春申君列传》记载，前248年，黄歇以“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”可见楚在战国中期以后，为应付封建兼并战争而在强国交界处设立了不少郡。
县的长官称县公，《左传?宣公十一年》载，楚庄王责备申叔时说：“夏征舒为不道、弑其君，寡人以诸侯讨而戮之，诸侯、县公皆庆寡人，女独不庆寡人，何故？”可见春秋时期楚初建县，就以县公为一县之长官，后来也有称县尹或县大夫的，其下设县司马，掌一县之武装力量，有如后世的县尉。《左传?昭公二十年》载，楚平王想杀太子建，就派城父司马奋扬去执行刺杀任务，就是因为司马是执掌兵权的武职官。
楚国县的行政长官由中央任免，一县的军事力量和财政收入由中央统一控制，遇有对外作战，县军队由中央统一调动。
到战国时，楚国模仿中原的地方建制，在县上设郡一级，郡的长官由中央派遣武官镇守。如《战国策?楚策二》载，楚大司马昭常防守楚的东地边郡时，曾对齐使者说：“我典守东地，且与死生，悉五尺之六十，三十余万。”县的长官称令，这是秦在商鞅变法时所设置的官称。县的长官由中央任免。《史记?春申君列传》说：春申君为令尹时，曾任命当时著名的学者荀子为兰陵县令。
在县的下面，还有更低一级的乡里组织。战国后期，楚国有个隐士名叫?i冠子，他曾设计了一套五家为伍，十伍为里，四里为扁，十扁为乡，五乡为县，十县为郡的地方组织系统。但这套系统不见于楚国的文献记载，未能说明其实施情况，或许只是个人的设想而已。
总之，东周时期官制的变化，我们可以用一句话来概括，即由王宫大臣及臣仆式的官吏，向司民、司军、司政的官吏的转变，最突出的是司徒、司马、司空“三司”官逐渐受到重视。春秋时期，王宫中首领太宰的地位相当重要，如僖公九年（前651年），襄王派孔宰代表周王朝把祭肉赐给齐桓公；隐公十一年（前712年）鲁国“羽父请杀桓公，将以求太宰”。鲁国本无太宰官，而羽父求“太宰”的意思是想得到最高的执政官。这都可以看出春秋初期太宰的地位相当重要。春秋中期，太宰（冢宰）有如后世的“三公”，仅仅是一种尊称，无实际权力，地位已经下降了。如成公十年（前581年）楚太宰子商，仅是一般使者，成公十五年（前576年）宋向带为太宰，位在六卿之外，襄公十一年（前562年）郑太宰石■，仅充副使出使楚国。但是吴国较后进，所以太宰之职尚居国政之重要地位。至战国，中原各国先后置相为执政官，太宰之称渐废。
战国时期官吏的选用，主要有如下几条途径：
（一）立功仕进。如商鞅变法制定二十等军功爵，只要不断立功，就可以逐级晋升。韩非曾主张“宰相必起于州郡，猛将必起于卒任”①。就是要从有实际政治或军事经验的人中逐级选拔文武官吏。
（二）对策或献策。楚悼王、秦孝公、燕昭王等的求贤令，便是发出策问征询对策的一种方式。吴起、商鞅等人，就是由于对策言中，一跃而居要职。另外一些人为搏取功名，主动向君主献策，当时这种风气极为盛行，《战国策》一书的绝大部分内容就是记载了这方面的情况。这些献策者，一旦被赏识，便立刻平步青云，扶摇直上。由于策问、献策和对策的盛行，各种政治主张层出不穷，气氛十分活跃。
（三）亲亲入官。这是依靠亲属、裙带、宠幸等关系进入官僚队伍。这种情况相当普遍，齐、楚尤为突出。如齐的执政和将领大都出于田氏，楚的重要官位大都出于屈、景、昭三大家族。秦国由于改革比较彻底，这种陋习较少些。
（四）推荐任能。魏文侯时，象吴起、西门豹、乐年等人都是翟璜所推荐。另外象卜子夏、田子方、段干木等则是魏成子所推荐②。著名军事家孙膑是通过齐将田忌的推荐而被齐威王用为军师的③。
（五）召聘应征。战国后期孔子的七世孙孔顺，就被魏王遣使者奉黄金束帛聘以为相④。
（六）卖官鬻爵。在商品交易的影响下，官爵也被当作一种特殊商品，贵家豪族可以随便花钱买官做⑤。
从上面官吏的几种来源看，主要可分为两类：一类依靠才能，一类靠各种关系。前一类是用人唯贤，后一类则是用人唯亲。
为了控制官吏和防止作弊，各国逐渐建立了玺封和合符的制度。这是整个官僚制度中的一个组织部分。前面已经叙述过，这里不再详谈了。
对于将领，依据胜败进行赏罚，立有战功者，一般按军功晋升爵级；战败受罚，不仅罪及本身，还要连累家属。赵国的赵括被任为将军时，他的母亲因知道他不能胜任，怕战败连累，当即向赵王声明同赵括脱离关系。
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① 《韩非子?显学》。
② 《史记?魏世家》。
③ 《史记?孙子吴起列传》。
④ 《孔丛子?陈士义》。
⑤ 《管子?八观》。
第三节战国官制
一、官僚制度的初步形成
春秋后期，中原各国由于经济发展，某些卿大夫逐渐强大起来，许多力量较小的卿大夫陆续被强大的卿大夫所兼并；原来的国君由于宗族内讧、连年战争和“国人”（即国都中的士和工、商）的叛变，更由于农民的反抗斗争，逐渐衰弱了。而某些卿大夫由于所推行的政策比较符合于历史发展的要求，就逐渐代替了原有国君的地位，因而出现了“三家分晋”和“田氏取齐”的局面，逐渐形成了魏、赵、韩、齐、楚、秦、燕七大强国并立的局面。“七雄”中小者地方千里，大者数千里。“七雄”之外，还有宋、卫、中山等几个小国，也都地方五百里，远远超过从前的大国。春秋战国之际，战争愈演愈烈，规模越来越大。春秋前期的战役，一般双方动员的兵力不到千人；战国时期的战争，往往是上十万，甚至几十万人。
为了应付大规模而频繁的战争，各国不但需要一支可以直接调遣的庞大常备军，而且还需要一套完善的国家行政机构，以便有效地动员全国人力、物力。于是，“官分文武”，建立以国君为首的中央集权制，就成为新时代的要求了。《尉缭子?原官》云：“官分文武、君之二术。”就是指在中央设置由国君直接任免的辅相和将军，并由他们负责统帅文武百官。在地方置郡县，由国君亲自任免长官，镇守国土和治理民众。这是战国以来，新的职官制产生和发展的趋势。只有这样，国君才能将全国的行政、军事、财政、司法等大权，有效地集中在自己手中，一切政令才能直达各部门、各地方。战国时代这套官僚制度之所以能够巩固地建立起来，据杨宽在《战国史》一书的分析，主要是由于推行了以下四种制度：
首先是战国时代各国对官吏的任用，一般都采用俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的，如卫国是用“盆”来计算，有“千盆”，“五百盆”等等级（见《墨子?贵义篇》）。齐魏等国用“钟”来计算，例如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（见《史记?魏世家》）。秦、燕等国用“石”、“斗”来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（据《韩非子?定法篇》、《史记?秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（据《战国策?秦策三》、《史记?秦始皇本纪》始皇十一年）。燕国也有三百石以上俸禄的官（据《韩非子?外储说右下》、《战国策?燕策一》）。
这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济发展有关。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农、又有雇工。有所谓?蚩汀??蚍颉⑹??颉??虮＃?因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用了雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子?议兵篇》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”，《韩非子?外储说右下》记载田鲔教其子田章的话有两句说得更明白：“主卖官爵，臣卖智力”。从此国君对各级官吏可以随时任免，随时选拔。
其次，战国时代对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是与当时社会经济的发展有关。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币性质，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采用分封土地的办法，可以用黄金货币来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒，百斤、千斤或百金、千金的事，在战国时代是常见的。无论是俸禄制度或是赏赐黄金的办法，对于废除封建领主制度来说，都是起着推动作用的。
第三，这时已建立了公文用玺（即官印）和发兵用符（即虎符）的制度。春秋后期已有用玺来封的文书，即所谓“玺书”，到战国时，无论下达命令或来往公文，都必须用玺来封泥（即在封简牍时盖上玺印的方块泥记，其作用和后来的火漆印差不多），作为凭信，否则便不能生效。公元前238年，秦国长信君??毒作乱，想征发县卒和卫卒，就是伪造了国王的御玺和太后的玺来行文征发的（《史记?秦始皇本纪》始皇九年）。这时国防军队的调发，已必须有存在国王处的右半爿虎符来拼合，作为凭信，否则便不能调发。所以魏国信陵君魏无忌救赵时，想要夺取将军晋鄙所带领的军队前往救赵，非先窃取存在魏王处的半个虎符和伪造命令，是不能夺得晋鄙所带军队的指挥权。秦国曾明确规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须有存在国王处的半个虎符来拼合，才敢行动。但是，如果突然遇到外敌侵略，边塞有烽火，虽没有国王的右半个虎符拼合，也可行动。由于这种严密制度的推行，大权就集中到国君手中了。
因为用玺、符为信物，对官吏的任免是以玺为凭的；对于将帅的任免，是以符为凭的。凡是丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，免职时收回玺。如果要辞职，也必须收回玺。如《韩非子?外储说左下》载：
西门豹为邺令……居期年上计，君收其玺，豹自请曰：“……愿请玺，复以治邺……”文侯不忍而复与之……期年上计，文侯迎而拜之……遂纳玺而去。
《吕氏春秋?执一篇》也记载了吴起告诉商文说：“今日释玺辞官，其主安轻？”《战国策?秦策三》也说：“应侯因谢病归相印。”这些记载都证明了战国时代凡官必有玺。一般的玺是铜制的，而丞相的玺则是黄金制的。《史记?范雎蔡泽列传》记载蔡泽对御者说：“怀黄金之印，结紫绶于要（腰），揖让于人主之前。”就说明丞相是金印紫绶的。
第四，在行政管理上已创立了年终考核制度。《荀子?王霸篇》说：“岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废”。这就是《周礼?太宰》所说的“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其政事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。这种考核制度，有个专有名词，叫“上计”。《淮南子?人间篇》说魏文侯时，“解扁为东封上计而入三倍”，按规定，当时中央重要官吏和地方首长，都必须把一年赋税的收入预算数字写在木“券”上，送到国君那里。国君把券剖为两半，由国君执右券，臣下执左券。这样，国君可以操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核，这个报核就是所谓“上计”。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核成绩不佳，便可当场收玺免官。高级官吏对下级官吏的考核，也是采取同样的办法。《韩非子?外储说右下》，有一则故事记载较为详细：
田婴相齐，人有说王者曰：“终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。”王曰：“善。”田婴闻之，即遽请于王而听之计……田婴令官具押券，斗石之计……田婴复谓曰：“群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣为勉矣。”王曰：“诺”。俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当是斗石）之计。
从这些记载可以看出当时“上计”的情况。这时期官吏上计，采用了合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制度。所以商鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一，秦孝公十八年（前344年）曾颁布了标准量器，这就是存世的“商鞅方升”。田齐的子禾子和陈犹为了防止“左关”的官吏舞弊，决定“左关之釜”以“仓廪之釜”为标准，铸造了标准量器。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子?君道篇》说：“合符节，别契券者，所以为信也。”
由于战国时代官僚机构中有这四种新制度的创立，这就使得一整套官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成中央集权的国家机构。秦汉以后，封建王朝所用的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。
二、各王国中央官僚机构的建立
春秋战国时，各国自从经过了新兴地主阶级的政治改革，就出现了中央集权的官僚政治，在国君之下有一整套官僚组织作为统治工具。在这个官僚组织中，是以“相”和“将”为首脑的。
相是官僚组织的“百官之长”，中原六国中央均有设置。在出土的众多兵器中，有的器物上有“相邦义戈”、“相邦吕不韦戈”等字样，那是秦相张仪、吕不韦督制的兵器，据《睡虎地秦墓竹简?工律）说：“公甲兵各以其官名刻之。”这意思是说公家督造的兵器要刻上督造者的官名。可见战国时期相的法定名称叫相邦，“相”有辅佐之意，作为一种官称，春秋时代就已经有了，那时只是一种地位不高的礼宾官。“邦”就是国，相邦就是辅佐国君办理军政大事的官员，就是国君下面的大总管。汉人避刘邦讳，改相邦为相国。先秦的古书如《庄子?盗跖》称宰相，《战国策?赵策三》则称丞相，指的都是同一官职。“宰”作为官名，甲骨文就已出现了，春秋时代某些国家，已有总领百官的冢宰、太宰，也有助卿、大夫总管一家一邑事务的家宰和邑宰。这些冢宰、太宰或相，还是某些强大的卿大夫的世袭官职。作为一国最高行政长官的相，其设置当萌芽于春秋齐景公时，景公曾设左右相。相的职权，据《荀子?王霸篇》云：
相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废。
战国最早设相是魏，继后是韩、赵。秦国受三晋的影响，置相比较晚，秦孝公时，商鞅由魏入秦，始为左庶长，后升大良造，并未称相，但是他的地位相当于三晋的相邦，所以史称“商鞅相秦”。最早记载的秦相是秦惠文君十年（前328年），以张仪为相，秦武王二年（前309年），初置丞相，并分左、右。樗里疾、甘茂就是秦最早的左右丞相。此后也有只设丞相，不分左右的。丞相之称，赵国也曾用过，《战国策?赵策三》载：建信君说：“秦使人来仕、仆官之丞相。”赵国除称丞相外，还有称假相、假相国和守相。如《史记?廉颇蔺相如列传》载：“假相大将武襄君攻燕。”《战国策?秦策五》载：“文信侯出走，与司空马之赵，赵以为守相。”所谓假就是兼理的意思，守是指试用或代行官职。假相，应为兼任相职，守相则是试用性质的相，战国时代的宋、卫、中山、东周等小国也都设有相。
战国时期的相职一般多由文人充任，相之外又设擅长兵法的人统兵打仗，镇守边邑，称为将或将军。从《秦简》看，“将”是简称，法定官名应叫“将军”。将军原是春秋时晋国“六卿”的称号。不过晋六卿是合军政于一身，不单是统兵官的专称。原来春秋时的卿大夫不仅有统治的权力，而且有宗族和“私属”的军队亲自统率着。到战国时，由于统治范围的扩大，官僚机构的庞大复杂，常备兵的建立和征兵制度的推行，以及战争规模的扩大和战争方式的改变，在官僚机构中不得不文武分家，产生文官的首长――相，以及武官的统领――将。作为最高军事长官的将，其职位仅次于相。例如魏国，在魏文侯时，曾先后以魏成子、翟璜、李悝为相，而另有乐羊、吴起、翟角为将。又如齐国，齐威王曾先后以邹忌、田婴为相，而另有田忌、申缚为将。燕国的乐毅，赵国的廉颇，魏国的吴起，齐国的田忌都是战国时代赫赫有名的将军。
秦国在初设相位时，文武尚未严格分家，为相的张仪、樗里疾、甘茂等还是统军作战的将军。后来，丞相专事文职，而大良造专为武职，例如白起屡建战功，封为列侯，官职还是大良造。秦设将军的官职，是在秦昭王时，秦昭王初立时以魏冉为将军，保卫首都咸阳，从此秦才有将军，但是，秦国的将军不是固定专职的，往往是在出征时由国君临时委任的。
原来春秋时代晋国的上、中、下三军还设有尉，因为中军地位最尊，中军的尉又称元尉，元是大的意思。战国时代各国仍有中尉的官名。《史记?赵世家》载：“赵烈侯使荀欣为中尉，选练举贤，任官使能。”这和《礼记?月令》所说太尉的职责“赞桀（?埽┛。?遂贤良，举长大”是相同的。后来赵国在将军之下又设有国尉、都尉。秦国在昭王时，也在大良造下增设国尉一级。例如白起，初为左庶长，继升为左更，再升为国尉，最后升为大良造。在秦国设丞相以后，大良造便成了高于国尉的武官。后来秦国不设大良造，国尉便成为中央最高的军事长官。秦国在统一全国后以太尉掌管全国军事，便是沿袭国尉这个职官而来的。
御史在商周时代已有设置，这个官职在战国时代本是充当国君秘书之类的差事，别国使臣来献国书，往往由国君的御史接受，国君临朝接待外宾，御史常立身边。《史记?廉颇蔺相如列传》云：
秦王饮酒酣，曰：“寡人窃闻赵王好音，请鼓瑟。”赵王鼓瑟。秦御史前书曰：“某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”
国君宴会群臣，御史也常陪同在旁。《史记?滑稽列传》云：
（齐）威王大说，置酒后宫，召（淳于）髡赐之酒。问曰：“先生能饮几何而醉？”……髡曰：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣……”
《秦律》规定，廷尉每年要到御史处核对刑律。这些都说明战国时代的御史是保管文书档案、负责记录，与国君十分接近的官员。秦统一中国后，三公中的御史大夫，还是秘书兼监察性质的官，这当是沿袭战国时代的官制的。
战国时代县的官僚机构是和国的官僚机构差不多的。商鞅在秦国变法时，每县设有令和丞，县令下的丞，在县中的地位是相当于国君的相的。韩、魏等国在县令之下还有御史，县御史在县中的地位相当于国君的御史大夫。
司寇，掌管司法的官职，战国时代各国均有设置，但名称不一。三晋沿用司寇之名，赵国的李牧曾任此职。秦国虽然也有这个名称，但根据《秦律?司空》的记载，它却是一种刑徒。秦国掌司法的官称为廷尉。廷尉的取名，可能与东周王期的“讨奸之官”尉氏有关，是一种殿中的执法官。齐国中央政府掌司法的官称为士师，《孟子?公孙丑下》云：
孟子谓椭■（W1音蛙）曰：“子之辞灵丘，而请士师，似也，为其可以言也，今既数月矣，未可以言与？”又云：
彼如曰：“孰可以杀之？”则将应之曰：“为士师，则可以杀之。”
从孟子谈话的语气，士师应是齐国殿中的执法官。士师一名是沿袭周朝的官称，周的士师就是司寇官属。
战国时期各国的中央官主要由上述几个官称分别掌握由中央到地方的军、政、法各部门的权力。
战国时代是以地主的统治代替了领主的统治，其封建社会和封建政权的本质并未改变，还是维护着等级制度。站在这等级最高阶层是国君，在国君之下有各种等级的爵位。三晋、齐、燕的爵位，大致是沿袭春秋时代，可分为卿和大夫两级：
一、在卿当中有上卿、亚卿之分。例如魏国翟璜“欲官则相位，欲禄则上卿”。赵国蔺相如、虞卿都曾“拜为上卿”，在齐国，孟子曾做过卿。在燕国，乐毅曾为亚卿，荆轲曾被尊为上卿。
二、在大夫之中，有长大夫、上大夫、中大夫等。例如魏国，吴起做西河守时，奖励军功，曾以长大夫赏人。后来须贾曾为魏中大夫。在赵国蔺相如做过上大夫。在齐国，淳于髡、田骈、接子、慎到、环渊等都做过上大夫。
战国时，秦国的爵位比较特殊，商鞅曾分为二十级。第一级公士，第二级上造，第三级簪袅，第四级不更，是相当于士的，第五级大夫，第六级官大夫，第七级公大夫，第八级公乘，第九级五大夫，是相当于大夫的，第十级左庶长，第十一级右庶长，第十二级左更，第十三级中更，第十四级右更，第十五级少上造，第十六级大上造，第十七级驷车庶长，第十八级大庶长，是相当于卿的，第十九级关内侯，第二十级?睾睿?是相当于诸侯的。级高位尊。同时，秦的官和爵是不分的，大概第十六级大上造（或称为大良造）以下，既是爵位名称又是官职名称。秦国还有所谓客卿，凡是别国人士入秦，得到卿的爵位的就通称为客卿。
三、郡县地方制的确立及其长官的设置
春秋初期，秦、晋、楚等大国往往把新兼并的地方，建设为县。到春秋中期，楚国新设的县已逐渐多起来，有所谓九县（九指多数）。春秋后期，晋国又把县制推行到内地。在卿大夫的领地里也分别设县。最初县都设在边地，是带有国防作用的。县与卿大夫的封邑是不同的，县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋制度，其中包括征发军实和军役，以加强国防力量。如《左传?成公七年》载：楚围宋之役，“子重请取申、吕（二县）以为赏田”，申公巫臣说：“不可，此申、吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申、吕也，晋郑必至于汉。”楚王听了申公巫臣的话才没有答应子重的请求。战国初期，秦国还不断在东部边疆设县，公元前456年开始在频阳（今陕西富平县东北）设县。公元前398年在陕（今河南陕县）设县，公元前374年又在栎阳（今陕西临潼县东北）设县。这些地方置县的目的，是为了防卫外敌，保护边疆，这是很清楚的。
郡是春秋末年才开始设置的，最初出现在晋国，是在内地推行县制以后设立的。郡本来设在新取得的边地，因为边地荒陋，地广人稀，其面积虽然较县为大，但是地位要比县为低，《左传?哀公二年》云：
简子誓曰：“范氏、中行氏反易天明，斩艾百姓，欲擅晋国而灭其君。寡君恃郑而保焉。今郑为不道，弃君助臣，二三子顺天明，从君命，经德义，除垢耻，在此行也。克敌者，上大夫受县，下大夫受郡……。”
杜预注引《周书?作雒篇》：“千里百县，县有四郡。”可证春秋时县大于郡。到战国时代，边地逐渐繁荣起来，人口逐渐增多，因为郡地盘太大不易管理，便在郡下划分为若干小县，产生了郡县两级地方组织。这种郡统县的制度，也是三晋最先推行。例如魏的上郡有15个县，赵的代郡有36个县，韩的上党郡有17个县。后来秦、楚、燕三国也效法三晋的郡县制度。
战国时代的郡都是设在边地，主要是为了巩固国防，所以一郡的首领称为守，也称郡守、太守。《战国策?赵策一》云：
（韩王）令韩阳告上党之守靳■曰：“秦起二军以临韩，韩不能有。今王令韩兴兵以上党入于秦，使阳言之太守，太守其效之。”靳■曰：“人有言，挈瓶之知，不失守器，王则有令，而臣太守，虽王与子，亦其猜焉。臣请悉发守以应秦，若不能卒，则死之。”韩阳趋以报王。王曰：“吾始已诺于应候矣，今不与，是欺之也。”乃使冯亭代靳■。
从这段记载得知，太守是国君直接任免的，都是由武官来充任的，有权征发本郡役卒。代行或试用期的郡守称假守。郡的署衙称府，郡守以下设有主管军务的都尉以及负责监察的御史。
战国时，只有齐国始终没有设郡，但有类似郡的都的制度。齐国共设有五都，五都均设有选练的常备兵，即所谓技击，也称“持戟之士”，因而有所谓“五都之兵”，也称为五家之兵。《战国策?齐策一》云：
苏秦为赵合从，说齐威王曰：“……齐地方二千里，带甲数十万，粟如丘山，齐车之良，五家之兵，疾如锥矢，战如雷电……。
又《战国策?燕策一》载，齐宣公令“子章将五都之兵以因北地之众以伐燕。”
都的长官仍旧称为大夫，平陆是齐的五都之一。 《孟子?公孙丑下》云：
孟子之平陆，谓其大夫曰：“子之持戟之士，一日而三失伍，则去之否乎？”
齐桓公时，管仲整理政治军事，实行“叁（三）其国而伍（五）其鄙”的政策，曾把鄙分为五属来统洽。战国时，齐设五都，可能是从五属演变而来的。五都不同于五属，就是五都已带有郡的性质。
当时各国郡的设置，虽仅限于各国的边区，但县的设置已很普遍。大概凡是有城市的都邑都已建为县，所以史书上县和城往往互称。只有秦国在战国初期还未普遍设县，因而普遍设县也就成为商鞅变法的主要内容之一。
县的官僚组织主要有县令、县丞、县尉、县司马、县司空。
县令是一县最高的行政长官，秦国的县令也称大啬夫。县令的属官有令史，助县令掌文书，调查案件，率卒捉拿人犯等。县令（县啬夫）有缺，令史可以代理。令史有属官叫令史掾。
县丞，地位仅次于县令（县啬夫）。县丞分管经济和司法，包括粮草的征收和亲自审问案件。县丞有属官称丞史。
县尉，分管县内军务，有权发一县役卒，监督役卒服役和督造文书等，其属官有尉官吏（或称尉史）、士吏等。
县司马，《秦律》规定，若马匹不好使用，司马要受处罚。可见这个官与一县的马政有关，或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。
县司空，本主管县工程建筑（以军事性质为主），但因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。
据《韩非子》、《战国策》的记载：韩、魏的县还设有御史。从新郑出土的韩兵器铭可知，韩国县还设有司寇，主管县的刑法，也管兵器的制造。但是秦国的司寇则是一种刑徒。
秦国相当于县一级的地方官职还有道和都。道是设在少数民族聚居区的，设道官，又叫道啬夫。都是设在有王室私产和宫室的地方，有都官。不属县令管辖而直属中央内史，自己有一套机构，属官有佐、史、啬夫之类。
在县之下有乡、里、聚（村落）等组织。乡的组织在春秋时代已出现，据《国语?齐语》、《左传?宣公十一年》（前598年），襄公九年（前564年），及三十一年（前542年）载，齐、宋、郑、楚等国已经有乡的设置。乡以下里的组织在春秋战国间也已出现。《墨子?尚同》里所提到的行政系统是天下、国、乡、里。《吕氏春秋?怀宠篇》里所提到的行政系统有国、邑、乡、里。邑有大有小，大邑相当于县，小邑是隶属于乡、里。所谓聚，就是民众聚居的地方，实际上是相当于一个村落。据《史记?商君列传》载，商鞅在秦变法时，曾合并乡、邑、聚为县。乡中的小官吏有三老，掌一乡之教化；啬夫，掌一乡狱讼和税收；游徼，掌乡中捕盗。里有里正，或称里典。秦国充任里典的多是乡间豪强有勇力之人，即所谓“率敖”。里中的居民统称里人，以家为单位，按什伍编组，并设有伍老。编入伍的居民统称伍人，也叫四邻。编入伍的各家男丁称士伍。
此外，战国时代还有“亭”的设置。《韩非子?内储说上》记载魏吴起为河东守时，秦在其边境设亭，起攻亭，一朝而拔之。
由上述可知，战国时期各国地主政权的统治机构，从国到郡、从郡到县、从县到乡，已有系统地分布到各个角落，控制着整个国家和社会，形成一个非常完善的官僚体制。
战国时期，各国还有一些地方性的专职官吏，如在关津要道、贸易中心设置关吏、津吏、市者、市掾；在重要河道水利处设置河丞等。
四、郡县征兵制和常备兵制的推行
春秋时代，各国的军事组织是封建割据的。各国卿大夫有其独立的军事组织，有宗族部队和“私属”部队。这些部队都是凭着封建从属关系组织起来的。各国军队主要成分除“国人”外，还强迫征发所隶属的农民服役。中原各国的国君，由于宗族的内讧和对外战争，由于“国人”的叛离和农民的反抗斗争，因而权力逐渐削弱了。而某些卿大夫却在逐渐强大，国的军事组织不可避免地为卿大夫所分割而瓦解。如《左传?襄公十一年》载：
季武子将作三军，告叔孙穆子曰：“请为三军，各征其军。”穆子曰：“政将及子，子必不能。”武子固请之……正月，作三军，三分公室而各有其一。
晋国到平公时，公室势力也已削弱，《左传?昭公三年》载：
叔向曰：“然，虽吾公室，今也季世也。戎马不驾，卿无军行，公乘无人，卒列无长，庶民罢敝，而宫室滋侈。”
旧的军事组织在瓦解分裂，而新的军事组织――郡县的军事组织却在不断的生长和发展。县原来就有一套征赋制度。所谓赋，包括军备和军役在内。《左传?襄公二十五年》说。
楚■掩为司马，子木使庀赋，数甲兵。甲午，■掩书土、田……量入修赋，赋车籍马，赋兵车、徒兵、甲?J之数。既成，以授子木，礼也。
到春秋后期，县的军队已成为很有力的部队了。到战国时期，各国边地都已分设郡县，中心区也普遍设县，于是征兵制度就推行到全国，郡县成为征兵的地区单位。据《战国策?齐策一》载：
苏秦为赵合从说齐宣王曰：“……临淄之中七万户，臣窃度之，下户三男子，三七二十一万，不待发于远县，而临淄之卒，固以二十一万矣。
韩国的大县宜阳，城方百里，也有“材士十万”，整个魏国如果“悉起其百县胜兵”，也不下三十万。这时期各国在战争时征兵，大都以郡为单位。
战国时服兵役的年龄，大概从十五岁到六十岁。《史记?白起王翦列传》记载长平之役说：
秦王闻赵食道绝，王自之河内，赐民爵各一级，发年十五以上悉诣长平，遮绝赵救及粮食。
《战国策?楚策二》记载，楚国大司马昭常防守在楚的东地，曾对齐的使者说：
我典主东地，且与死生，悉五尺至六十，三十余万弊甲钝兵，愿承下尘。
当时各国遇到大战，往往征发全国壮丁、倾国以赴。如长平之役，赵国“悉其士民，军于长平之下，以争韩之上党”。秦国灭楚之战，秦将王翦带了六十万人伐楚，他曾说“今空秦国甲士而委我”。但若是一般小战。则只征发与敌国邻近的郡县壮丁去作战。其他郡县就休养生息，以备将来。
战国时代，各国除实行以郡县为单位的征兵制外，还建立了常备兵制度。春秋末年，各国已有奉养力士和挑选训练勇士的风气。晋国世卿??怀子曾有勇士州绰、邢蒯和力士督戎等。吴王阖闾曾选猛士五百人和跑得快的三千人为前阵，并曾教练七年，要带甲士兵一口气跑三百里才得休息。战国时，由于各国建立了集权的封建政权，常备兵制也就建立起来。李悝曾教魏文侯“夺淫民之禄，以来四方之士”。吴起曾教楚悼王“■（裁）减百官之禄秩，损不急之官，以奉选练之士”。商鞅曾教秦孝公“禁游宦之民而显耕战之士”。
这时各国的常备兵大多是考选出来的，有特殊的待遇。例如魏国考选武卒时，“衣三属之甲，操十二石之弩，负服（??）矢五十个，置戈其上，冠■带剑，赢三日之粮；日中而趋百里”，通过这几种严格地考核，中试的就可以免除全户徭赋和田宅的租税。当时各国出兵时，往往以常备兵带领新征发来的士兵作战。
第二节 春秋时期王朝和列国官制
西周的六卿首领，春秋时称为“正卿”或“冢宰”，也有称为“相”。正卿尚有一、二副贰，称为“介卿”。东周王朝的执政正卿，开始是郑伯，至隐公八年（前715年）后，是郑伯和虢公，郑伯为主卿士，虢公为右卿士。至桓公五年（前707年），王夺郑伯政，郑伯不朝，王以诸侯伐郑，王为中军，虢公林父将右军，周公黑肩将左军。从《左传》行文看，大概右卿士的地位高于左卿士（中原各国尚右，南方楚国尚左）。从此以后，虢、周二公并掌周政。到了僖公五年（前655年），虢国灭，虢公丑奔京师，自此，虢公也失政。下一阶段周室的执政者就是周公。以后周公又与王子虎、王叔桓公等同执周政。至春秋后期，周政权才落在单、刘二氏手中。这两人也是王期的右、左卿士。
《周官》首列“天官冢宰”，其僚之首称为“太宰卿”，下列太宰的职司是“掌建邦之六典，以佐王治邦国”。这很清楚地说明了太宰就是相职。但太宰这个官，从春秋中叶以后，地位就逐渐下降了，这大概是春秋后期周王室公室地位下降的缘故，因为太宰本身是王室公室的家宰，王室衰落，其家宰自然地也随之失去了控制权。
春秋时期诸侯国的重要职官是司徒、司马、司空，其次为司寇，这些是掌管诸侯朝政的官。司徒治民，“司”是掌管、“徒”是徒役，指服军役和各种劳役的民众，司徒治民事，掌户籍；司马治军，战国以前重车战，兵车用马拉，每辆战车用四匹马，中间两匹称“服马”，两旁称“骖马”。马在车战时代起相当大的作用，所以以“马”命官，掌管军事的官就称司马。司马的佐助称为少司马。主管养马的校人（或称校正）是司马的属官；司空管土地，主要职责是测量土地的远近、辨别土地的好坏，以便授于民众耕种，并编定赋税的征收数额；司寇，掌管刑狱诉讼，治寇盗。这些官称在中原列国多有设置，其职司也大同小异。主管刑狱的官还有称作理、士、大士、尉氏等。例如晋国的栾盈在国内斗争失败后逃往楚国，他路经东周国境时，遭到了抢劫，因此要求周王给予保护，不然就要归罪尉氏。“尉氏”当是后世“延尉”一名之所本。
鲁国，据《左传?昭公四年》载，杜泄对季孙说：
夫子受命于朝而聘于王，王思旧勋而赐之路，复命而致之君，君不敢逆王命而复赐之，使三官书之。吾子为司徒，实书名。夫子为司马，与工正书服。孟孙为司空以书勋。
由此可见，鲁三家实际掌握了司徒、司马、司空三个要职。襄公二十一年（公元前552年），季孙对臧武仲说：
我有四封，而诘其盗，何故不可？子为司寇，将盗是务去，若之何不能？
这说明臧武仲为司寇，其职次于“三司”。后来臧氏衰败，孔子曾一度为鲁司寇，地位仅次于三司，所以他有资格陪同鲁定公到夹谷会见齐景公。据说他在司寇任内曾诛杀了与他作对的少正卯①。其实这事恐不可信，“少正”本是官名，但春秋时鲁国并无此官。孔子是春秋后期人，出身于非贵族家庭，他当上司寇这样的要职，反映了当时的等级制和世官制已开始动摇了。
宋国，据《左传?文公八年》载，有“六师”之制：
公子成为右师，公子友为左师，乐豫为司马，公子荡为司城，华御事为司寇。
“司城”就是“司空”，因宋武公名司空，避其讳，故改司空为司城。其后，宋分司寇为“大司寇”、“小司寇”，又增设“太宰”、“少宰”等官，事见《左传?成公十五年》：
于是华元为右师，鱼石为左师，荡泽为司马，华喜为司徒，公孙师为司城，向为人为大司寇，鳞朱为少司寇，向带为太宰、鱼府为少宰。
太宰在西周的地位很高，春秋时除早期的东周王室，晚期的吴国还有一定地位外，在其他国家都不是要职。宋国虽增设宰官，但位在六卿之后，又不是卿爵。宰职本是王室家里总管性质的官，到春秋时期，它的地位下降，正反映了治事职官和臣仆或宫廷内官的分职。至昭公二十二年（前520年）宋国六卿排列次序为：
宋公使公孙忌为大司马，边?n为大司徒，乐祁为司城，仲?孜?在师，栾大心为右师，乐蓊为大司寇，以靖国人。
右、左师的地位降于“三司”之后。此后，由于时世不同，六卿权力的轻重也随之而变换。至哀公二十六年，又以右师为首：
宋景公无子，取公孙周之子得与启，畜诸公宫，未有立焉。于是皇缓为右师，皇非我为大司马，皇怀为司徒，灵不缓为左师，乐??为司城，乐朱闵为大司寇。六卿三族降听政，因大尹以达。
宋国的所谓“右师”、“左师”，可能就是右左二卿士，相当于后世的右、左二相，所以，僖公九年（前651年）宋襄公即位，以公子且夷为仁，使为左师以听政。成公十五年，华元执政，即任右师之职，向戌也曾以左师听政。
郑国也设有“六卿”，但官职不尽一致，《左传?襄公二年》说：
秋七月庚辰，郑伯??卒。于是子罕当国，子驷为政，子国为司马。
《左传?襄公十年》云：
于是子驷当国，子国为司马，子耳为司空，子孔为司徒。又在襄公二十二年（前551年）提到“少正公孙侨”与晋人对话之事。从这些记载可知，郑国的所谓“六卿”官称应是“当国”，“为政”，“司马”，“司空”，“司徒”以及“少正”。
晋国的执政官多为军职。《左传?闵公元年》载，晋献公时有二军：
晋侯作二军，公将上军，太子申生将下军。
这种君卿共掌军师之制，与春秋初年六国相同。至晋文公始作三军，立“元帅”，《左传?僖公二十七年》载晋侯兴师救宋说：
于是乎商于被庐，作三军……乃使嘤垮将中军，嘤溱佐之，使狐偃将上军，让于狐毛，而佐之。命赵衰为卿，
让於栾枝、先轸。使栾枝将下军，先轸佐之。
所谓“元帅”，也称将军，就是中军将，元帅、将军之名实始于此。中军将是军中最高执政官。春秋列国军政不分，晋文公六年（前631年），赵盾将中军，“始为国政”，这就是说，中军主将执国政，为诸卿之首。晋三军将佐都是卿。成公三年（前588年）十二月“晋作六军，韩厥，赵括，巩朔，韩穿，荀骓，赵旃皆为卿”，这就是说，凡是掌军职、地位较高的都可以成为执政官――卿（列国官制大体如此），这可作为文武不分、军政合一的佐证。在各军将佐之下设有军大夫，军司马，军司空，侯庵等官，分别掌管军中政事、军纪、道路修建、侦察敌情等事。
晋国在成公时，以卿的长子为公族，并设公族大夫以教育公族，以中军元帅治民治军。司马、司空的地位比其他国家低，司马只掌管军中法纪，而不是统兵之官。这是晋国职官与其他国家不相同的地方。司空除管军政，也管民政，其职司与列国相同，主管筑城及其他土木建筑。例如庄公二十六年（前668年）士■因有新功，由大夫升为大司空。献公则命他主持增筑绛城，修建公子重耳、夷吾封地蒲城与屈城。
春秋列国在治事众官之上，有一人总领全国大政，各国名称不同，泛称为“执政”，相当后世的相职。它是由西周晚期的执政卿事发展而来的。东迁后的周王室，在春秋初年还称为“卿士”，后来又以太宰居此位。晋国称为中军元帅，郑国称为当国，齐国在景公时曾一度称为相。“执政”者的爵位，一般是正卿（或称为上卿），只是在齐景公时管仲执掌国政而爵为下卿。这是因为齐有国氏、高氏二卿，由周天子所命；而管仲为桓公所任，其爵位为下卿以表示齐对周王朝的尊重。“执政”有一、二人襄助，如右卿士有左卿士襄助，右相有左相襄助，太宰有少宰襄助。
东周王朝及列国君主近身还有一批专为私人服务的官员，这类官列国大体一致。如太师、太傅、太保，本是教育太子的师、傅、保，太子即位为王，他们就被尊称为太师、太傅、太保。这类官在西周时地位很重要，执掌国政，被称为“三公”。春秋时，各诸侯国不设太保一职，而太师、太傅多属美称，并没有实际权力。又如膳夫，本是掌管王的膳食官，西周时却可以担任王命的要务。春秋初年，东周王室膳夫的爵位还是大夫，地位不算低，但其他侯国掌管膳食的官，则不见有执行重大政治使命的事。西周实行宗法制，宗伯是王朝的重要职官，而春秋时只有鲁国设宗伯，其职掌是祭祀时掌神主位置的排列，其他侯国只设宗人，为国君掌管祭祀，并向神灵祷告，所以有“祝宗”之称，地位不很高。这些职官地位的下降，是朝政治事官与宫廷内官分职的结果。这种分职是春秋时官制的一大变化，反映了统治机构日趋完善，设官分职更加细密的情况。
在君王左右还有一种专掌书记文籍典册的官，称为“史官”，《左传?庄公二十三年》载曹刿谏鲁庄公：“……王有巡守，以大习之。非是，君不举矣。君举必书，书而不法，后嗣何观？”这里所说的“君举必书”，就是史官的职责，鲁成公二年（前589年），周定王破格接待晋国史臣巩朔，事后定王派人告诉史官，此举不合礼制，不要载入史册。可见君王的言行，都有专人记录。西周时，史官有太史、内史之分，内史专掌册命之事。到春秋时，除东周王室外，其他侯国只有太史兼掌册命，而不设内史之官。史官为了记载的真实性，往往秉公直书，不畏权势。如《左传?襄公二十五年》记载：齐崔杼专权，杀死国君齐庄公后：
太史书曰：“崔杼弑其君。”崔子杀之；其弟嗣书，而死者二人。其弟又书、乃舍之。南史氏闻太史尽死，执简以往，闻既书矣，乃还。
这段记载说明了春秋时期的史官，为了保留历史的真实，不惜献出自己生命的大无畏精神。还有一种掌管占卜的人，也称“史”，如襄公九年，“穆姜（襄公祖母）薨于东宫，始往而筮之……史曰……”。这种“史”不是指太史或内史，而是指掌管卜筮的官。这种官又称卜人或卜士。
此外，国君宫内的日常事务，则由一种仆大夫掌管，君臣之间的意见常由他上通下达。这种人很容易假君命而擅权，如《哀公二十六年》载：
宋景公无子，取公孙周之子得与启畜诸公宫，未有立焉……六卿三族降听政，因大尹以达，大尹常不告，而以其欲称君命以令，国人恶之。
这个大尹就是掌管通达君臣意见的仆大夫。他竟敢不将臣下的意见通达给宋景公，还以自己私意作为景公意见下达给臣僚，致使宋国六卿三族都受其摆布。后来事情败露，才畏罪潜逃楚国。
在列国宫中还设有乐官，称师、太师或舞师，掌管祭祀，宴飨，朝会的乐舞。又设府人、廪人，掌管国君的财物。府人掌金玉玩好，廪人掌粮禾米物。国君的后宫，由司官掌管，司官或称为巷伯、寺人、竖等，都由阉人充任。
春秋时期中原侯国的地方政权组织，基本上是国野制。所谓“国”，就是指国都附近地区，“野”就是指农村，把郊区和农村的居民按什伍制组织起来，各级设官管理，据《国语?齐语》载，春秋初年，管仲在齐国推行“参国伍鄙”制，在国中以五家为轨，设轨长，十轨为里，设里有司，四里为连，设连长，十连为乡，设乡良人，爵为大夫。国中有二十一乡。轨长、里有司、连长、乡良人是国中的四级官制。在野鄙中以三十家为邑，设邑有司，十邑为卒，设卒帅，十卒为乡，设乡帅，三乡为县，设县帅，十县为属，设属大夫和属正长各一人。全国分为五属。邑有司，卒帅，乡帅，县帅，属大夫，属正长是野五级官制。
国野制在西周时期就已推行过。春秋以后，各侯国又相继设县；至春秋末，晋国在县下又增设郡。春秋时郡比县小，这与战国以后的郡统县的地方制不同。在春秋中、晚期，许多县成为国家的地方政权组织。例如晋灭祁氏，羊舌氏后，分其田为十县，每县由国君派人治理，称为县大夫。县大夫下设有县师、司马、司寇（其职掌与中央政权中的司马、司寇相当，只是管辖范围不同）。县本来设置在一国的边境，其目的是为了加强防守。至春秋中晚期，内地也设县，如晋国就曾在旧都绛（今山西翼城县）设县，称为绛县，由于县的大量设置，就逐渐取代了国野制，县郡官吏也就成为地方政权的主要官吏了，到战国时期，国野制也就不存在了。
西周、春秋时期的贵族有大片的封地，也有宗族组织，这种宗族组织被称为“家”，春秋时期这些“家”族组织大大膨胀起来，有很大的势力。鲁国的“三桓”（即鲁桓公三儿子之后）就曾两次瓜分公室。晋国的六卿，势力也很强大，祁氏、韩氏各拥有七个县，大夫羊舌氏也有两个县，据《左传?昭公五年》载：“因其十家九县，长毂九百。”九县能出九百辆兵车，说明每县都是拥有一百辆兵车的大县。此外，宋国的戴、桓八族，郑国的“七穆”，都是大家，都拥有大片的封地，控制着大量的人口，实际上他们的“家”中已建立起一套政治机构，是国中之国。这种“家”，可视为一国中的地方组织，总管一家政务的称为宰，宰下有各种官吏，分掌各种事务。《论语?子路》载，孔子的学生仲弓就曾任过鲁国季氏的家宰，他向孔子请教为政的办法，孔子告诉他：“先有司，赦小过，举贤才”。可见家宰权力不小，可以任免官吏。《论语?先进》说，子路为季氏家宰时，就任命子羔为费邑宰。“家”的下面，还分设有若干邑或县，并设有各种职官。《定公十年》载，鲁国叔孙氏的郡邑就设有邑宰（公若为之），马正（公南为之），工师（驷赤为之）等官。春秋晚期，这类家臣的人选已不限于本宗族的人，有时也不限于用本国人。例如阳虎，本为孟氏后，而作季氏家宰，定公九年（前501年），阳虎畏罪逃奔晋国，赵简子迎而相之。子路作了鲁国季氏宰后，又到卫国作了卫大夫孔悝的邑宰，并于哀公十五年为孔悝之难“结缨而死。”齐国的鲍国，跑到鲁国作了施孝叔家臣。这种家臣、家宰不受出身和等级的限制，如子路、仲弓、冉有、子羔等人出身均较低微，都先后做过家宰、邑宰之类的官。春秋晚期，家臣的俸禄多为领取实物，主子对家臣的任免去留也比较自由，他们之间基本上是个人的主从关系，由这种关系而逐渐构成了一种新型的任官制度。到了战国初期，一些强家起而取代了国君，成为诸侯后，这些家臣就变成了国家的官吏。这时，家臣与主人间的主从关系，就成了新国家官僚制度的基础，这样，从西周以来盛行的等级制、世官制，就被一种新的、适合中央集权的官僚制度所代替。
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① 见《荀子?宥坐》。
第三章 东周
第一节 东周的政治概况
在公元前770年，中国历史进入了东周时代，这一时代包括春秋和战国两个阶段。这是一个由统一的西周王朝而进入分裂的时代，是奴隶制社会向封建社会转变的时代，也是我国各族社会经济和文化走向大发展的时代。
春秋时代，由于社会经济的迅速发展，各国和各族之间的政治经济发生了新的不平衡。有些被称为蛮夷戎狄的民族或国家，在社会生产不断提高，中原先进文化的影响和民族融合的新基础上，很快赶上甚至超过了原先较为先进的民族和国家；而中原各国之间，也因为政治经济条件不同，有的强大起来，有的衰弱下去，因而出现了大国争霸的局面。
周平王东迁以后，西方为秦国所有。秦国吞并了周围一些戎族部落和国家，成为西方的强国。在今山西的南部，晋国吞并了一些姬姓国家和北狄部落，强大起来。在今河南中部的郑国，是中、小国家中比较强盛的国家。在今山东境内有齐、鲁两大国，齐吞并了周围的一些小国，强大起来；鲁国勉强维持旧的局面。今河北北部的燕国，这时不大和中原交往。在今湖北境内，楚国先后向四周扩展土地，成为南方的强国。而长江下游南岸，后来兴起了吴、越两国，但都为时不久，吴灭于越，越亡于楚。在这些国家的四周，还散布着许多蛮、夷、华夏、戎、狄的小国和部落，以后大都为大国所兼并。也有一些边远的方国部落发展成了强大的势力。周王偏居于今河南西部一隅之地，地位一天天在下落，地盘一天天在缩小，但一直延续到战国时期才灭亡（公元前256年）。
东周天子已经调动不了各国诸侯，有的诸侯就打起“挟天子以令诸侯”旗号，积极发展自己的势力。诸侯之间争权夺地，激战不休。周初分封诸侯，其目的本是“以藩屏周”的，现在它内部却四分五裂，夷狄进一步包围着周人，形成“南夷与北狄交”，周朝处于“不绝若线”的局势①。在当时，谁能应付这个局面，谁就可能成为霸主。齐、晋、楚、秦等大国都先后在中原争霸，使得这个时代充满着冲突与战争。几百个小国逐渐归并为几个大国，封建制的孕育和逐步成长，各族人民的融合，所有这些都为统一的多民族的封建国家的建立奠定了基础。
公元前七世纪中叶，齐桓公任用管仲，改革内政，争取霸业。管仲利用并改进宗周旧制，制国为二十一乡：工商之乡六，士之乡十五；制鄙为五属。划定士农工商的住区，分别规定了他们的地位，按人户编制起来，设官管理，不许他们随便迁徙和杂处。和管仲在齐国改制同时，晋国在周襄王七年（前645年）也进行了类似的改革，把田地赏给民众，废除了周初以来土地定期分配的制度。南方的楚国也这样，在周灵王二十四年（前548年），令尹子木重新整理田制和军制。规定田地产量标准，根据收入的多少征集军赋。一些中小国家要生存下去，也作了某些改革。这些诸侯国家所进行的改革，其目的本是为了维护奴隶社会的旧秩序，但事与愿违，结果是打破了奴隶制度的堤防，加速了奴隶制的瓦解，促进了封建制的形成。
从公元前475年到前221年，历史上称为战国时代。经过春秋时期的兼并战争，到战国时代形成了齐、魏、赵、韩、秦、楚、燕七个大国争雄的局面，史称“七雄”。“七雄”之中，齐、魏、赵、韩的地主阶级在春秋战国之交就取得了夺权斗争的胜利；秦、燕、楚三国的地主阶级，在战国前期也通过不同形式逐步夺取了政权。但是封建制度还不完备，奴隶主贵族势力不断反扑。各国新兴地主阶级为了巩固封建政权，都在不同程度上进行了社会改革，掀起了变法运动。
魏国在战国初年，魏文侯当政之时（前445――前396），任用李悝（Ku9音亏）为相，进行变法。李悝变法的重点首先是废除奴隶主官爵世袭制，按照“食有劳而禄有功”的原则，根据功劳和能力选拔官吏。其次，推行“尽地力之教”的政策，鼓励个体农民的生产积极性，以充分发挥土地潜力，提高粮食产量，从而增加了封建国家的赋税收入。并实行“平籴法”，用“收有余以补不足”的办法来平衡粮食价格，防止商人垄断粮价而造成“谷贱伤农，谷贵伤民”的现象，稳定了小农经济。同时李悝还作了《法经》六篇，确立了一整套封建法制。此外魏文侯还派吴起改革军事制度。吴起对士兵进行严格挑选、训练和考核，并根据士兵的不同特点，对军队采取新的编制，把身强力壮、善于近战的士兵编在一起；把机智灵活、善于爬坡越沟的士兵编在一起；把能吃苦耐劳、善于长途奔袭的士兵编在一起；使每个士兵的特点得以充分发挥。吴起在魏国所建立的这套军事制度，后人称之为“武卒制”。
李悝、吴起变法的结果，使魏国经济得到发展，地主政权逐渐巩固，国力日益强大，成为战国初年一个强盛的封建国家。
吴起去魏奔楚后，楚悼王在公元前382年，任命吴起为令尹，主持变法。吴起变法基本上承袭了李悝在魏国实行的办法：规定凡封君（指世袭贵族）已经传了三代的，都取消爵禄，疏远的公族，一律不再享受王室公族的特权。强令旧贵族去“实广虚之地”，变相地收回他们原有的土地。同时整顿了政治机构，“捐不急之枝官”。凡是无能无用的官吏和不重要的官职一律裁减，并削减官吏的俸禄，把节省下来的财富用来抚养战士，奖励军功。又统一言论，不准私门请托，“使私不害公，谗不蔽忠，言不取苟合，行不取苟容，行义不顾毁誉”。这就使旧贵族对国政的干预受到限制，加速了楚国封建化的进程，使其国力迅速强盛起来。
秦国在孝公时，任用商鞅主持变法。商鞅变法的主要内容是：一、明令废除井田制，维护封建土地私有制。商鞅奖励开垦荒地，朝廷计算农民收入的粮谷多少来征收土地税，实行所谓“訾粟而税”，以均平土地所有者对赋税的负担；用法令的形式规定土地可以买卖，从法律上维护了封建土地私有制。二、废除旧贵族的世袭特权，规定秦君的本族如果没有军功，就取消贵族资格，不得以血缘关系取得利禄官爵。异姓贵族更不得享受世袭特权。还取消了贵族不受刑律制裁的特权，规定“刑无等级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令，犯国禁，乱上制者，罪死不赦。”①三、奖励军功，规定凡在战争中斩得敌人一个“甲士”的首级，可以赏给爵位一级，田一顷，宅九亩，庶子一人。打一次大胜仗，小官升一级，大官升三级。根据“劳大者其禄厚，功多者其爵尊”的原则，按军功重新规定“尊卑爵秩等级”，在秦国建立了一套完备的军功爵制。在军功爵制的规定下，人的政治地位要由有无军功来决定。这对饱食终日无所用心的旧贵族是个沉重的打击。四、实行重农抑商政策。以为农业是“本业”，规定凡努力经营农业生产，多缴纳租税的，免去其本身的徭役，凡是弃农经商或怠惰以致贫穷而交不起租税的农民，没收为官府的奴婢。商鞅还采取加重关市的商品税，不许商人贩卖粮食，商人的奴仆必须服徭役等措施，迫使商人归农。五、普遍推行县制。秦在孝公前虽有设县，但未成制度。商鞅把许多乡、邑、聚（村落）合并成县，共建了三十一县（或说四十一县）。这时秦国疆域不广，故未设郡。六、建立什伍连坐制。定五家为伍，十家为什，彼此有互相纠察、告发“奸人”的责任。不告发“奸人”，要处以腰斩的刑罚，告发“奸人”的可与斩敌同赏。如果一家藏“奸”，什、伍要同罪连坐。七、统一度量衡，颁布了标准的度量衡器。商鞅采取了这一系列的改革措施，目的都是在于破坏奴隶制度，巩固和发展封建制度，从本质上说，是一场地主阶级的政治革命。
齐国在威王时，任用邹忌为相，“谨修法律而督奸吏”，制定巩固封建秩序的法律，加强对地方官吏的监督，并注意招收流民开荒。因此在战国中期，齐国曾一度代替魏国成为东方诸侯的霸主。
赵国在赵烈侯（前408至前387年）时也进行了改革，他一面采纳牛畜的建议，倡“仁义”，行“王道”；一面采纳荀欣和徐越的建议，在用人和财政上“选练举贤、任官使能”，“节财俭用、察度功德”①。经过这些改革，赵国封建政权得以逐步稳固。
韩国在韩昭侯时，任用申不害为相，建立了“循功劳，视次第”的因功行赏制度②。申不害强调“术”的作用。术是专制君主任免、考核、赏罚各级官吏的方法。申不害要国君“独断”，操纵最高权力；任用官吏要使其称职，不许官吏越职办事，要经常监督和考核官吏。这是一套加强专制主义中央集权的办法。
燕国在燕昭王时（前311至前279）奋发图强，“卑身厚币以招贤者”，得到乐毅等人的辅助，修法令，“与百姓同其甘苦”，曾经强盛一时，几乎灭掉了齐国。但这已是战国时代地主阶级变法运动的尾声了。
战国时代各国变法运动，前后经历了一百多年。东方的几个诸侯国虽然较先进入封建社会，但由于旧贵族的势力较大，变法遇到的阻力更大一些，所以改革很不彻底，结果是法制不定，内乱时起，日趋衰落。秦国统治的关中地区，社会经济虽较东方六国落后，但奴隶主贵族的旧势力与六国比较也薄弱得多，秦国的地主阶级经过长期的积蓄力量，加之商鞅借鉴了各国变法中的经验，制定了有力的变法措施，所以秦朝改革比较全面，结果反而后来居上，收到最大的成功，终于灭了六国，建立了统一的封建国家。
随着奴隶制的瓦解，封建制的兴起，“士”中的一大部分成为专门从事政治和文化活动的知识分子阶层。战国时期，“士”的数量大大增加，这是由于当时社会的政治和经济关系发生了根本变化。有一部分贵族及其子弟，在社会变革中破落，被抛到“士”的行列来；同时，一些出身庶民的人，上升为“士”。因此，战国时期的“士”，是一个十分复杂也十分活跃的阶层。他们名类繁多，至少有五、六十种名号。从当时阶级斗争的形势看，他们主要分为两部分：一部分通过舞文弄墨，摇唇鼓舌，制造各式各样的反动舆论和奇谈怪论，千方百计地反对改革，为复古守旧势力充当吹鼓手、打手或刺客。另一部分投身于地主阶级的变法革新和谋求统一的事业中，适应历史潮流，成为地主阶级著名的政治家、军事家、思想家、文学家或科学家。还有一批所谓“隐士”、“处士”，他们表面上似乎游离于斗争之外，实际上都直接或间接卷入阶级斗争的旋涡中。
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① 《公羊传?僖公四年》。
① 见《商君书?赏刑篇》。
① 见《史记?赵世家》。
② 《战国策?韩策》。
第三节地方官制
西周地方政府的组织，曾有“五服”、“五等”的说法。所谓“五服”，就是依据诸侯封地的远近，分封为甸，侯，宾，要，荒五服。服就是服事天子之邦国。《荀子?正论篇》云：
封内甸服，封外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。
《国语?周语》也有同样的记载：
夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。
“五服”说到汉代刘歆把范围扩大，於是出现了“九畿”说。所谓“九畿”，据《周礼?夏官?大司马》云：
九畿之籍，施邦国之政职，方千里曰国畿，其外五百里曰侯畿；又其外五百里曰甸畿；又其外五百里曰男畿；又其外五百里曰采畿；又其外五百里曰卫畿；又其外五百里曰蛮畿；又其外五百里曰夷畿；又其外五百里曰镇畿；又其外五百里曰蕃畿。
“五服”说最早见《尚书?禹贡》：
五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳??，三百里纳秸，服四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流。
这段话的大意是：王四周各五百里的区域，叫做甸服：其中最靠近王城的一百里地区缴纳带藁秸的谷物，其外一百里的区域缴纳禾穗，再往外一百里的区域缴纳去掉藁芒的禾穗，再往外一百里的区域缴纳带壳的谷子，最远的一百里缴纳无壳的米。甸服以外各五百里的区域叫侯服：其中最靠近甸服的一百里是封王朝卿大夫的地方，其次的百里是封男爵的领域。其余三百里是封大国诸侯的领域。侯服以外各五百里的区域是绥服：其中靠近侯服的三百里，斟酌人民的情形来施行文教。其余二百里则振兴武力以显示保卫力量。绥服以外各五百里是要服：其中靠近绥服的三百里是夷人们住的地方，其余二百里是流放罪人的地方。要服以外各五百里是荒服：其中靠近要服的三百里是蛮荒地带，其余二百里也是流放罪人的地方。
《尚书》五服说至战国时代的儒家，又重新作了阐述。至于“九畿”说，则完全是汉代儒家学派的一种理想构思图。实际上，周初的封疆没有那样宽阔，也不可能如此整齐划一。所以这些论说，问题不少。首先，“五服”把戎狄之服置于蛮夷之服之外，这和实际情况不相符合。因为西周的王畿在陕西，在王畿范围内就有戎狄，而蛮夷散布在淮水一带，远在南邦，与事实完全颠倒。其次，若依“九畿”说，那么西周疆域东西南北都已扩展至四千里之外，而事实是西周至宣王时代，疆土始得开拓；即使如此，其地域也没有这样广大。所以说《周礼》的记载也与事实不相符合。在金文中?K未见“五服”的说法。只是在《令彝铭》中有“■者（诸）侯，侯田男”的记载。这里所谓的“侯田男”，实际上就是“众诸侯”，并不是什么“服”。《尚书?周书》等篇，也未见五服说，只在《康诰》中有“侯甸、男邦、采卫”的话，但揣其意，实指侯之甸、男之邦、采之卫而言，并不是“侯”，“甸”，“男”，“采”，“卫”各为一“服”。所以说，所谓“甸”，“服”都是指领土而言，而“五服”、“九畿”，则是泛指领土的广大而已。
周武王灭商以后，把中央王朝直接控制区以外的这块广大土地进行了分封。封赏的对象，不仅有神农、黄帝、尧、舜、禹的后人，更主要的是把土地封给周王的同姓和有功之臣。据《左传?昭公二十八年》载，当时共封“兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”。成王时周公又进一步把文王、武王的儿子和他自己的后人分封在全国各地。对分封各地的诸侯，周天子称同姓为“伯父”，“叔父”，异姓为“伯舅”，“叔舅”。宗法血缘关系把诸侯和周天子紧密地纽结在一起，使这些“封建亲戚以蕃屏周”。这种分封制度虽然在商代已开了先例，但当时被分封的边鄙诸侯与商王朝并无亲戚关系，所以时服时叛，而西周把分封制与宗法制结合起来，不仅巩固了中央政权，也加强了对广大被征服地区的控制。
西周分封诸侯的爵位，因其封地大小，分为公、侯、伯、子、男五等，《礼记?王制》云：“王者之制爵禄，公侯伯子男，凡五等”。《孟子?万章》记载孟子回答北宫??周室班爵之问时说：
天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等也……天子之地方千里，公侯之地方百里，伯七十里，子男五十里，凡四等；不及五十里，不达于天子，附於诸侯曰附庸。
依孟子所说，周初应该有无数个方百里，方七十里，方五十里，以及方不及五十里的四方形的封区。如果有这么多的封区，必然要在完成领土的开扩以后，还须事先进行土地测量，然后才能实行这样的封建，这当然是一种幻想。在金文中根本看不出公、侯、伯、子、男之间的严格等级关系。实际上周初都是因武士已占领的土地而封赐之。例如夏之后聚於杞（今河南杞县），而遂封之于杞，殷之后聚于宋（今河南商丘南），而遂封之于宋。又如《诗经?崧高》叙述宣王封申伯的事，上云：“????申伯，王缵之事，于邑于谢，南国是式。”下云：“王命申伯，式是南邦，因是谢人，以作尔庸”。也就是说，因申伯已经“南国是式”，才命之“式是南邦”，因他已经“于邑于谢”，才命之“因是谢人”。这些都说明，所谓封赏、都是因其既成事实而加以追认的。当时各诸侯占领的土地是有大小之别，但决不是如孟子说的那样正方形的等差。这种封地的等差说，是战国时期儒家的臆说，并不符合历史事实。
这些被分封的诸侯，对周王室来说，是“小宗”，而在自己的封地内，对卿大夫来说，则成为“大宗”。大宗是世代相传，“百世不迁”的。各诸侯在自己的封国内，基本也是按照周王朝的中央职官机构，设官分职，以进行对奴隶和平民的统治。《尚书?立政》所列的“司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢?A、三亳、阪尹”，就是各诸侯国的封疆官吏。其中司徒、司马，司空的职司与中央官的任人、准夫、牧相当，是诸侯国的“三亳”。亚、旅次之，是具体处理各诸侯国军政事务的卿大夫。“夷，微，卢”，是西周边疆少数民族聚居的地区，“?A”，是他们的君长。“夷，微，卢蒸”，当是泛指臣服于西周王朝的方国首领。“三亳”是监督商朝先王旧都的官吏。“阪尹”是险要地区的守官。
西周时，周天子享有很大的权威，各诸侯国每年要定时向周王朝缴纳贡赋和特殊物资，《左传?昭公十三年》云：“昔天子班贡，轻重以列，列尊贡重，周之制也”；还要定期朝觐和率兵从征，保护周王朝。此外，诸侯也要对周王的死丧、婚嫁、巡游尽一定义务。诸侯如不履行义务或冒犯了“周礼”的规定，轻者受到谴责，如《古本竹书纪年》记载：“晋侯作宫而美，康王使让之”；重者则要被处死，如《史记?齐太公世家》载，周夷王时，齐哀公因纪侯在周王面前说了他几句坏话，结果夷王不分皂白就“烹哀公而立其弟，是为胡公”。为了防患诸侯的叛乱，周天子还派人到一些诸侯国去监视，这就是监官，例如周初武王把管、蔡、霍三叔分封在邶、帑、卫，“是为三监”，这就是为监视商王之子武庚和殷民的扰乱而采取的一种措施。谁知武王一死，因成王年小，暂由周公摄政，这引起了管叔的嫉妒，他便大造谣言，中伤周公，说周公有野心，摄政“将对成王不利”。为平息谣言，周公一面向重臣太公望、召公?]剖明他忠于王室的心迹，以消除他们的疑虑，一面礼贤下士，准备应变。不久，管叔、蔡叔与武庚纠合在一起造反。周公奉成王之命“兴师东伐”，“诛管叔，杀武庚，放蔡叔”，消灭“三监”，同时灭掉了随武庚作乱的徐、奄等国。至此，周人的势力才真正达到东方。这就是历史上著名的周公东征。
西周的中央官和地方（诸侯国）各级官吏，都是由与周天子有一定关系的奴隶主贵族担任。《左传?桓公二年》说：“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”，就是说周天子以嫡长子的身分为王，众子弟为诸侯。诸侯以嫡长子继位，众子弟为大夫。大夫以嫡长子继位，众子弟为士。这些奴隶主贵族，由于和周天子宗法血缘关系的亲疏而形成严格的等级。所谓“卿”，“大夫”，“士”，实际上是一族之长，他们父子相传，世代相袭，这种等级制和宗法制的相互结合，是西周奴隶制国家体制的重要特征，保证了奴隶主贵族在国家政治生活中的垄断地位。
西周中央和地方政权机构要比商代复杂和完善些。《周礼》提出“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”的置官目的而记载了周代王朝的“六官”制度：
（一）“天官冢宰”，职掌是：“帅其属而掌邦治，以佐王均邦国。”这些官称为“治官”。“治官之属”包括有“大宰卿”1人，“小宰”中大夫2人，“宰夫”下大夫4人，上士8人，中士16人，“旅下士” 32人。“太宰”的职司是“掌建邦之六典”，以佐王治邦国。其六典是：一曰治典，以经邦国，以治官府，以纪万民；二曰教典，以安邦国，以教官府，以抚万民；三曰礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民；四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民；五曰刑典，以诰邦国，以刑百官，以纠万民；六曰事典，以富邦国，以任百官，以生万民。可见“天官冢宰”不仅是六官之首，而且总揽六典之政。
（二）“地官司徒”，职掌是：“帅其属而掌邦教，以佐王安抚邦国。”这些官称为“教官”，“教官之属”有“大司徒”卿1人，“小司徒”中大夫2人，“乡师”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大司徒”之职是执掌建邦土地的版图与人民之数，以佐王安抚邦国。“小司徒”之职是执掌建邦的教法，以“稽国中及四郊都鄙之夫家。”
（三）“春官宗伯”，职掌是：“帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国。”这些官称为“礼官”。“礼官”之属有“大宗伯”卿1人，“小宗伯”中大夫2人，“肆师”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大宗伯”之职是“掌建邦之天神人鬼地示（碉）之礼，以佐王建保邦国。”“小宗伯”之职是“掌建国之神位。”
（四）“夏官司马”，职掌是：“帅其属而掌邦政，以佐王平邦国。”这些官称为“政官”。政官之属有“大司马”卿1人，“小司马”中大夫2人，“军司马”下大夫4人，“舆司马”上士8人，“行司马”中士16人，旅下士32人。“大司马”之职是“掌建邦之九法，以佐王平邦国。”
（五）“秋官司寇”，职掌是“帅其属而掌邦禁”，这些官称为“刑官”。“刑官之属”有“大司寇”卿1人，“小司寇”中大夫2人，“士师”下大夫4人，“乡士”上士8人、中士16人，旅下士32人。“大司寇”之职是“掌建邦之三典，以佐王刑邦国，诰四方。”
（六）“冬官司空”，现在看到的《周礼》已散失“司空”篇。
《周礼》六官，排列整齐，制度严密，超过以后汉魏之制，所以不少人怀疑其中或有后人托古改制的成分，因此不能作为西周官制的可靠依据。郭沫若的《周官质疑》、《金文丛考》对这个问题均有精到的论述。但是，我们觉得如果没有一些实际施政的基本经验，也难以完全凭空想出一套周密的组织系统。因此，把《周礼》“六官”之制加以简单摘引，作为了解西周官制的参考。
附注：
本表所列仅六官之长及其重要佐官。这些官称和设置制度，多为周秦以后各朝所沿袭，故列之以备查。