主题：【文摘】历代职官沿革史 供铁老大和萨苏师兄参考 -- foundera

第一章 殷商

第一节 殷商的社会概况

夏朝末年，居住在黄河下游的一个叫做商的夷人方国，逐渐强大起来，向着黄河中游扩展，以后定居在今日的河北、山东一带。到公元前1784年前后，在商部族联合的大酋长汤和伊尹的谋划下，开始向西方进攻。商汤首先采取了逐渐剪除夏桀羽翼，逐步削弱夏桀的统治，最后取而代之的策略。汤定都于毫（今河南商丘北）。其附近的葛（今河南宁陵北）是夏的属国。汤先以助祭为名，送牲畜给葛伯，又派人为葛伯耕田。葛伯杀了为助耕的人送饭的童子，汤就以此为借口，出兵攻灭了葛国。接着又连续攻灭了韦、顾、昆吾等国，“十一征而无敌于天下”①

汤取得了一系列胜利后，便停止了对夏朝的贡纳。夏桀大怒，下令兴师攻伐商汤。双方会战于鸣条（今河南封丘东）之野，桀战败南逃，死于南巢（今安徽寿县东南），夏朝灭亡，被汤建立的商朝所代替了。

汤在推翻夏朝的过程中，向四方征伐，大大扩展了奴隶制王朝的统治区域，影响及于黄河上游。这时，商朝不仅牢牢地控制了黄河中下游的广大地区，连远处西方的氐羌部落，也都向商朝臣服了。

商朝是由汤建立经太甲而巩固起来的，中间曾一度出现纷争。按照商王“兄终弟及”的继承制度，兄死由弟继承，直到少弟死后，再由长兄之子继位。汤在位时间很长，长子太丁不及继位就死了，所以汤死后由太丁之弟外丙、仲壬先后继位。外丙和仲壬在位时间都很短，商朝的大权实际上落到伊尹手里。仲壬死后，太丁之子太甲继承王位。太甲继承成汤的事业，进一步巩固了商朝的统治。从太甲到太戊的七王中，商朝的统治处于相对稳定的时期。

仲丁以后，商朝一度中衰。王室内部继续发生王位的纷争，“兄终弟及”的制度遭到破坏。当继位之弟死后，弟之子都不肯把王位交还兄之子，因而造成了“废嫡而更立诸弟子，弟子或争相代立”①的混乱局面。王室的纷争削弱了商朝的统治，原来臣服于商的一些方国部落乘机摆脱控制，向商朝进攻。大概到祖乙时候，商朝才平服了他们的反叛，但商朝内部王位的纷争并没有解决，一直持续了九个王的时期。到盘庚时候，为了扭转这种混乱局面，巩固并继续扩大商朝的统治，便决定迁都于殷（今河南安阳西北）。盘庚迁殷后，“行汤之政”，加强王室的统治，为商朝新的发展打下了基础。商代的历史，以盘庚迁殷为界限，可划分为前期和后期。自盘庚迁殷直到商朝灭亡，共经历八代十二王，二百七十三年。

商代是一个比较发达的奴隶社会。特别是盘庚迁殷以后，达到了奴隶制的兴盛时期。奴隶社会的主要矛盾，是奴隶和奴隶主的矛盾。商王是奴隶主阶级的总代表，也是最大的奴隶主。属于奴隶主阶级的有王、诸侯、“多生（姓）”、“多子”、“邦伯师长百执事”或“百僚庶尹”。商代的奴隶主同时是贵族。最大的贵族，见於文献记载的有二十余支。这些贵族又总称为“百姓”。在那时，只有奴隶主贵族才有姓，因而所谓“百姓”指的就是贵族。

在商朝统治的区域里，全部土地和人民在名义上均属商王所有。商王统管着各级大小奴隶主贵族，并把奴隶和土地分配给他们享用。王和国家是一体的，一切重大的国家事务都被称为“王事”。各级大小奴隶主贵族都必须为“王事”出力报效。

商代奴隶名目繁多，被投入各种社会生产和生活领域，是创造财富和文化的基本阶级。但是，他们在政治经济和社会生活上，都没有任何地位。在商朝奴隶主贵族的心目中，奴隶被看做比牛马还贱的财产，因而可以由他们任意处置。许多奴隶不是被折磨死，就是惨遭杀害。

除奴隶外，从事劳动生产的还有“小人”。他们可以从贵族那里按井田制分得一小块土地从事生产活动，维持自己的生活，但他们在政治上和经济上都隶属于贵族，同样要受贵族的压迫和剥削，并经常被贵族用作战争的工具。“小人”在名义上是自由的平民，但他们如犯罪或负债，也要沦为奴隶，随时都有丧失人身自由的危险。这样的平民，同贵族也是对立的。

盘庚迁殷时的几次讲话，集中反映了商朝建立以来的阶级对立。那时，商朝危机四伏，盘庚决心“震动万民以迁”①，激起了社会各阶级的巨大动荡。为了控制急剧恶化的局势，盘庚在迁殷前，先后对各阶级讲了话。他在对“百姓”讲话时说，我掏出心腹肾肠，把我的真心话告诉你们百姓。他说，百姓是和他共同掌管政治的旧人，他们的祖先立过功劳，商王大祭祖先时，他们的祖先也配享先王。他们与商王一心，民就得顺从；与商王离心，民就会变乱。盘庚对他们百般安抚，要求他们同心协力渡过迁都的难关。另外，盘庚在对所谓“畜民”的讲话时，则百般威胁，活现出一副狰狞的面孔。“畜民”是奴隶主污蔑奴隶大众的称呼，他以救世主的口吻对“畜民”软硬兼施，多方恫吓说：你们的生命，是我替你们从上帝那里保下来的，如果你们胆敢有反抗的念头，你们的祖先就会在天上请求我先王，严厉惩罚你们。这些话表现了统治阶级与被统治阶级，剥削阶级与被剥削阶级的尖锐对立。

由于奴隶不仅来源于战俘和罪犯，还来源于被商朝征服的民族部落和小国。因此商代的奴隶，大多数都有家室，不少奴隶还保留着聚族而居的形式。在这种奴隶族居的情况下，奴隶的地位更加低微，生活更加悲惨。他们世世代代都要充当奴隶，不仅本身受尽奴隶主的压榨欺凌，还要为奴隶主繁殖下一代的奴隶，充当生育奴隶的工具。

商代的农业奴隶称为“众人”，表示人数众多的意思。在劳动中，他们受到商王和各级奴隶主的严密监督，没有任何自由。“众人”除了主要担负农业生产劳动外，还被迫从事狩猎、修路、建筑等繁重的苦役。在当时的频繁战争中，“众人”还常被征发来当徒兵，服军事苦役。

在商代奴隶主阶级的社会生活领域里，也广泛使用奴隶。这种奴隶称为“臣”，女性的奴隶则称为“妾”。臣妾也称为“臣仆”。臣妾是属于奴隶主的私有财产，可以由奴隶主拿来赏赐、赠送或交换，不受任何约束，就是把臣妾杀掉，也不算犯罪。那时奴隶主贵族都是父权制大家族。每个家族既是生活的单位，也是生产的单位。臣妾不仅要为这种奴隶制大家族的生活需要服务，还要从事家族内的各种生产活动。由于繁重的劳役和非人的生活，大多数臣妾很快就断送了生命；有许多甚至被惨杀或活埋。成千上万的奴隶，成为无辜的牺牲者，受尽剥削和压迫的广大奴隶群众，不断以各种方式反抗奴隶主贵族的血腥统治。到商代末年，终于发生了大规模的奴隶暴动，导致了商王朝的灭亡。

商代统治者还利用宗教迷信作为巩固他们政治的反动工具。商人的宗教观念中至高无尚的神被称为“帝”或“上帝”，是有意志的人格神。帝有好恶，能赏能罚，决定人间祸福。人间的各种大事，如天气的晴雨，收成的丰歉，战争的胜败，都受帝的主宰。实质上，帝正是奴隶制国家的最高统治者――商王的投影。同时商人还崇拜土（社）、山川、日、云、四风、四方等自然神，经常举行丰盛的祭祀。

商人尚鬼，死去的先人在他们心里占有极重要的地位。商王和贵族们的各种活动，事无大小，都求告于祖先。商王自称是神的后裔，以帝俊为高祖，依靠着先公先王的庇佑。他们用龟甲兽骨进行占卜，占卜的吉凶体现着神和祖先的意旨。实际上商王每次占卜的结果如何，一般都由王本人决定；所以占卜和其他种种宗教巫术一样，只不过是奴隶主贵族控制和麻痹人民的手段而已。商王宣称他是代表“帝”而进行统治，以为这样一来，他们的统治就可以万世长存了。但是历史的发展和奴隶主贵族的愿望相反，他们的统治却逐渐陷入了广大奴隶、平民和被征服的方国部落的包围之中，终于走上覆亡的道路。

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① 《孟子?滕文公下》。

① 《史记?殷本纪》。

① 《尚书?盘庚下》。

第二节王朝的内廷政务官

商朝国家的形式是以王为首的贵族整体。由于商朝的贵族同时是奴隶制大家族的族长，所以商朝的国家组织象一个家族的扩大。它是以王族为主体，联系着许多旁系、支系的贵族大家族所构成的统治网。商王既是最大的一个贵族家族――“王族”的族长，又是商朝各同姓贵族家族的大家长。他掌握着国家大权，成为奴隶制国家的最高支配者。所有贵族，不管是同姓还是异姓，都隶属于商王。商王拥有很大的权力，这只要听盘庚说话的口气，便可想见当时的商王，已经俨然有些后来专制皇帝的派头了：

“乃有不吉不迪，颠越不恭，暂遇奸宄（gu!音轨），我乃劓（y@音艺），殄灭之，无遗育，无俾易种于兹新邑。”①这段话的意思是说，若有人不善良不和顺，贻误国事而不服从命令，诈伪奸邪犯法作乱；那我就杀尽他的全家，连幼童也不留下，不让他们这些坏种迁移到这个新城来。可见殷王握有任意生杀予夺的权力。

商王下设的僚属，从已发现的卜辞（甲骨文）所记的官名，约有二十多个。据陈梦家《殷墟卜辞综述》第十五章所述，可分为三类：一，“臣正”，包括臣正、臣、小臣、多臣等官；二，武官，包括“多马”、“多服”、“射”、“卫”、“犬”、“多犬”、“戍”、“五族戍”等官；三，史官，包括“尹”、“多尹”、“乍（作）册”“卜”、“多卜”、“工”、“多工”、“史”（史，北史，卿史，御史）、“吏”（御吏、大吏、我吏、上吏、东吏、西吏）。见于当时铜器铭文上的有以下四种：一，“臣正”，包括“小臣”，二，武官，有“多亚”、“戍”等；三，史官，有“尹”、“乍（作）册”、“乍册右史”、“卿吏”等；四，其他，如“宰”、“宗”、“子”等。这些官称，按其职司，可把它分为内廷政务官和外廷政务官两类。

商代王室内廷政务官（即宫官），主要有“宰”和“臣”。这两种官与商王的关系极为密切，其职责主要管理内廷事务。有的深得商王的赏识，还可以被任命为外廷要职。

“宰”官见于《殷契佚存》518号雕花骨，其刻辞是：

壬午，王田于麦麓，脞（获）商■（zh!音止）兕（s@音式），王易（赐）宰丰■（q!n，音侵），小■（zh!，音止）兄。才（在）五月。佳王六祀彡（彤r$ng音茸）日。

这段刻辞用今天的话说，就是壬午日，王田猎于麦麓（其地不可考）之地，获得商地的兕牛，王赏赐宰丰小兕觥之饮。宰丰以此为荣，作器纪念……。这个宰丰就是名为丰的宰官。宰官在商代实际上是商王的家臣，在特殊的情况下所起的作用，有如外廷官的“尹”。《史记?殷本纪》记载，殷高宗武丁即位以后，面对商朝衰落的局面，一心要振兴朝政，但尚未有得力的助手。因此，他“三年不言，政事决定于冢宰”。可见宰在商代有时可代王施政，虽然商代未必设置象后世所说的“天官”冢宰，但从甲骨文中可以证明宰官在当时确已出现了。

臣和小臣的身分看来很复杂，需要进行具体的历史分析（尤其是小臣，有的是属于奴隶阶层的），但有一点可以肯定，他们中间有一部分人是参与管理王室的具体事务的。有的小臣也为商王管理农业，如甲骨文所说的“贞■（hu@音会）小臣令众黍”，这是小臣受王所命，监督种黍的事宜。有的为王室管理田庄，称为“小藉臣”，有的为王室管理众奴，称为“小众人臣”，有的管农业收刈，称为“小■臣”，有的为王管理车马或养马的奴隶，称为“小多马羌臣”，有的随商王征伐，有的还能参加祭祀活动，或负责贡纳等等。

这些宰和臣，有的由奴隶主贵族担任，有的可能是从臣服部族或奴隶中提拔的，如伊尹，原来就是陪嫁的奴隶――媵臣。他们都是商王的近侍，已经完全从生产劳动中脱离出来，形成一个以榨取奴隶劳动为生的统治集团，平时为王服务，实际上是商王的家奴或欺榨奴隶的爪牙；战时随王出征，实际上是商王的保镖或车前的差遣，因此颇得商王的信宠，常被委以重任而由内廷官变为外廷官，所以，商代的内、外廷官有时很难区分清楚。

第三节王朝的外廷政务官

商王朝的外廷政务官主要有尹，卜，作册，亚服等，尹的地位最为显赫，其职位与后世的“相”很接近。商代最著名的尹，可算是商汤时的伊尹。《史记?殷本纪》索隐说：“尹，正也。谓汤使之正天下”。伊尹，姓伊名挚（zh@音至），尹是他的官名。据说伊挚曾“为有莘氏媵臣（即陪嫁的奴隶）”，他有一手烹调的好技术，便“负鼎俎，以滋味说（yu8音悦）汤”。得到商汤的赏识，从而被“汤举任以国政”。据《史记?殷本纪》记载，商汤死后，他的长子太丁因早死未立，而继承王位的外丙、仲壬也只各当三、四年王就死去。所以伊尹只好立汤的嫡长孙太甲为商王。太甲即位后，违背商汤所立的法度，暴虐无道，於是伊尹把他放逐于桐（今河南虞城东北）。商王朝一度曾由伊尹代王施政。三年以后，太甲认识了自己的过错并有所悔改，伊尹才把他迎接回来并“授之政”。伊尹不但生时手握重权，而且死后也受到后世商王的尊崇，甲骨文里就屡见祭祀伊尹的记载。由此可见，尹的职司当与后世的“相”相近。所以《史记?殷本纪》正义引《帝王世纪》才说伊尹“为汤相，号阿衡”。与伊尹同时的仲虺（hu@音毁），据集解说曾为“汤左相”。伊尹的儿子伊陟，也身居高官，“帝太戊立伊陟为相”。此外，武丁时的傅说，本是个筑城的奴隶，被武丁“举以为相，殷国大治”。

卜、巫、史等是为商王朝处理占卜和祭祀等事务官。这些人属于僧侣贵族，他们大半都是由过去原始社会中的咒术师转化而来的。这些僧侣贵族具有较世俗贵族更高的文化传统，他们积蓄着不少关于政治、军事及剥削和欺骗人民的经验。虽然他们在身分等级上，是国王的僚属，但在王权神化的时代，他们充当神与人之间沟通者的角色，利用宗教迷信，通过卜筮的仪式，把国王的一举一动，都放在他们的命令之下。因而实际上，商代的僧侣贵族――卜、巫、史等，就是商代的政治、经济和军事的最高指挥者，拥有不小权力。甲骨文中的贞人就是“卜”官，武丁时，常见的贞人宾又称为“卜宾”，祖庚、祖甲时有“卜竹”和“卜即”等，他们受王之命，常为国家大事――祭祀与戎事活动进行占卜。商王朝有一个庞大的贞人集团，称为“多卜”。“巫的地位也很重要。据说有一位巫，名叫咸，伊陟把他推荐给商王太戊后，他“治王家有成”，一改太戊以前几朝的衰败面貌，从而使“殷复兴、诸侯归之”。

甲骨文里的“乍（作）册”，铜器铭文上的“乍册右史”，“御史”等就是史官。《尚书?洛诰》里的“作册逸”，在《左传》、《国语》等书中都作“史佚”。逸通佚，是一个人的名字，他的官称为“作册”，或“史”，其职司相同。《尚书?多士》云：“唯殷先人，有册有典”。这里所谓的“典”、“册”，应是出自当时史官――“作册”的手笔。

亚服是武官，在商代，奴隶主阶级平时处理政务，战时率部出征，文武并没有严格的区别。但在甲骨文、铜器铭文中也出现了一些武职官名，如：亚，多亚，大亚。卜辞中有“王令亚其从■伯伐……方……”，说的是王命令亚率领■伯去征伐某方国，这就说明亚是一种武职官称。此外，武官还有“射”，主要管理特种部队“多射”、“三百射”等，如射■（ch1，音叉）就是名为■的射官。“犬”官，主要是管理田猎并参加征伐，如“犬中”、“犬■（y2n，音延）等，就是名为中、■的犬官。“戍”主要管理众人并守卫边防或征伐邦方，如“戍义”、“戍何”等，就是名为义、何的戍官。

第四节商代的外服官吏

商王朝中心区以外设置的官吏，有侯、伯、男、甸等，称为外服官。这就是《尚书?酒诰》说的“越在外服，侯、甸、男、卫、邦伯”。

商王为了控制广大被征服的地区，常把自己的诸妻，诸子，功臣以及臣服的少数民族首领分封在外地，开了周代分封制的先河。在甲骨文中就有“侯”。商王武丁之子子奠，就被封为侯，称为“侯奠”。武丁时期一些著名的将领也被封为侯，如侯虎。周人早在武丁时就是被征服并接受了商王的封号，称为周侯。伯，也是一种封号，武丁之子子宋，就曾被封在宋地，称“宋伯歪”。有些方国的首领也有被封为伯的，如商末期，周文王受命为王，据《史记?齐太公世家》说：“天下三分，其二归周”，文王实际成为西方各部落的首领，也曾受封，称为“孟方伯”。其他外服官，见于甲骨文的，还有男、田等。

商代的外服诸侯要对商王朝承担一定义务，他们的职责主要有以下几方面：

一、为商王朝镇守边疆。若是商疆域受到外敌的侵扰，侯、伯，男、田就得及时向商王朝报警。这类事例在甲骨文里有很多记载，如子画被武丁封在东方，当儿、■等东方方国入侵时，他就马上向商王武丁报告。

二、跟随商王出征。例如武丁之妻妇好被封在外地，曾受命征集兵丁随王出征。甲骨文中就有“辛巳卜，贞登妇好三千，登旅万，呼伐□”的记载，这是说在辛巳这一天卜问，命令妇好征集一万三千兵丁，去征伐某方否。又如攸侯喜，商末曾在王的率领下征伐夷方。

三、向商王朝进贡赋税财物。殷人的货贝以龟为宝贵，在甲骨文中常有记载贡龟之事。例如侯雀、周侯、犬侯，侯虎、子奠、子画等人都曾向商王进贡占卜用的宝龟。此外，也有进贡戈的，例如在殷墟妇好墓出土的玉戈上就刻有“卢方□入戈五”，说的就是卢方首领某人进贡五把戈。甚至有把骨■当作贡物的，例如著名的殷王1001号大墓出土的骨上就刻有“■入二”，据甲骨文所记，■当时被称为侯。这句刻文当是说■侯进贡二支骨■。

四、为商王室服役。外服诸侯平时必须承担为商王耕作及服其他杂役的义务，商王有权随时命令边鄙诸侯为王室耕种籍田。

殷商时代的妇女，可以和男子一样参加一切政治活动，如祭祀和兵戎，她们甚至可以受封在外地，成为一方之主，例如武丁之妻妇好，她不但参加了商王朝的祭祀活动，而且还被封在外地，可以和其他邦伯一样，定期觐见商王。妇好还能带兵打仗，运筹于帷幄，驰骋于沙场。当时有个著名的将领侯告，就曾是她的部下。有的妇女参与了占卜活动，或充当了王室欺榨奴隶的小臣。随着宗法制度的加强，妇女在社会上的地位逐渐降低，终于退出了政治舞台，再也不能在国家机构中发挥作用了。

到商代后期，从中央到地方，不仅构成了一个庞大的、重迭的官僚机构，而且组成了一支庞大的军队。武丁、文丁时代的卜辞有“王作三■：右、中、左”的记录，“■”用作屯聚之屯，即作三营以屯驻三军，这是后世三军的起源。从商朝征伐时用兵的人数推测，每军可能达一万人左右，三军共三万余人。商末战车已成为作战的主力。每辆战车驾马两匹，车上有甲士3人：1人御车，1人持戈或矛，1人持弓箭。战车后面和两边跟着徒兵，他们是从奴隶中征发来的，这种征发叫做“??人”或“?е凇薄＞?队由商王和贵族直接统帅，商王的家族和朝廷中贵族的家族，即“王族”和“多子族”，是军队的核心力量。甲士多数由平民充任，是军队中的基干。这种情况决定了商朝的军队是奴隶主贵族的武装力量。此外，商王还拥有受过专门训练的武装队伍，如驭马的“多马”和善射的“多射”、“新射”等，是商王的侍卫武装。

第二章 西周

第一节 西周的政治概况

中国古代奴隶制在夏朝奠定了基础，经过商朝的大发展，到了西周达到了鼎盛时期。周朝的势力和影响远远超越前代，是一个强盛的奴隶制国家。

周人是一个姬姓部落，原处于陕甘一带的黄土高原上，那里适于种黍稷，很早就是一个经营农业的部落。到后稷的三世孙公刘时，农业更加发达，遂定居于豳（今陕西旬邑）。自公刘起又传了九世，到了古公??父时代，周人因受薰鬻戎狄的逼迫，不得不放弃豳地，迁居到岐山之南的周原。古公??父开始臣服于商，共同对付鬼方等戎狄部落，保障周族的生存和发展。周统治者在屡次战争中增加了大量财富和奴隶，成了显赫的奴隶主大家族，为商朝西方的一个强大方国。

周的势力日益强大，便加剧了他们与商朝的矛盾。至武王时，终于灭掉了商朝，占领了商朝原来统治的地区。大约在公元前1027年，建立了西周王朝。

为了统治广阔的被征服地区，周初曾大规模分封诸侯，即所谓“封邦建国”①。这种“封邦建国”，实际上是一种比较原始的部落殖民。相传武王、周公、成王先后建置71个国家。其中武王兄弟15人（一说16人），同姓40人。周王的子弟一般都得到了封地，成为大小诸侯。异姓诸侯中以姜姓贵族居多，也有其他各姓的传统贵族。分封的目的是为了“封建亲戚，以蕃屏周”，每个诸侯国，既是按照成周的模型建立的统治种族奴隶的据点，又起着拱卫周王的作用。通过分封诸侯，不但牢固地统治了原来商朝的地方，而且不断扩大其势力和影响，成为远远超过商朝的一个强盛的奴隶制国家。

西周时期的社会阶级结构和商代大致相同，奴隶和奴隶主是两个基本的社会阶级。介于这两个基本阶级之间的还有平民阶级。在奴隶社会中，人是有等级的。周代的等级划分得格外清楚。一般划分为六等：天子、诸侯、卿、大夫、士和庶人（包括工商）；有的甚至划为十等，如《左传》昭公七年说：“王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台，马有圉，牛有牧，以待百事”。大致而言，士属于自由平民，在士以上为奴隶主阶级，以下为奴隶阶级。庶人、工、商属于生产奴隶，皂、舆、隶、僚、仆、台、圉、牧为宫廷和家用奴隶。由于士不能占有庶人和工、商，所以在划分十等时就不包括他们了。

周王把奴隶和土地分封给诸侯，叫做“建国”，诸侯也把奴隶和土地赐给卿、大夫，叫做“立家”。有些诸侯国的卿、大夫，甚至相当于周王所封的小侯国。周朝各级奴隶主贵族的宫室或家室，都包括各种奴隶在内，有手工业奴隶，有畜牧业奴隶，有赶车养马奴隶，还有家用奴隶，可以说除农业奴隶外，把各种奴隶都包括在里面了。

周人和商人比起来，是后进的民族，原来隶属于商朝，其礼乐刑政大体上沿袭了商代的传统。但是，周朝建立后，奴隶制经济不断发展，周统治者为了进一步巩固奴隶主贵族的阶级专政，加强王室的权力，在政治、军事、思想上建立了一套比商代更完备的制度，以保护并发展奴隶制的经济。

周朝利用从氏族组织蜕化而来的血缘家族关系，发展了宗法制度，作为维护奴隶主贵族的阶级统治，奴役平民和奴隶的政治工具。所谓宗法制度，就是用“大宗”和“小宗”的层层链条，把奴隶主贵族联系起来。周王自称“天子”，即上天的儿子。“天子”既是政治上的共主，又是天下的大宗，其王位由嫡长子继承，世代保持大宗的地位；嫡长子的兄弟们则受封为诸侯或卿大夫，对周王而言，处于小宗的地位。诸侯在其封国内又为大宗，其君位也由嫡长子继承；嫡长子的兄弟们再分封为卿大夫，又为各封国的小宗，而卿大夫在其本宗族的各个分支中则又处于大宗的地位。象这样严密的大宗和小宗的关系，或许有后人增饰的成分。

所谓宗法制度，不仅适用于同姓贵族，也适用于周朝分封的异姓贵族。从同姓不婚的传统出发，异姓贵族之间由婚姻关系串连起来。同姓贵族之间是兄弟叔伯关系，异姓贵族之间是甥舅亲戚关系。此外，周朝还用昭、穆区别辈分，如文王之子为昭，武王之子为穆，借以保持贵族中的血统和等级。

宗法制度的基础是奴隶制大家族，周王和各级贵族都是奴隶制大家族的族长，每个奴隶制大家族具有共同的姓氏，共同的直系祖先，共同的宗庙，共同的墓地，有互相保护的义务，组成一个奴隶制的社会集团，由族长的嫡长子世代掌握家族大权――即各个奴隶制大家庭中的“大宗”。同样，各国诸侯在其封国内为大宗，不仅表明他们本身在奴隶制大家族中处于首要地位，而且他们还是自己封国内各个奴隶制大家族的大族长。所谓宗法制度，即规定了各个奴隶制大家族的内部关系和外部关系，借以确保奴隶主贵族的政治垄断地位。

宗法制度和等级制度是互为表里的。由宗法制度规定的各个奴隶制大家族族长的地位，同时构成了王、公、卿，大夫的等级阶梯。周朝的国家与奴隶制大家族是二位一体的，国家就象一个庞大的奴隶制大家族，他们组成一个贵族集团，对奴隶和平民实行阶级统治。

周朝的国家，是奴隶主贵族的国家，这个国家对于受他们统治的奴隶和平民，按照地域加以划分和编制。周王和各国诸侯，都把自己直接统治的地区划分为两部分：一部分称“国”，是统治中心；另一部分称“野”，是在国之外。在国中及其近郊，除奴隶主贵族和直接为他们服务的工商奴隶外，主要是按乡里编制起来的平民。鄙野中居住的，是从事农业生产的种族奴隶，称为野人或庶人。对被统治者的这种划分和编制，在周代以前已经有了，至周代更加巩固和完善，成为世袭的制度。

在西周鼎盛时期，周王对诸侯拥有很大的权威。各封国的诸侯要定期朝见周王，报告自己国内的情况，听取周王及其辅佐的指令；如临时发生重大事故，要及时向周王报告。他们还必须向周王贡献封国的产物和周王需要的东西。他们还有保卫王室的义务，包括为周王提供作战的军队。如果他们不履行自己的义务或超越周王赋予他们的特权，周王可以收回或削减他们的爵禄，改变他们的封地，可以废除和另立国君，甚至灭掉他们。

诸侯在自己的封国内拥有土地和奴隶，掌握政治、经济和军事权力，他们不仅可以聚族立宗，分封卿大夫，组成强有力的宗族政治集团，而且还仿照王室的官僚制度，设置百官百司，统治奴隶和平民。他们可以在自己的土地内修建城池，征集军队，成为相对独立的政权。卿大夫在其封地内，对于诸侯的关系也是如此。

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① 《尚书?多士》。

第二节中央官制

西周的政治组织和社会制度，是因袭夏、商，经武王、周公、成王和康王几代建立起来的。《尚书?立政》载有不少周初官名，可以使我们了解西周如何设置官吏。近年来出土的大量周代铜器铭文中记载的周代职官，也可以与文献记载相补充。从现有的资料，我们可以把西周的职官分为中央和地方两个系统来叙述。

在西周的每一个封区内，诸侯是最高裁判者，因为他们被赋予以“专扬于国”的特权，而在整个封建国家内，周天子是最高权力的执掌者，诸侯的争执，都诉之于周天子。《诗经?大雅?假乐》云：“百辟卿士，媚于天子”，金文《献簋》云：“受天子休”，都说明了这个历史事实。在周天子之下，有中央政治的组织，《尚书?酒诰》云：

越在外服，侯、甸、男、卫、邦伯；越在内服，百寮、庶尹、惟亚、惟服、宗工，越百姓里居。

所谓“内服”，即指中央政府而言。“百寮”、“庶尹”就是中央政府的官吏。以天子为首的中央政府，是西周最高权力机关。他统辖着无数以诸侯为首的地方政府。这种地方政府，在当时称为天子的“外服”。侯、男、邦伯就是地方诸侯。

当时中央政府的组织极为庞大，官吏的名称极为复杂，根据《尚书?立政》记载的官名有：

任人，准夫，牧，作三事，虎贲，缀衣，趣马，小尹，左右?y仆，百司，庶府，大都，小伯，艺人，表臣，百司，太史，尹伯，庶常吉士，司徒，司马，司空……

这些官称，若从其职司而言，大体可分为以下三个方面：

一、王室外廷政务官――任人、准夫、牧、司徒（土）、司马、司空（工）。

任人，就是“常任”。执掌王廷政务。准夫，就是准人，准为公平之意，执掌司法。牧，就是“常伯”，“作三事”，与《诗经?雨无正》的“三事大夫”，金文《碧方彝》中的“叁有司，司土，司马，司工”的职司相当。司徒即司土。从金文记载看，司徒不仅管理籍田等土地之事（即主民事），而且有时还兼管军事和卜事。司马主军事，还可参加周王册命典礼。司空即司工，管理工事。

二、王室外廷事务官――大都、小伯、艺人、表臣百司、太史、尹伯、庶常吉士。

“大都”，是管理诸侯和国王子弟们采邑的官吏。“小伯”是管理卿、大夫采邑的官吏。“艺人”是有专门技术的官员，如卜、祝、巫师、工师等。“表臣百司”，在外廷管理政事。“太史”，负责记事和制作册命。“尹伯”，是众官的头目，“庶常吉士”，是具体办事的士官。这些官员对宫室内廷的“宫内官”而言，又可称为“府中官”。

三、王室内廷事务官――虎贲、缀衣、趣马、小尹、左右?y仆、百司、庶府。

这些官员都是负责宫廷保卫和宫中事务的宫内官。“虎贲”，武职官，负责保卫周王的安全，“缀衣”，掌管周王的衣冠服饰，其职掌大约相当于后世的“尚衣”。“趣马”，掌管王室的车舆马匹。“小尹”就是总管小臣。“左右?y仆”，管理周王日常所用的器物或御车的仆夫。“百司”，管理王室内廷的各种事务。“庶府”，管理王室内廷物资贮藏仓库。这些都是周王的侍从或近臣。除此以外，在金文中还出现“虎臣”、“服”、“走马”、“小臣”、“膳夫”等，这些也都是与周王关系密切的官员，其职司与“宫内官”基本相同。

以上这些官由师、保或宰、太宰总领而隶属于周天子。换句话说，师、保、宰、太宰就是百寮的首领，地位较高。周公的儿子伯禽就曾做过周王的师、保。《令彝》记载周王命他“尹三事四方，受卿事寮”，这就是说，叫他管理王朝“三事大夫”和四方诸侯，并统领王廷“百官”。周初，武王继位后，曾任命姜尚为“师”，号称“师尚父”，在灭商及灭商以后巩固西周王朝政权的许多重大事情，都是师尚父出谋划策的。所以《史记?周本纪》说：周武王“封功臣谋士，而师尚为首封”，成为东方齐国的始祖。周成王时代，“召公为保，周公为师”。那时，由于成王年幼，应付不了周初“天下未集”的复杂局面，所以周公旦曾“践阼代成王摄行政当国”，直到七年后，成王长大，周公才还政于成王。在此期间，周公、召公曾奉命东征，平定了管、蔡、武庚等的叛乱，抓获了叛乱的东方五国首领，为巩固西周王室立下了丰功伟绩。此后，在广大的王畿地区：“自陕以西，召公主之，自陕以东，周公主之”。由此可见，师、保在西周拥有很大的权力。《左传?定公四年》说：“周公相王室以尹天下”。可见师、保这类官和商代的“尹”职能相当，又说“周公为太宰”。宰这种官在商代就已出现，本为王室内廷的治事官。“太宰”是王室内廷治事官的首领，实际上就是王家的大总管。它的职司与后世的“相”职相同。后世“宰相”这个官称就是由此演变而来的。

第三节地方官制

西周地方政府的组织，曾有“五服”、“五等”的说法。所谓“五服”，就是依据诸侯封地的远近，分封为甸，侯，宾，要，荒五服。服就是服事天子之邦国。《荀子?正论篇》云：

封内甸服，封外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。

《国语?周语》也有同样的记载：

夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。

“五服”说到汉代刘歆把范围扩大，於是出现了“九畿”说。所谓“九畿”，据《周礼?夏官?大司马》云：

九畿之籍，施邦国之政职，方千里曰国畿，其外五百里曰侯畿；又其外五百里曰甸畿；又其外五百里曰男畿；又其外五百里曰采畿；又其外五百里曰卫畿；又其外五百里曰蛮畿；又其外五百里曰夷畿；又其外五百里曰镇畿；又其外五百里曰蕃畿。

“五服”说最早见《尚书?禹贡》：

五百里甸服：百里赋纳总，二百里纳??，三百里纳秸，服四百里粟，五百里米。五百里侯服：百里采，二百里男邦，三百里诸侯。五百里绥服：三百里揆文教，二百里奋武卫。五百里要服：三百里夷，二百里蔡。五百里荒服：三百里蛮，二百里流。

这段话的大意是：王四周各五百里的区域，叫做甸服：其中最靠近王城的一百里地区缴纳带藁秸的谷物，其外一百里的区域缴纳禾穗，再往外一百里的区域缴纳去掉藁芒的禾穗，再往外一百里的区域缴纳带壳的谷子，最远的一百里缴纳无壳的米。甸服以外各五百里的区域叫侯服：其中最靠近甸服的一百里是封王朝卿大夫的地方，其次的百里是封男爵的领域。其余三百里是封大国诸侯的领域。侯服以外各五百里的区域是绥服：其中靠近侯服的三百里，斟酌人民的情形来施行文教。其余二百里则振兴武力以显示保卫力量。绥服以外各五百里是要服：其中靠近绥服的三百里是夷人们住的地方，其余二百里是流放罪人的地方。要服以外各五百里是荒服：其中靠近要服的三百里是蛮荒地带，其余二百里也是流放罪人的地方。

《尚书》五服说至战国时代的儒家，又重新作了阐述。至于“九畿”说，则完全是汉代儒家学派的一种理想构思图。实际上，周初的封疆没有那样宽阔，也不可能如此整齐划一。所以这些论说，问题不少。首先，“五服”把戎狄之服置于蛮夷之服之外，这和实际情况不相符合。因为西周的王畿在陕西，在王畿范围内就有戎狄，而蛮夷散布在淮水一带，远在南邦，与事实完全颠倒。其次，若依“九畿”说，那么西周疆域东西南北都已扩展至四千里之外，而事实是西周至宣王时代，疆土始得开拓；即使如此，其地域也没有这样广大。所以说《周礼》的记载也与事实不相符合。在金文中?K未见“五服”的说法。只是在《令彝铭》中有“■者（诸）侯，侯田男”的记载。这里所谓的“侯田男”，实际上就是“众诸侯”，并不是什么“服”。《尚书?周书》等篇，也未见五服说，只在《康诰》中有“侯甸、男邦、采卫”的话，但揣其意，实指侯之甸、男之邦、采之卫而言，并不是“侯”，“甸”，“男”，“采”，“卫”各为一“服”。所以说，所谓“甸”，“服”都是指领土而言，而“五服”、“九畿”，则是泛指领土的广大而已。

周武王灭商以后，把中央王朝直接控制区以外的这块广大土地进行了分封。封赏的对象，不仅有神农、黄帝、尧、舜、禹的后人，更主要的是把土地封给周王的同姓和有功之臣。据《左传?昭公二十八年》载，当时共封“兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”。成王时周公又进一步把文王、武王的儿子和他自己的后人分封在全国各地。对分封各地的诸侯，周天子称同姓为“伯父”，“叔父”，异姓为“伯舅”，“叔舅”。宗法血缘关系把诸侯和周天子紧密地纽结在一起，使这些“封建亲戚以蕃屏周”。这种分封制度虽然在商代已开了先例，但当时被分封的边鄙诸侯与商王朝并无亲戚关系，所以时服时叛，而西周把分封制与宗法制结合起来，不仅巩固了中央政权，也加强了对广大被征服地区的控制。

西周分封诸侯的爵位，因其封地大小，分为公、侯、伯、子、男五等，《礼记?王制》云：“王者之制爵禄，公侯伯子男，凡五等”。《孟子?万章》记载孟子回答北宫??周室班爵之问时说：

天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位，凡五等也……天子之地方千里，公侯之地方百里，伯七十里，子男五十里，凡四等；不及五十里，不达于天子，附於诸侯曰附庸。

依孟子所说，周初应该有无数个方百里，方七十里，方五十里，以及方不及五十里的四方形的封区。如果有这么多的封区，必然要在完成领土的开扩以后，还须事先进行土地测量，然后才能实行这样的封建，这当然是一种幻想。在金文中根本看不出公、侯、伯、子、男之间的严格等级关系。实际上周初都是因武士已占领的土地而封赐之。例如夏之后聚於杞（今河南杞县），而遂封之于杞，殷之后聚于宋（今河南商丘南），而遂封之于宋。又如《诗经?崧高》叙述宣王封申伯的事，上云：“????申伯，王缵之事，于邑于谢，南国是式。”下云：“王命申伯，式是南邦，因是谢人，以作尔庸”。也就是说，因申伯已经“南国是式”，才命之“式是南邦”，因他已经“于邑于谢”，才命之“因是谢人”。这些都说明，所谓封赏、都是因其既成事实而加以追认的。当时各诸侯占领的土地是有大小之别，但决不是如孟子说的那样正方形的等差。这种封地的等差说，是战国时期儒家的臆说，并不符合历史事实。

这些被分封的诸侯，对周王室来说，是“小宗”，而在自己的封地内，对卿大夫来说，则成为“大宗”。大宗是世代相传，“百世不迁”的。各诸侯在自己的封国内，基本也是按照周王朝的中央职官机构，设官分职，以进行对奴隶和平民的统治。《尚书?立政》所列的“司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢?A、三亳、阪尹”，就是各诸侯国的封疆官吏。其中司徒、司马，司空的职司与中央官的任人、准夫、牧相当，是诸侯国的“三亳”。亚、旅次之，是具体处理各诸侯国军政事务的卿大夫。“夷，微，卢”，是西周边疆少数民族聚居的地区，“?A”，是他们的君长。“夷，微，卢蒸”，当是泛指臣服于西周王朝的方国首领。“三亳”是监督商朝先王旧都的官吏。“阪尹”是险要地区的守官。

西周时，周天子享有很大的权威，各诸侯国每年要定时向周王朝缴纳贡赋和特殊物资，《左传?昭公十三年》云：“昔天子班贡，轻重以列，列尊贡重，周之制也”；还要定期朝觐和率兵从征，保护周王朝。此外，诸侯也要对周王的死丧、婚嫁、巡游尽一定义务。诸侯如不履行义务或冒犯了“周礼”的规定，轻者受到谴责，如《古本竹书纪年》记载：“晋侯作宫而美，康王使让之”；重者则要被处死，如《史记?齐太公世家》载，周夷王时，齐哀公因纪侯在周王面前说了他几句坏话，结果夷王不分皂白就“烹哀公而立其弟，是为胡公”。为了防患诸侯的叛乱，周天子还派人到一些诸侯国去监视，这就是监官，例如周初武王把管、蔡、霍三叔分封在邶、帑、卫，“是为三监”，这就是为监视商王之子武庚和殷民的扰乱而采取的一种措施。谁知武王一死，因成王年小，暂由周公摄政，这引起了管叔的嫉妒，他便大造谣言，中伤周公，说周公有野心，摄政“将对成王不利”。为平息谣言，周公一面向重臣太公望、召公?]剖明他忠于王室的心迹，以消除他们的疑虑，一面礼贤下士，准备应变。不久，管叔、蔡叔与武庚纠合在一起造反。周公奉成王之命“兴师东伐”，“诛管叔，杀武庚，放蔡叔”，消灭“三监”，同时灭掉了随武庚作乱的徐、奄等国。至此，周人的势力才真正达到东方。这就是历史上著名的周公东征。

西周的中央官和地方（诸侯国）各级官吏，都是由与周天子有一定关系的奴隶主贵族担任。《左传?桓公二年》说：“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”，就是说周天子以嫡长子的身分为王，众子弟为诸侯。诸侯以嫡长子继位，众子弟为大夫。大夫以嫡长子继位，众子弟为士。这些奴隶主贵族，由于和周天子宗法血缘关系的亲疏而形成严格的等级。所谓“卿”，“大夫”，“士”，实际上是一族之长，他们父子相传，世代相袭，这种等级制和宗法制的相互结合，是西周奴隶制国家体制的重要特征，保证了奴隶主贵族在国家政治生活中的垄断地位。

西周中央和地方政权机构要比商代复杂和完善些。《周礼》提出“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”的置官目的而记载了周代王朝的“六官”制度：

（一）“天官冢宰”，职掌是：“帅其属而掌邦治，以佐王均邦国。”这些官称为“治官”。“治官之属”包括有“大宰卿”1人，“小宰”中大夫2人，“宰夫”下大夫4人，上士8人，中士16人，“旅下士” 32人。“太宰”的职司是“掌建邦之六典”，以佐王治邦国。其六典是：一曰治典，以经邦国，以治官府，以纪万民；二曰教典，以安邦国，以教官府，以抚万民；三曰礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民；四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民；五曰刑典，以诰邦国，以刑百官，以纠万民；六曰事典，以富邦国，以任百官，以生万民。可见“天官冢宰”不仅是六官之首，而且总揽六典之政。

（二）“地官司徒”，职掌是：“帅其属而掌邦教，以佐王安抚邦国。”这些官称为“教官”，“教官之属”有“大司徒”卿1人，“小司徒”中大夫2人，“乡师”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大司徒”之职是执掌建邦土地的版图与人民之数，以佐王安抚邦国。“小司徒”之职是执掌建邦的教法，以“稽国中及四郊都鄙之夫家。”

（三）“春官宗伯”，职掌是：“帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国。”这些官称为“礼官”。“礼官”之属有“大宗伯”卿1人，“小宗伯”中大夫2人，“肆师”下大夫4人，上士8人，中士16人，旅下士32人。“大宗伯”之职是“掌建邦之天神人鬼地示（碉）之礼，以佐王建保邦国。”“小宗伯”之职是“掌建国之神位。”

（四）“夏官司马”，职掌是：“帅其属而掌邦政，以佐王平邦国。”这些官称为“政官”。政官之属有“大司马”卿1人，“小司马”中大夫2人，“军司马”下大夫4人，“舆司马”上士8人，“行司马”中士16人，旅下士32人。“大司马”之职是“掌建邦之九法，以佐王平邦国。”

（五）“秋官司寇”，职掌是“帅其属而掌邦禁”，这些官称为“刑官”。“刑官之属”有“大司寇”卿1人，“小司寇”中大夫2人，“士师”下大夫4人，“乡士”上士8人、中士16人，旅下士32人。“大司寇”之职是“掌建邦之三典，以佐王刑邦国，诰四方。”

（六）“冬官司空”，现在看到的《周礼》已散失“司空”篇。

《周礼》六官，排列整齐，制度严密，超过以后汉魏之制，所以不少人怀疑其中或有后人托古改制的成分，因此不能作为西周官制的可靠依据。郭沫若的《周官质疑》、《金文丛考》对这个问题均有精到的论述。但是，我们觉得如果没有一些实际施政的基本经验，也难以完全凭空想出一套周密的组织系统。因此，把《周礼》“六官”之制加以简单摘引，作为了解西周官制的参考。

附注：

本表所列仅六官之长及其重要佐官。这些官称和设置制度，多为周秦以后各朝所沿袭，故列之以备查。

第三章 东周

第一节 东周的政治概况

在公元前770年，中国历史进入了东周时代，这一时代包括春秋和战国两个阶段。这是一个由统一的西周王朝而进入分裂的时代，是奴隶制社会向封建社会转变的时代，也是我国各族社会经济和文化走向大发展的时代。

春秋时代，由于社会经济的迅速发展，各国和各族之间的政治经济发生了新的不平衡。有些被称为蛮夷戎狄的民族或国家，在社会生产不断提高，中原先进文化的影响和民族融合的新基础上，很快赶上甚至超过了原先较为先进的民族和国家；而中原各国之间，也因为政治经济条件不同，有的强大起来，有的衰弱下去，因而出现了大国争霸的局面。

周平王东迁以后，西方为秦国所有。秦国吞并了周围一些戎族部落和国家，成为西方的强国。在今山西的南部，晋国吞并了一些姬姓国家和北狄部落，强大起来。在今河南中部的郑国，是中、小国家中比较强盛的国家。在今山东境内有齐、鲁两大国，齐吞并了周围的一些小国，强大起来；鲁国勉强维持旧的局面。今河北北部的燕国，这时不大和中原交往。在今湖北境内，楚国先后向四周扩展土地，成为南方的强国。而长江下游南岸，后来兴起了吴、越两国，但都为时不久，吴灭于越，越亡于楚。在这些国家的四周，还散布着许多蛮、夷、华夏、戎、狄的小国和部落，以后大都为大国所兼并。也有一些边远的方国部落发展成了强大的势力。周王偏居于今河南西部一隅之地，地位一天天在下落，地盘一天天在缩小，但一直延续到战国时期才灭亡（公元前256年）。

东周天子已经调动不了各国诸侯，有的诸侯就打起“挟天子以令诸侯”旗号，积极发展自己的势力。诸侯之间争权夺地，激战不休。周初分封诸侯，其目的本是“以藩屏周”的，现在它内部却四分五裂，夷狄进一步包围着周人，形成“南夷与北狄交”，周朝处于“不绝若线”的局势①。在当时，谁能应付这个局面，谁就可能成为霸主。齐、晋、楚、秦等大国都先后在中原争霸，使得这个时代充满着冲突与战争。几百个小国逐渐归并为几个大国，封建制的孕育和逐步成长，各族人民的融合，所有这些都为统一的多民族的封建国家的建立奠定了基础。

公元前七世纪中叶，齐桓公任用管仲，改革内政，争取霸业。管仲利用并改进宗周旧制，制国为二十一乡：工商之乡六，士之乡十五；制鄙为五属。划定士农工商的住区，分别规定了他们的地位，按人户编制起来，设官管理，不许他们随便迁徙和杂处。和管仲在齐国改制同时，晋国在周襄王七年（前645年）也进行了类似的改革，把田地赏给民众，废除了周初以来土地定期分配的制度。南方的楚国也这样，在周灵王二十四年（前548年），令尹子木重新整理田制和军制。规定田地产量标准，根据收入的多少征集军赋。一些中小国家要生存下去，也作了某些改革。这些诸侯国家所进行的改革，其目的本是为了维护奴隶社会的旧秩序，但事与愿违，结果是打破了奴隶制度的堤防，加速了奴隶制的瓦解，促进了封建制的形成。

从公元前475年到前221年，历史上称为战国时代。经过春秋时期的兼并战争，到战国时代形成了齐、魏、赵、韩、秦、楚、燕七个大国争雄的局面，史称“七雄”。“七雄”之中，齐、魏、赵、韩的地主阶级在春秋战国之交就取得了夺权斗争的胜利；秦、燕、楚三国的地主阶级，在战国前期也通过不同形式逐步夺取了政权。但是封建制度还不完备，奴隶主贵族势力不断反扑。各国新兴地主阶级为了巩固封建政权，都在不同程度上进行了社会改革，掀起了变法运动。

魏国在战国初年，魏文侯当政之时（前445――前396），任用李悝（Ku9音亏）为相，进行变法。李悝变法的重点首先是废除奴隶主官爵世袭制，按照“食有劳而禄有功”的原则，根据功劳和能力选拔官吏。其次，推行“尽地力之教”的政策，鼓励个体农民的生产积极性，以充分发挥土地潜力，提高粮食产量，从而增加了封建国家的赋税收入。并实行“平籴法”，用“收有余以补不足”的办法来平衡粮食价格，防止商人垄断粮价而造成“谷贱伤农，谷贵伤民”的现象，稳定了小农经济。同时李悝还作了《法经》六篇，确立了一整套封建法制。此外魏文侯还派吴起改革军事制度。吴起对士兵进行严格挑选、训练和考核，并根据士兵的不同特点，对军队采取新的编制，把身强力壮、善于近战的士兵编在一起；把机智灵活、善于爬坡越沟的士兵编在一起；把能吃苦耐劳、善于长途奔袭的士兵编在一起；使每个士兵的特点得以充分发挥。吴起在魏国所建立的这套军事制度，后人称之为“武卒制”。

李悝、吴起变法的结果，使魏国经济得到发展，地主政权逐渐巩固，国力日益强大，成为战国初年一个强盛的封建国家。

吴起去魏奔楚后，楚悼王在公元前382年，任命吴起为令尹，主持变法。吴起变法基本上承袭了李悝在魏国实行的办法：规定凡封君（指世袭贵族）已经传了三代的，都取消爵禄，疏远的公族，一律不再享受王室公族的特权。强令旧贵族去“实广虚之地”，变相地收回他们原有的土地。同时整顿了政治机构，“捐不急之枝官”。凡是无能无用的官吏和不重要的官职一律裁减，并削减官吏的俸禄，把节省下来的财富用来抚养战士，奖励军功。又统一言论，不准私门请托，“使私不害公，谗不蔽忠，言不取苟合，行不取苟容，行义不顾毁誉”。这就使旧贵族对国政的干预受到限制，加速了楚国封建化的进程，使其国力迅速强盛起来。

秦国在孝公时，任用商鞅主持变法。商鞅变法的主要内容是：一、明令废除井田制，维护封建土地私有制。商鞅奖励开垦荒地，朝廷计算农民收入的粮谷多少来征收土地税，实行所谓“訾粟而税”，以均平土地所有者对赋税的负担；用法令的形式规定土地可以买卖，从法律上维护了封建土地私有制。二、废除旧贵族的世袭特权，规定秦君的本族如果没有军功，就取消贵族资格，不得以血缘关系取得利禄官爵。异姓贵族更不得享受世袭特权。还取消了贵族不受刑律制裁的特权，规定“刑无等级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令，犯国禁，乱上制者，罪死不赦。”①三、奖励军功，规定凡在战争中斩得敌人一个“甲士”的首级，可以赏给爵位一级，田一顷，宅九亩，庶子一人。打一次大胜仗，小官升一级，大官升三级。根据“劳大者其禄厚，功多者其爵尊”的原则，按军功重新规定“尊卑爵秩等级”，在秦国建立了一套完备的军功爵制。在军功爵制的规定下，人的政治地位要由有无军功来决定。这对饱食终日无所用心的旧贵族是个沉重的打击。四、实行重农抑商政策。以为农业是“本业”，规定凡努力经营农业生产，多缴纳租税的，免去其本身的徭役，凡是弃农经商或怠惰以致贫穷而交不起租税的农民，没收为官府的奴婢。商鞅还采取加重关市的商品税，不许商人贩卖粮食，商人的奴仆必须服徭役等措施，迫使商人归农。五、普遍推行县制。秦在孝公前虽有设县，但未成制度。商鞅把许多乡、邑、聚（村落）合并成县，共建了三十一县（或说四十一县）。这时秦国疆域不广，故未设郡。六、建立什伍连坐制。定五家为伍，十家为什，彼此有互相纠察、告发“奸人”的责任。不告发“奸人”，要处以腰斩的刑罚，告发“奸人”的可与斩敌同赏。如果一家藏“奸”，什、伍要同罪连坐。七、统一度量衡，颁布了标准的度量衡器。商鞅采取了这一系列的改革措施，目的都是在于破坏奴隶制度，巩固和发展封建制度，从本质上说，是一场地主阶级的政治革命。

齐国在威王时，任用邹忌为相，“谨修法律而督奸吏”，制定巩固封建秩序的法律，加强对地方官吏的监督，并注意招收流民开荒。因此在战国中期，齐国曾一度代替魏国成为东方诸侯的霸主。

赵国在赵烈侯（前408至前387年）时也进行了改革，他一面采纳牛畜的建议，倡“仁义”，行“王道”；一面采纳荀欣和徐越的建议，在用人和财政上“选练举贤、任官使能”，“节财俭用、察度功德”①。经过这些改革，赵国封建政权得以逐步稳固。

韩国在韩昭侯时，任用申不害为相，建立了“循功劳，视次第”的因功行赏制度②。申不害强调“术”的作用。术是专制君主任免、考核、赏罚各级官吏的方法。申不害要国君“独断”，操纵最高权力；任用官吏要使其称职，不许官吏越职办事，要经常监督和考核官吏。这是一套加强专制主义中央集权的办法。

燕国在燕昭王时（前311至前279）奋发图强，“卑身厚币以招贤者”，得到乐毅等人的辅助，修法令，“与百姓同其甘苦”，曾经强盛一时，几乎灭掉了齐国。但这已是战国时代地主阶级变法运动的尾声了。

战国时代各国变法运动，前后经历了一百多年。东方的几个诸侯国虽然较先进入封建社会，但由于旧贵族的势力较大，变法遇到的阻力更大一些，所以改革很不彻底，结果是法制不定，内乱时起，日趋衰落。秦国统治的关中地区，社会经济虽较东方六国落后，但奴隶主贵族的旧势力与六国比较也薄弱得多，秦国的地主阶级经过长期的积蓄力量，加之商鞅借鉴了各国变法中的经验，制定了有力的变法措施，所以秦朝改革比较全面，结果反而后来居上，收到最大的成功，终于灭了六国，建立了统一的封建国家。

随着奴隶制的瓦解，封建制的兴起，“士”中的一大部分成为专门从事政治和文化活动的知识分子阶层。战国时期，“士”的数量大大增加，这是由于当时社会的政治和经济关系发生了根本变化。有一部分贵族及其子弟，在社会变革中破落，被抛到“士”的行列来；同时，一些出身庶民的人，上升为“士”。因此，战国时期的“士”，是一个十分复杂也十分活跃的阶层。他们名类繁多，至少有五、六十种名号。从当时阶级斗争的形势看，他们主要分为两部分：一部分通过舞文弄墨，摇唇鼓舌，制造各式各样的反动舆论和奇谈怪论，千方百计地反对改革，为复古守旧势力充当吹鼓手、打手或刺客。另一部分投身于地主阶级的变法革新和谋求统一的事业中，适应历史潮流，成为地主阶级著名的政治家、军事家、思想家、文学家或科学家。还有一批所谓“隐士”、“处士”，他们表面上似乎游离于斗争之外，实际上都直接或间接卷入阶级斗争的旋涡中。

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① 《公羊传?僖公四年》。

① 见《商君书?赏刑篇》。

① 见《史记?赵世家》。

② 《战国策?韩策》。

第二节 春秋时期王朝和列国官制

西周的六卿首领，春秋时称为“正卿”或“冢宰”，也有称为“相”。正卿尚有一、二副贰，称为“介卿”。东周王朝的执政正卿，开始是郑伯，至隐公八年（前715年）后，是郑伯和虢公，郑伯为主卿士，虢公为右卿士。至桓公五年（前707年），王夺郑伯政，郑伯不朝，王以诸侯伐郑，王为中军，虢公林父将右军，周公黑肩将左军。从《左传》行文看，大概右卿士的地位高于左卿士（中原各国尚右，南方楚国尚左）。从此以后，虢、周二公并掌周政。到了僖公五年（前655年），虢国灭，虢公丑奔京师，自此，虢公也失政。下一阶段周室的执政者就是周公。以后周公又与王子虎、王叔桓公等同执周政。至春秋后期，周政权才落在单、刘二氏手中。这两人也是王期的右、左卿士。

《周官》首列“天官冢宰”，其僚之首称为“太宰卿”，下列太宰的职司是“掌建邦之六典，以佐王治邦国”。这很清楚地说明了太宰就是相职。但太宰这个官，从春秋中叶以后，地位就逐渐下降了，这大概是春秋后期周王室公室地位下降的缘故，因为太宰本身是王室公室的家宰，王室衰落，其家宰自然地也随之失去了控制权。

春秋时期诸侯国的重要职官是司徒、司马、司空，其次为司寇，这些是掌管诸侯朝政的官。司徒治民，“司”是掌管、“徒”是徒役，指服军役和各种劳役的民众，司徒治民事，掌户籍；司马治军，战国以前重车战，兵车用马拉，每辆战车用四匹马，中间两匹称“服马”，两旁称“骖马”。马在车战时代起相当大的作用，所以以“马”命官，掌管军事的官就称司马。司马的佐助称为少司马。主管养马的校人（或称校正）是司马的属官；司空管土地，主要职责是测量土地的远近、辨别土地的好坏，以便授于民众耕种，并编定赋税的征收数额；司寇，掌管刑狱诉讼，治寇盗。这些官称在中原列国多有设置，其职司也大同小异。主管刑狱的官还有称作理、士、大士、尉氏等。例如晋国的栾盈在国内斗争失败后逃往楚国，他路经东周国境时，遭到了抢劫，因此要求周王给予保护，不然就要归罪尉氏。“尉氏”当是后世“延尉”一名之所本。

鲁国，据《左传?昭公四年》载，杜泄对季孙说：

夫子受命于朝而聘于王，王思旧勋而赐之路，复命而致之君，君不敢逆王命而复赐之，使三官书之。吾子为司徒，实书名。夫子为司马，与工正书服。孟孙为司空以书勋。

由此可见，鲁三家实际掌握了司徒、司马、司空三个要职。襄公二十一年（公元前552年），季孙对臧武仲说：

我有四封，而诘其盗，何故不可？子为司寇，将盗是务去，若之何不能？

这说明臧武仲为司寇，其职次于“三司”。后来臧氏衰败，孔子曾一度为鲁司寇，地位仅次于三司，所以他有资格陪同鲁定公到夹谷会见齐景公。据说他在司寇任内曾诛杀了与他作对的少正卯①。其实这事恐不可信，“少正”本是官名，但春秋时鲁国并无此官。孔子是春秋后期人，出身于非贵族家庭，他当上司寇这样的要职，反映了当时的等级制和世官制已开始动摇了。

宋国，据《左传?文公八年》载，有“六师”之制：

公子成为右师，公子友为左师，乐豫为司马，公子荡为司城，华御事为司寇。

“司城”就是“司空”，因宋武公名司空，避其讳，故改司空为司城。其后，宋分司寇为“大司寇”、“小司寇”，又增设“太宰”、“少宰”等官，事见《左传?成公十五年》：

于是华元为右师，鱼石为左师，荡泽为司马，华喜为司徒，公孙师为司城，向为人为大司寇，鳞朱为少司寇，向带为太宰、鱼府为少宰。

太宰在西周的地位很高，春秋时除早期的东周王室，晚期的吴国还有一定地位外，在其他国家都不是要职。宋国虽增设宰官，但位在六卿之后，又不是卿爵。宰职本是王室家里总管性质的官，到春秋时期，它的地位下降，正反映了治事职官和臣仆或宫廷内官的分职。至昭公二十二年（前520年）宋国六卿排列次序为：

宋公使公孙忌为大司马，边?n为大司徒，乐祁为司城，仲?孜?在师，栾大心为右师，乐蓊为大司寇，以靖国人。

右、左师的地位降于“三司”之后。此后，由于时世不同，六卿权力的轻重也随之而变换。至哀公二十六年，又以右师为首：

宋景公无子，取公孙周之子得与启，畜诸公宫，未有立焉。于是皇缓为右师，皇非我为大司马，皇怀为司徒，灵不缓为左师，乐??为司城，乐朱闵为大司寇。六卿三族降听政，因大尹以达。

宋国的所谓“右师”、“左师”，可能就是右左二卿士，相当于后世的右、左二相，所以，僖公九年（前651年）宋襄公即位，以公子且夷为仁，使为左师以听政。成公十五年，华元执政，即任右师之职，向戌也曾以左师听政。

郑国也设有“六卿”，但官职不尽一致，《左传?襄公二年》说：

秋七月庚辰，郑伯??卒。于是子罕当国，子驷为政，子国为司马。

《左传?襄公十年》云：

于是子驷当国，子国为司马，子耳为司空，子孔为司徒。又在襄公二十二年（前551年）提到“少正公孙侨”与晋人对话之事。从这些记载可知，郑国的所谓“六卿”官称应是“当国”，“为政”，“司马”，“司空”，“司徒”以及“少正”。

晋国的执政官多为军职。《左传?闵公元年》载，晋献公时有二军：

晋侯作二军，公将上军，太子申生将下军。

这种君卿共掌军师之制，与春秋初年六国相同。至晋文公始作三军，立“元帅”，《左传?僖公二十七年》载晋侯兴师救宋说：

于是乎商于被庐，作三军……乃使嘤垮将中军，嘤溱佐之，使狐偃将上军，让于狐毛，而佐之。命赵衰为卿，

让於栾枝、先轸。使栾枝将下军，先轸佐之。

所谓“元帅”，也称将军，就是中军将，元帅、将军之名实始于此。中军将是军中最高执政官。春秋列国军政不分，晋文公六年（前631年），赵盾将中军，“始为国政”，这就是说，中军主将执国政，为诸卿之首。晋三军将佐都是卿。成公三年（前588年）十二月“晋作六军，韩厥，赵括，巩朔，韩穿，荀骓，赵旃皆为卿”，这就是说，凡是掌军职、地位较高的都可以成为执政官――卿（列国官制大体如此），这可作为文武不分、军政合一的佐证。在各军将佐之下设有军大夫，军司马，军司空，侯庵等官，分别掌管军中政事、军纪、道路修建、侦察敌情等事。

晋国在成公时，以卿的长子为公族，并设公族大夫以教育公族，以中军元帅治民治军。司马、司空的地位比其他国家低，司马只掌管军中法纪，而不是统兵之官。这是晋国职官与其他国家不相同的地方。司空除管军政，也管民政，其职司与列国相同，主管筑城及其他土木建筑。例如庄公二十六年（前668年）士■因有新功，由大夫升为大司空。献公则命他主持增筑绛城，修建公子重耳、夷吾封地蒲城与屈城。

春秋列国在治事众官之上，有一人总领全国大政，各国名称不同，泛称为“执政”，相当后世的相职。它是由西周晚期的执政卿事发展而来的。东迁后的周王室，在春秋初年还称为“卿士”，后来又以太宰居此位。晋国称为中军元帅，郑国称为当国，齐国在景公时曾一度称为相。“执政”者的爵位，一般是正卿（或称为上卿），只是在齐景公时管仲执掌国政而爵为下卿。这是因为齐有国氏、高氏二卿，由周天子所命；而管仲为桓公所任，其爵位为下卿以表示齐对周王朝的尊重。“执政”有一、二人襄助，如右卿士有左卿士襄助，右相有左相襄助，太宰有少宰襄助。

东周王朝及列国君主近身还有一批专为私人服务的官员，这类官列国大体一致。如太师、太傅、太保，本是教育太子的师、傅、保，太子即位为王，他们就被尊称为太师、太傅、太保。这类官在西周时地位很重要，执掌国政，被称为“三公”。春秋时，各诸侯国不设太保一职，而太师、太傅多属美称，并没有实际权力。又如膳夫，本是掌管王的膳食官，西周时却可以担任王命的要务。春秋初年，东周王室膳夫的爵位还是大夫，地位不算低，但其他侯国掌管膳食的官，则不见有执行重大政治使命的事。西周实行宗法制，宗伯是王朝的重要职官，而春秋时只有鲁国设宗伯，其职掌是祭祀时掌神主位置的排列，其他侯国只设宗人，为国君掌管祭祀，并向神灵祷告，所以有“祝宗”之称，地位不很高。这些职官地位的下降，是朝政治事官与宫廷内官分职的结果。这种分职是春秋时官制的一大变化，反映了统治机构日趋完善，设官分职更加细密的情况。

在君王左右还有一种专掌书记文籍典册的官，称为“史官”，《左传?庄公二十三年》载曹刿谏鲁庄公：“……王有巡守，以大习之。非是，君不举矣。君举必书，书而不法，后嗣何观？”这里所说的“君举必书”，就是史官的职责，鲁成公二年（前589年），周定王破格接待晋国史臣巩朔，事后定王派人告诉史官，此举不合礼制，不要载入史册。可见君王的言行，都有专人记录。西周时，史官有太史、内史之分，内史专掌册命之事。到春秋时，除东周王室外，其他侯国只有太史兼掌册命，而不设内史之官。史官为了记载的真实性，往往秉公直书，不畏权势。如《左传?襄公二十五年》记载：齐崔杼专权，杀死国君齐庄公后：

太史书曰：“崔杼弑其君。”崔子杀之；其弟嗣书，而死者二人。其弟又书、乃舍之。南史氏闻太史尽死，执简以往，闻既书矣，乃还。

这段记载说明了春秋时期的史官，为了保留历史的真实，不惜献出自己生命的大无畏精神。还有一种掌管占卜的人，也称“史”，如襄公九年，“穆姜（襄公祖母）薨于东宫，始往而筮之……史曰……”。这种“史”不是指太史或内史，而是指掌管卜筮的官。这种官又称卜人或卜士。

此外，国君宫内的日常事务，则由一种仆大夫掌管，君臣之间的意见常由他上通下达。这种人很容易假君命而擅权，如《哀公二十六年》载：

宋景公无子，取公孙周之子得与启畜诸公宫，未有立焉……六卿三族降听政，因大尹以达，大尹常不告，而以其欲称君命以令，国人恶之。

这个大尹就是掌管通达君臣意见的仆大夫。他竟敢不将臣下的意见通达给宋景公，还以自己私意作为景公意见下达给臣僚，致使宋国六卿三族都受其摆布。后来事情败露，才畏罪潜逃楚国。

在列国宫中还设有乐官，称师、太师或舞师，掌管祭祀，宴飨，朝会的乐舞。又设府人、廪人，掌管国君的财物。府人掌金玉玩好，廪人掌粮禾米物。国君的后宫，由司官掌管，司官或称为巷伯、寺人、竖等，都由阉人充任。

春秋时期中原侯国的地方政权组织，基本上是国野制。所谓“国”，就是指国都附近地区，“野”就是指农村，把郊区和农村的居民按什伍制组织起来，各级设官管理，据《国语?齐语》载，春秋初年，管仲在齐国推行“参国伍鄙”制，在国中以五家为轨，设轨长，十轨为里，设里有司，四里为连，设连长，十连为乡，设乡良人，爵为大夫。国中有二十一乡。轨长、里有司、连长、乡良人是国中的四级官制。在野鄙中以三十家为邑，设邑有司，十邑为卒，设卒帅，十卒为乡，设乡帅，三乡为县，设县帅，十县为属，设属大夫和属正长各一人。全国分为五属。邑有司，卒帅，乡帅，县帅，属大夫，属正长是野五级官制。

国野制在西周时期就已推行过。春秋以后，各侯国又相继设县；至春秋末，晋国在县下又增设郡。春秋时郡比县小，这与战国以后的郡统县的地方制不同。在春秋中、晚期，许多县成为国家的地方政权组织。例如晋灭祁氏，羊舌氏后，分其田为十县，每县由国君派人治理，称为县大夫。县大夫下设有县师、司马、司寇（其职掌与中央政权中的司马、司寇相当，只是管辖范围不同）。县本来设置在一国的边境，其目的是为了加强防守。至春秋中晚期，内地也设县，如晋国就曾在旧都绛（今山西翼城县）设县，称为绛县，由于县的大量设置，就逐渐取代了国野制，县郡官吏也就成为地方政权的主要官吏了，到战国时期，国野制也就不存在了。

西周、春秋时期的贵族有大片的封地，也有宗族组织，这种宗族组织被称为“家”，春秋时期这些“家”族组织大大膨胀起来，有很大的势力。鲁国的“三桓”（即鲁桓公三儿子之后）就曾两次瓜分公室。晋国的六卿，势力也很强大，祁氏、韩氏各拥有七个县，大夫羊舌氏也有两个县，据《左传?昭公五年》载：“因其十家九县，长毂九百。”九县能出九百辆兵车，说明每县都是拥有一百辆兵车的大县。此外，宋国的戴、桓八族，郑国的“七穆”，都是大家，都拥有大片的封地，控制着大量的人口，实际上他们的“家”中已建立起一套政治机构，是国中之国。这种“家”，可视为一国中的地方组织，总管一家政务的称为宰，宰下有各种官吏，分掌各种事务。《论语?子路》载，孔子的学生仲弓就曾任过鲁国季氏的家宰，他向孔子请教为政的办法，孔子告诉他：“先有司，赦小过，举贤才”。可见家宰权力不小，可以任免官吏。《论语?先进》说，子路为季氏家宰时，就任命子羔为费邑宰。“家”的下面，还分设有若干邑或县，并设有各种职官。《定公十年》载，鲁国叔孙氏的郡邑就设有邑宰（公若为之），马正（公南为之），工师（驷赤为之）等官。春秋晚期，这类家臣的人选已不限于本宗族的人，有时也不限于用本国人。例如阳虎，本为孟氏后，而作季氏家宰，定公九年（前501年），阳虎畏罪逃奔晋国，赵简子迎而相之。子路作了鲁国季氏宰后，又到卫国作了卫大夫孔悝的邑宰，并于哀公十五年为孔悝之难“结缨而死。”齐国的鲍国，跑到鲁国作了施孝叔家臣。这种家臣、家宰不受出身和等级的限制，如子路、仲弓、冉有、子羔等人出身均较低微，都先后做过家宰、邑宰之类的官。春秋晚期，家臣的俸禄多为领取实物，主子对家臣的任免去留也比较自由，他们之间基本上是个人的主从关系，由这种关系而逐渐构成了一种新型的任官制度。到了战国初期，一些强家起而取代了国君，成为诸侯后，这些家臣就变成了国家的官吏。这时，家臣与主人间的主从关系，就成了新国家官僚制度的基础，这样，从西周以来盛行的等级制、世官制，就被一种新的、适合中央集权的官僚制度所代替。

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① 见《荀子?宥坐》。

第三节战国官制

一、官僚制度的初步形成

春秋后期，中原各国由于经济发展，某些卿大夫逐渐强大起来，许多力量较小的卿大夫陆续被强大的卿大夫所兼并；原来的国君由于宗族内讧、连年战争和“国人”（即国都中的士和工、商）的叛变，更由于农民的反抗斗争，逐渐衰弱了。而某些卿大夫由于所推行的政策比较符合于历史发展的要求，就逐渐代替了原有国君的地位，因而出现了“三家分晋”和“田氏取齐”的局面，逐渐形成了魏、赵、韩、齐、楚、秦、燕七大强国并立的局面。“七雄”中小者地方千里，大者数千里。“七雄”之外，还有宋、卫、中山等几个小国，也都地方五百里，远远超过从前的大国。春秋战国之际，战争愈演愈烈，规模越来越大。春秋前期的战役，一般双方动员的兵力不到千人；战国时期的战争，往往是上十万，甚至几十万人。

为了应付大规模而频繁的战争，各国不但需要一支可以直接调遣的庞大常备军，而且还需要一套完善的国家行政机构，以便有效地动员全国人力、物力。于是，“官分文武”，建立以国君为首的中央集权制，就成为新时代的要求了。《尉缭子?原官》云：“官分文武、君之二术。”就是指在中央设置由国君直接任免的辅相和将军，并由他们负责统帅文武百官。在地方置郡县，由国君亲自任免长官，镇守国土和治理民众。这是战国以来，新的职官制产生和发展的趋势。只有这样，国君才能将全国的行政、军事、财政、司法等大权，有效地集中在自己手中，一切政令才能直达各部门、各地方。战国时代这套官僚制度之所以能够巩固地建立起来，据杨宽在《战国史》一书的分析，主要是由于推行了以下四种制度：

首先是战国时代各国对官吏的任用，一般都采用俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的，如卫国是用“盆”来计算，有“千盆”，“五百盆”等等级（见《墨子?贵义篇》）。齐魏等国用“钟”来计算，例如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（见《史记?魏世家》）。秦、燕等国用“石”、“斗”来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（据《韩非子?定法篇》、《史记?秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（据《战国策?秦策三》、《史记?秦始皇本纪》始皇十一年）。燕国也有三百石以上俸禄的官（据《韩非子?外储说右下》、《战国策?燕策一》）。

这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济发展有关。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农、又有雇工。有所谓?蚩汀??蚍颉⑹??颉??虮＃?因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用了雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子?议兵篇》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”，《韩非子?外储说右下》记载田鲔教其子田章的话有两句说得更明白：“主卖官爵，臣卖智力”。从此国君对各级官吏可以随时任免，随时选拔。

其次，战国时代对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是与当时社会经济的发展有关。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币性质，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采用分封土地的办法，可以用黄金货币来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒，百斤、千斤或百金、千金的事，在战国时代是常见的。无论是俸禄制度或是赏赐黄金的办法，对于废除封建领主制度来说，都是起着推动作用的。

第三，这时已建立了公文用玺（即官印）和发兵用符（即虎符）的制度。春秋后期已有用玺来封的文书，即所谓“玺书”，到战国时，无论下达命令或来往公文，都必须用玺来封泥（即在封简牍时盖上玺印的方块泥记，其作用和后来的火漆印差不多），作为凭信，否则便不能生效。公元前238年，秦国长信君??毒作乱，想征发县卒和卫卒，就是伪造了国王的御玺和太后的玺来行文征发的（《史记?秦始皇本纪》始皇九年）。这时国防军队的调发，已必须有存在国王处的右半爿虎符来拼合，作为凭信，否则便不能调发。所以魏国信陵君魏无忌救赵时，想要夺取将军晋鄙所带领的军队前往救赵，非先窃取存在魏王处的半个虎符和伪造命令，是不能夺得晋鄙所带军队的指挥权。秦国曾明确规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须有存在国王处的半个虎符来拼合，才敢行动。但是，如果突然遇到外敌侵略，边塞有烽火，虽没有国王的右半个虎符拼合，也可行动。由于这种严密制度的推行，大权就集中到国君手中了。

因为用玺、符为信物，对官吏的任免是以玺为凭的；对于将帅的任免，是以符为凭的。凡是丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，免职时收回玺。如果要辞职，也必须收回玺。如《韩非子?外储说左下》载：

西门豹为邺令……居期年上计，君收其玺，豹自请曰：“……愿请玺，复以治邺……”文侯不忍而复与之……期年上计，文侯迎而拜之……遂纳玺而去。

《吕氏春秋?执一篇》也记载了吴起告诉商文说：“今日释玺辞官，其主安轻？”《战国策?秦策三》也说：“应侯因谢病归相印。”这些记载都证明了战国时代凡官必有玺。一般的玺是铜制的，而丞相的玺则是黄金制的。《史记?范雎蔡泽列传》记载蔡泽对御者说：“怀黄金之印，结紫绶于要（腰），揖让于人主之前。”就说明丞相是金印紫绶的。

第四，在行政管理上已创立了年终考核制度。《荀子?王霸篇》说：“岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废”。这就是《周礼?太宰》所说的“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其政事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。这种考核制度，有个专有名词，叫“上计”。《淮南子?人间篇》说魏文侯时，“解扁为东封上计而入三倍”，按规定，当时中央重要官吏和地方首长，都必须把一年赋税的收入预算数字写在木“券”上，送到国君那里。国君把券剖为两半，由国君执右券，臣下执左券。这样，国君可以操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核，这个报核就是所谓“上计”。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核成绩不佳，便可当场收玺免官。高级官吏对下级官吏的考核，也是采取同样的办法。《韩非子?外储说右下》，有一则故事记载较为详细：

田婴相齐，人有说王者曰：“终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。”王曰：“善。”田婴闻之，即遽请于王而听之计……田婴令官具押券，斗石之计……田婴复谓曰：“群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣为勉矣。”王曰：“诺”。俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当是斗石）之计。

从这些记载可以看出当时“上计”的情况。这时期官吏上计，采用了合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制度。所以商鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一，秦孝公十八年（前344年）曾颁布了标准量器，这就是存世的“商鞅方升”。田齐的子禾子和陈犹为了防止“左关”的官吏舞弊，决定“左关之釜”以“仓廪之釜”为标准，铸造了标准量器。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子?君道篇》说：“合符节，别契券者，所以为信也。”

由于战国时代官僚机构中有这四种新制度的创立，这就使得一整套官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成中央集权的国家机构。秦汉以后，封建王朝所用的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。

二、各王国中央官僚机构的建立

春秋战国时，各国自从经过了新兴地主阶级的政治改革，就出现了中央集权的官僚政治，在国君之下有一整套官僚组织作为统治工具。在这个官僚组织中，是以“相”和“将”为首脑的。

相是官僚组织的“百官之长”，中原六国中央均有设置。在出土的众多兵器中，有的器物上有“相邦义戈”、“相邦吕不韦戈”等字样，那是秦相张仪、吕不韦督制的兵器，据《睡虎地秦墓竹简?工律）说：“公甲兵各以其官名刻之。”这意思是说公家督造的兵器要刻上督造者的官名。可见战国时期相的法定名称叫相邦，“相”有辅佐之意，作为一种官称，春秋时代就已经有了，那时只是一种地位不高的礼宾官。“邦”就是国，相邦就是辅佐国君办理军政大事的官员，就是国君下面的大总管。汉人避刘邦讳，改相邦为相国。先秦的古书如《庄子?盗跖》称宰相，《战国策?赵策三》则称丞相，指的都是同一官职。“宰”作为官名，甲骨文就已出现了，春秋时代某些国家，已有总领百官的冢宰、太宰，也有助卿、大夫总管一家一邑事务的家宰和邑宰。这些冢宰、太宰或相，还是某些强大的卿大夫的世袭官职。作为一国最高行政长官的相，其设置当萌芽于春秋齐景公时，景公曾设左右相。相的职权，据《荀子?王霸篇》云：

相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废。

战国最早设相是魏，继后是韩、赵。秦国受三晋的影响，置相比较晚，秦孝公时，商鞅由魏入秦，始为左庶长，后升大良造，并未称相，但是他的地位相当于三晋的相邦，所以史称“商鞅相秦”。最早记载的秦相是秦惠文君十年（前328年），以张仪为相，秦武王二年（前309年），初置丞相，并分左、右。樗里疾、甘茂就是秦最早的左右丞相。此后也有只设丞相，不分左右的。丞相之称，赵国也曾用过，《战国策?赵策三》载：建信君说：“秦使人来仕、仆官之丞相。”赵国除称丞相外，还有称假相、假相国和守相。如《史记?廉颇蔺相如列传》载：“假相大将武襄君攻燕。”《战国策?秦策五》载：“文信侯出走，与司空马之赵，赵以为守相。”所谓假就是兼理的意思，守是指试用或代行官职。假相，应为兼任相职，守相则是试用性质的相，战国时代的宋、卫、中山、东周等小国也都设有相。

战国时期的相职一般多由文人充任，相之外又设擅长兵法的人统兵打仗，镇守边邑，称为将或将军。从《秦简》看，“将”是简称，法定官名应叫“将军”。将军原是春秋时晋国“六卿”的称号。不过晋六卿是合军政于一身，不单是统兵官的专称。原来春秋时的卿大夫不仅有统治的权力，而且有宗族和“私属”的军队亲自统率着。到战国时，由于统治范围的扩大，官僚机构的庞大复杂，常备兵的建立和征兵制度的推行，以及战争规模的扩大和战争方式的改变，在官僚机构中不得不文武分家，产生文官的首长――相，以及武官的统领――将。作为最高军事长官的将，其职位仅次于相。例如魏国，在魏文侯时，曾先后以魏成子、翟璜、李悝为相，而另有乐羊、吴起、翟角为将。又如齐国，齐威王曾先后以邹忌、田婴为相，而另有田忌、申缚为将。燕国的乐毅，赵国的廉颇，魏国的吴起，齐国的田忌都是战国时代赫赫有名的将军。

秦国在初设相位时，文武尚未严格分家，为相的张仪、樗里疾、甘茂等还是统军作战的将军。后来，丞相专事文职，而大良造专为武职，例如白起屡建战功，封为列侯，官职还是大良造。秦设将军的官职，是在秦昭王时，秦昭王初立时以魏冉为将军，保卫首都咸阳，从此秦才有将军，但是，秦国的将军不是固定专职的，往往是在出征时由国君临时委任的。

原来春秋时代晋国的上、中、下三军还设有尉，因为中军地位最尊，中军的尉又称元尉，元是大的意思。战国时代各国仍有中尉的官名。《史记?赵世家》载：“赵烈侯使荀欣为中尉，选练举贤，任官使能。”这和《礼记?月令》所说太尉的职责“赞桀（?埽┛。?遂贤良，举长大”是相同的。后来赵国在将军之下又设有国尉、都尉。秦国在昭王时，也在大良造下增设国尉一级。例如白起，初为左庶长，继升为左更，再升为国尉，最后升为大良造。在秦国设丞相以后，大良造便成了高于国尉的武官。后来秦国不设大良造，国尉便成为中央最高的军事长官。秦国在统一全国后以太尉掌管全国军事，便是沿袭国尉这个职官而来的。

御史在商周时代已有设置，这个官职在战国时代本是充当国君秘书之类的差事，别国使臣来献国书，往往由国君的御史接受，国君临朝接待外宾，御史常立身边。《史记?廉颇蔺相如列传》云：

秦王饮酒酣，曰：“寡人窃闻赵王好音，请鼓瑟。”赵王鼓瑟。秦御史前书曰：“某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”

国君宴会群臣，御史也常陪同在旁。《史记?滑稽列传》云：

（齐）威王大说，置酒后宫，召（淳于）髡赐之酒。问曰：“先生能饮几何而醉？”……髡曰：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣……”

《秦律》规定，廷尉每年要到御史处核对刑律。这些都说明战国时代的御史是保管文书档案、负责记录，与国君十分接近的官员。秦统一中国后，三公中的御史大夫，还是秘书兼监察性质的官，这当是沿袭战国时代的官制的。

战国时代县的官僚机构是和国的官僚机构差不多的。商鞅在秦国变法时，每县设有令和丞，县令下的丞，在县中的地位是相当于国君的相的。韩、魏等国在县令之下还有御史，县御史在县中的地位相当于国君的御史大夫。

司寇，掌管司法的官职，战国时代各国均有设置，但名称不一。三晋沿用司寇之名，赵国的李牧曾任此职。秦国虽然也有这个名称，但根据《秦律?司空》的记载，它却是一种刑徒。秦国掌司法的官称为廷尉。廷尉的取名，可能与东周王期的“讨奸之官”尉氏有关，是一种殿中的执法官。齐国中央政府掌司法的官称为士师，《孟子?公孙丑下》云：

孟子谓椭■（W1音蛙）曰：“子之辞灵丘，而请士师，似也，为其可以言也，今既数月矣，未可以言与？”又云：

彼如曰：“孰可以杀之？”则将应之曰：“为士师，则可以杀之。”

从孟子谈话的语气，士师应是齐国殿中的执法官。士师一名是沿袭周朝的官称，周的士师就是司寇官属。

战国时期各国的中央官主要由上述几个官称分别掌握由中央到地方的军、政、法各部门的权力。

战国时代是以地主的统治代替了领主的统治，其封建社会和封建政权的本质并未改变，还是维护着等级制度。站在这等级最高阶层是国君，在国君之下有各种等级的爵位。三晋、齐、燕的爵位，大致是沿袭春秋时代，可分为卿和大夫两级：

一、在卿当中有上卿、亚卿之分。例如魏国翟璜“欲官则相位，欲禄则上卿”。赵国蔺相如、虞卿都曾“拜为上卿”，在齐国，孟子曾做过卿。在燕国，乐毅曾为亚卿，荆轲曾被尊为上卿。

二、在大夫之中，有长大夫、上大夫、中大夫等。例如魏国，吴起做西河守时，奖励军功，曾以长大夫赏人。后来须贾曾为魏中大夫。在赵国蔺相如做过上大夫。在齐国，淳于髡、田骈、接子、慎到、环渊等都做过上大夫。

战国时，秦国的爵位比较特殊，商鞅曾分为二十级。第一级公士，第二级上造，第三级簪袅，第四级不更，是相当于士的，第五级大夫，第六级官大夫，第七级公大夫，第八级公乘，第九级五大夫，是相当于大夫的，第十级左庶长，第十一级右庶长，第十二级左更，第十三级中更，第十四级右更，第十五级少上造，第十六级大上造，第十七级驷车庶长，第十八级大庶长，是相当于卿的，第十九级关内侯，第二十级?睾睿?是相当于诸侯的。级高位尊。同时，秦的官和爵是不分的，大概第十六级大上造（或称为大良造）以下，既是爵位名称又是官职名称。秦国还有所谓客卿，凡是别国人士入秦，得到卿的爵位的就通称为客卿。

三、郡县地方制的确立及其长官的设置

春秋初期，秦、晋、楚等大国往往把新兼并的地方，建设为县。到春秋中期，楚国新设的县已逐渐多起来，有所谓九县（九指多数）。春秋后期，晋国又把县制推行到内地。在卿大夫的领地里也分别设县。最初县都设在边地，是带有国防作用的。县与卿大夫的封邑是不同的，县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋制度，其中包括征发军实和军役，以加强国防力量。如《左传?成公七年》载：楚围宋之役，“子重请取申、吕（二县）以为赏田”，申公巫臣说：“不可，此申、吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申、吕也，晋郑必至于汉。”楚王听了申公巫臣的话才没有答应子重的请求。战国初期，秦国还不断在东部边疆设县，公元前456年开始在频阳（今陕西富平县东北）设县。公元前398年在陕（今河南陕县）设县，公元前374年又在栎阳（今陕西临潼县东北）设县。这些地方置县的目的，是为了防卫外敌，保护边疆，这是很清楚的。

郡是春秋末年才开始设置的，最初出现在晋国，是在内地推行县制以后设立的。郡本来设在新取得的边地，因为边地荒陋，地广人稀，其面积虽然较县为大，但是地位要比县为低，《左传?哀公二年》云：

简子誓曰：“范氏、中行氏反易天明，斩艾百姓，欲擅晋国而灭其君。寡君恃郑而保焉。今郑为不道，弃君助臣，二三子顺天明，从君命，经德义，除垢耻，在此行也。克敌者，上大夫受县，下大夫受郡……。”

杜预注引《周书?作雒篇》：“千里百县，县有四郡。”可证春秋时县大于郡。到战国时代，边地逐渐繁荣起来，人口逐渐增多，因为郡地盘太大不易管理，便在郡下划分为若干小县，产生了郡县两级地方组织。这种郡统县的制度，也是三晋最先推行。例如魏的上郡有15个县，赵的代郡有36个县，韩的上党郡有17个县。后来秦、楚、燕三国也效法三晋的郡县制度。

战国时代的郡都是设在边地，主要是为了巩固国防，所以一郡的首领称为守，也称郡守、太守。《战国策?赵策一》云：

（韩王）令韩阳告上党之守靳■曰：“秦起二军以临韩，韩不能有。今王令韩兴兵以上党入于秦，使阳言之太守，太守其效之。”靳■曰：“人有言，挈瓶之知，不失守器，王则有令，而臣太守，虽王与子，亦其猜焉。臣请悉发守以应秦，若不能卒，则死之。”韩阳趋以报王。王曰：“吾始已诺于应候矣，今不与，是欺之也。”乃使冯亭代靳■。

从这段记载得知，太守是国君直接任免的，都是由武官来充任的，有权征发本郡役卒。代行或试用期的郡守称假守。郡的署衙称府，郡守以下设有主管军务的都尉以及负责监察的御史。

战国时，只有齐国始终没有设郡，但有类似郡的都的制度。齐国共设有五都，五都均设有选练的常备兵，即所谓技击，也称“持戟之士”，因而有所谓“五都之兵”，也称为五家之兵。《战国策?齐策一》云：

苏秦为赵合从，说齐威王曰：“……齐地方二千里，带甲数十万，粟如丘山，齐车之良，五家之兵，疾如锥矢，战如雷电……。

又《战国策?燕策一》载，齐宣公令“子章将五都之兵以因北地之众以伐燕。”

都的长官仍旧称为大夫，平陆是齐的五都之一。 《孟子?公孙丑下》云：

孟子之平陆，谓其大夫曰：“子之持戟之士，一日而三失伍，则去之否乎？”

齐桓公时，管仲整理政治军事，实行“叁（三）其国而伍（五）其鄙”的政策，曾把鄙分为五属来统洽。战国时，齐设五都，可能是从五属演变而来的。五都不同于五属，就是五都已带有郡的性质。

当时各国郡的设置，虽仅限于各国的边区，但县的设置已很普遍。大概凡是有城市的都邑都已建为县，所以史书上县和城往往互称。只有秦国在战国初期还未普遍设县，因而普遍设县也就成为商鞅变法的主要内容之一。

县的官僚组织主要有县令、县丞、县尉、县司马、县司空。

县令是一县最高的行政长官，秦国的县令也称大啬夫。县令的属官有令史，助县令掌文书，调查案件，率卒捉拿人犯等。县令（县啬夫）有缺，令史可以代理。令史有属官叫令史掾。

县丞，地位仅次于县令（县啬夫）。县丞分管经济和司法，包括粮草的征收和亲自审问案件。县丞有属官称丞史。

县尉，分管县内军务，有权发一县役卒，监督役卒服役和督造文书等，其属官有尉官吏（或称尉史）、士吏等。

县司马，《秦律》规定，若马匹不好使用，司马要受处罚。可见这个官与一县的马政有关，或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。

县司空，本主管县工程建筑（以军事性质为主），但因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。

据《韩非子》、《战国策》的记载：韩、魏的县还设有御史。从新郑出土的韩兵器铭可知，韩国县还设有司寇，主管县的刑法，也管兵器的制造。但是秦国的司寇则是一种刑徒。

秦国相当于县一级的地方官职还有道和都。道是设在少数民族聚居区的，设道官，又叫道啬夫。都是设在有王室私产和宫室的地方，有都官。不属县令管辖而直属中央内史，自己有一套机构，属官有佐、史、啬夫之类。

在县之下有乡、里、聚（村落）等组织。乡的组织在春秋时代已出现，据《国语?齐语》、《左传?宣公十一年》（前598年），襄公九年（前564年），及三十一年（前542年）载，齐、宋、郑、楚等国已经有乡的设置。乡以下里的组织在春秋战国间也已出现。《墨子?尚同》里所提到的行政系统是天下、国、乡、里。《吕氏春秋?怀宠篇》里所提到的行政系统有国、邑、乡、里。邑有大有小，大邑相当于县，小邑是隶属于乡、里。所谓聚，就是民众聚居的地方，实际上是相当于一个村落。据《史记?商君列传》载，商鞅在秦变法时，曾合并乡、邑、聚为县。乡中的小官吏有三老，掌一乡之教化；啬夫，掌一乡狱讼和税收；游徼，掌乡中捕盗。里有里正，或称里典。秦国充任里典的多是乡间豪强有勇力之人，即所谓“率敖”。里中的居民统称里人，以家为单位，按什伍编组，并设有伍老。编入伍的居民统称伍人，也叫四邻。编入伍的各家男丁称士伍。

此外，战国时代还有“亭”的设置。《韩非子?内储说上》记载魏吴起为河东守时，秦在其边境设亭，起攻亭，一朝而拔之。

由上述可知，战国时期各国地主政权的统治机构，从国到郡、从郡到县、从县到乡，已有系统地分布到各个角落，控制着整个国家和社会，形成一个非常完善的官僚体制。

战国时期，各国还有一些地方性的专职官吏，如在关津要道、贸易中心设置关吏、津吏、市者、市掾；在重要河道水利处设置河丞等。

四、郡县征兵制和常备兵制的推行

春秋时代，各国的军事组织是封建割据的。各国卿大夫有其独立的军事组织，有宗族部队和“私属”部队。这些部队都是凭着封建从属关系组织起来的。各国军队主要成分除“国人”外，还强迫征发所隶属的农民服役。中原各国的国君，由于宗族的内讧和对外战争，由于“国人”的叛离和农民的反抗斗争，因而权力逐渐削弱了。而某些卿大夫却在逐渐强大，国的军事组织不可避免地为卿大夫所分割而瓦解。如《左传?襄公十一年》载：

季武子将作三军，告叔孙穆子曰：“请为三军，各征其军。”穆子曰：“政将及子，子必不能。”武子固请之……正月，作三军，三分公室而各有其一。

晋国到平公时，公室势力也已削弱，《左传?昭公三年》载：

叔向曰：“然，虽吾公室，今也季世也。戎马不驾，卿无军行，公乘无人，卒列无长，庶民罢敝，而宫室滋侈。”

旧的军事组织在瓦解分裂，而新的军事组织――郡县的军事组织却在不断的生长和发展。县原来就有一套征赋制度。所谓赋，包括军备和军役在内。《左传?襄公二十五年》说。

楚■掩为司马，子木使庀赋，数甲兵。甲午，■掩书土、田……量入修赋，赋车籍马，赋兵车、徒兵、甲?J之数。既成，以授子木，礼也。

到春秋后期，县的军队已成为很有力的部队了。到战国时期，各国边地都已分设郡县，中心区也普遍设县，于是征兵制度就推行到全国，郡县成为征兵的地区单位。据《战国策?齐策一》载：

苏秦为赵合从说齐宣王曰：“……临淄之中七万户，臣窃度之，下户三男子，三七二十一万，不待发于远县，而临淄之卒，固以二十一万矣。

韩国的大县宜阳，城方百里，也有“材士十万”，整个魏国如果“悉起其百县胜兵”，也不下三十万。这时期各国在战争时征兵，大都以郡为单位。

战国时服兵役的年龄，大概从十五岁到六十岁。《史记?白起王翦列传》记载长平之役说：

秦王闻赵食道绝，王自之河内，赐民爵各一级，发年十五以上悉诣长平，遮绝赵救及粮食。

《战国策?楚策二》记载，楚国大司马昭常防守在楚的东地，曾对齐的使者说：

我典主东地，且与死生，悉五尺至六十，三十余万弊甲钝兵，愿承下尘。

当时各国遇到大战，往往征发全国壮丁、倾国以赴。如长平之役，赵国“悉其士民，军于长平之下，以争韩之上党”。秦国灭楚之战，秦将王翦带了六十万人伐楚，他曾说“今空秦国甲士而委我”。但若是一般小战。则只征发与敌国邻近的郡县壮丁去作战。其他郡县就休养生息，以备将来。

战国时代，各国除实行以郡县为单位的征兵制外，还建立了常备兵制度。春秋末年，各国已有奉养力士和挑选训练勇士的风气。晋国世卿??怀子曾有勇士州绰、邢蒯和力士督戎等。吴王阖闾曾选猛士五百人和跑得快的三千人为前阵，并曾教练七年，要带甲士兵一口气跑三百里才得休息。战国时，由于各国建立了集权的封建政权，常备兵制也就建立起来。李悝曾教魏文侯“夺淫民之禄，以来四方之士”。吴起曾教楚悼王“■（裁）减百官之禄秩，损不急之官，以奉选练之士”。商鞅曾教秦孝公“禁游宦之民而显耕战之士”。

这时各国的常备兵大多是考选出来的，有特殊的待遇。例如魏国考选武卒时，“衣三属之甲，操十二石之弩，负服（??）矢五十个，置戈其上，冠■带剑，赢三日之粮；日中而趋百里”，通过这几种严格地考核，中试的就可以免除全户徭赋和田宅的租税。当时各国出兵时，往往以常备兵带领新征发来的士兵作战。

第四节南方楚国的特殊官制

楚国大约在西周初期正式立国。由于楚国历史悠久，国力强大，文化发达，所以在南方自成一大政治文化的中心，它不但在生活习俗、语言传统与中原各诸侯国有一定差异，而且在政治机构、职官分设上也都自成一系统，与中原各国有所不同。

一、特殊的爵制

楚国的爵秩制度，没有中原侯国的卿、大夫等名称。在春秋三传中，未见楚国有卿的记载，只是大夫偶有出现。《焚梁传?僖公四年》明确说“楚无大夫”，而《公羊传》则在文公九年（前618年）说“楚始有大夫”。这大概只是模仿中原国家爵秩的名称而已，其实与中原的卿、大夫等级不相同。

楚国自己的爵秩是战国时期出现的，最尊贵的爵位是通侯、执??。《吕氏春秋?异宝篇》说：楚国通缉伍员时曾宣布奖励办法：“得五（伍）员者，爵执??、禄万担、金千镒。”《战国策?齐策二》记载：齐王使者陈轸问楚将昭阳：“楚之法，覆军杀将，其官爵何也？”昭阳说：“官为上柱国，爵为上执??”《战国策?东周策》记载秦攻宜阳，赵累对周君说：“君谓景翠曰：‘公爵为执??、官为柱国，战而胜，则无加焉矣；不胜，则死’。”这些记载都说明执??是楚国最高的爵位。又据《战国策?楚策一》说，楚怀王十六年（前313年），楚与秦战于汉中，楚国的“通侯、执??死者七十余人。在一次战役中就死了七十多个通侯、执??，可见楚国的最高爵位的授予没有受人数的限制。楚国的爵秩制不象中原各国那种贵族世袭制，而是一种军功性质的爵制。上述昭阳回答陈轸破军杀将而封官爵之事，就可证明这一点。

楚国的官爵为什么与中原各国不同呢？《史记?楚世家》记载熊渠的一句话：“我蛮夷也，不与中国之号谥。”说明楚国地处江汉以南，生活习惯都有自己的特点。楚国官爵名称虽然不同于中原，但在职官的分设上又与中原各国大致相同，也是分成中央和地方两级政权机构。

二、中央官

楚国中央政权的职官，在春秋早期只有莫敖这一官称，《淮南子?修务训》有“莫嚣大心”。莫嚣就是莫敖。这时期的莫敖，大概相当于大司马的职称。楚武王四十二年，莫敖屈瑕带兵伐罗，因骄纵轻敌，打了败仗、畏罪自杀，自此以后，莫敖的地位开始下降。楚国又另设大司马、右司马、左司马、莫敖的地位降至左司马以下。《左传?庄公四年》载，楚武王领兵攻打随国，病死路上，“令尹斗祁、莫敖屈重除道梁?眩?营军临随，随人惧，行成”。这时的莫敖地位已在令尹之下了，《左传?襄公十五年》记载，楚康王任命职官时，以“公子午为令尹，公子罢戎为右君，■子冯为大司马，公子橐师为右司马，公子成为左司马，屈到为莫敖。”莫敖已降到第六位了。《战国策?楚策一》载楚威王问莫敖子华：“有不为爵劝，不为禄勉，以爱社稷者乎？”子华历举楚国不谋私利，竭诚为国的优秀执政官。可见子华对楚国历史是非常熟悉的。这是战国中期的事。这时的莫敖似乎已不掌实权，只备王顾问的闲职而已。代替莫敖执政的是令尹。

“令尹”这一官称首见于庄公四年（前690年），为楚武王五十一年设置。《史记?楚世家》载，陈轸对昭阳说：“令君已为令尹矣，此国冠之上。”可见令尹这个官是楚国最高级的官称。此后，令尹以次相授，至战国时还保存这个官名。《淮南子?道应篇》、《说苑?指武篇》都记载了吴起官至令尹，而《史记?吴起列传》则称吴起“相楚”。此外《史记?楚世家》说：“考烈王以左徒为尹令，封以吴，号春申君”。《春申君列传《说：“考烈王元年，以黄歇为相，封为春申君。”这是以楚官制比拟中原官制，说明了楚令尹相当于中原官制的相。《韩非子?存韩篇》载李斯上韩王书说：“杜仓相秦，起兵发将，以报天下之怨而先攻荆，荆令尹患之。”这件事已在战国末年，此时楚国的执政官还是令尹。令尹入治民政，出为将帅，掌握了全国的军政大权。楚国令尹可以考查到出身的人，除了楚文王时的彭仲爽是申国人，楚悼王时的吴起是魏国人之外，其他都是王族子孙。令尹虽是高官贵臣，权倾内外，但一旦犯罪，也一体诛戮，不在法外，不可宽宥。如子玉因兵败城濮而被杀，子上因回避与晋军交战而被杀，子辛因贪财好利而被杀，子南因权势过大而被杀，子重因轻吴而失败，虽未被杀，但自知有罪，忧虑而死。

令尹的辅助是左、右尹。这官名在随县曾侯乙墓中出土的战国初年竹简有了记载。

令尹之下是司马，《左传?襄公三十年》说：“且司马，令尹之偏，而王之四体也。”可见司马在楚国权位也是很重的。司马这一官称在楚国出现较晚，楚成王三十三年（前634年）司马子西领兵伐宋，这是第一次在楚国出现这个官称，可能受到中原国家影响才设置的，司马主管军事，战时带兵打仗，平时掌管军赋和军队装备。楚庄王时，令尹屈建曾使司马■掩整顿全国军赋，清点仓库武器数量，■掩便对国土重新进行丈量，按土质地形不同分为九等，依其收入情况，定出全国可出战车、战马及各种兵器数量，然后上报给令尹屈建。丈量土地、制定赋税，这在中原诸国是司空的职责，而楚归于司马。所以楚国没有司空这一官称。

左徒是战国中期以后才出现的，其地位相当重要，伟大爱国诗人屈原，在楚怀王时官居左徒。他“入则与王图议国事，以出号令；出则接遇宾客，应对诸侯。”受到怀王的信任，权重一时。考烈王时，黄歇由左徒升为令尹，封于吴，号为春申君。左徒这个官称的来源可能与司徒这一官称有关。春秋时楚国本有司徒，掌管民工徒役。楚国设官时常在一官之下设左右两个助手。“左徒”或许就是司徒的助手。楚人有尚左的习掼，所以到战国时左徒地位上升而成为要职。司徒在中原各国都是高官要职，如鲁国季孙氏为司徒，长期控制鲁国大权。楚国左徒屈原、黄歇的地位，与中原各国司徒大致相当，这反映了战国时期楚国的官制有逐渐靠近中原各国的趋势。

司败，掌管刑罚狱讼的官称。《左传?文公十年》，城濮之战后，子西曰：“臣免于死，又有谗言，谓臣将逃，臣归死于司败也。”《论语?述而》云：“陈司败问昭公知礼乎？”《左传?定公三年》云：“子常归唐侯，自拘于司败。”可见，楚、陈、唐三国都有司败这一官称。“臣归死于司败”与襄公三年晋魏绛曰：“臣之罪重、敢有不从以怒君心，请归死于司寇”文意相同，可见司败即中原各国的司寇。

以上所述是中央的政务官，还有一些是属于事务性质的职官，主要是指在国君周围为楚王服役的官吏。这类官吏的设置大致与中原各国相同。

师、太师，是负责对王子管教的职官。楚穆王为太子时，他的师傅是潘崇。穆王即位后，就尊潘崇为太师。太师本无实权，潘崇因帮穆王出谋献策，对穆王上台起了重要作用。穆王为了感谢他，就让他掌管王宫的警卫。官为“环列之尹”。屈原曾担任过的“三闾大夫”，这是中原各国所没有的，是楚国特有的职官名称，掌管王族昭、景、屈三姓子弟的教育。这与晋国的公族大夫专掌对卿族子弟管教的职能相同。

史官称左史，《左传?昭公十二年》载：“左史倚相趋过，王曰：‘是良史也，子善视之，是能读《三坟》、《五典》、《八索》、《九丘》’。”这个官称与中原御史的职能相似。

专司占卜吉凶的官称卜尹，也称卜师，是大夫一级的官称。《左传?昭公十三年》记载，楚平王对帮他夺得王位有功的人进行封赏时说：“召观从，王曰：‘唯尔所欲。’对曰：‘臣之先佐开卜。’乃使为卜尹。”楚国官称以“尹”为名的极多，除政务官令尹，左右尹外，还有乐尹、宫厩尹、芋尹、陵尹、清尹、连尹，等等，这些“尹”前一、二字，当是指掌管的事务或地点。如观从受命的卜尹，就是掌管占卜的事务官。又如楚昭王时钟建为乐尹，就是掌管殿廷乐律的官员。宫厩尹就是为楚王掌管养马之事。

楚国中央事务官中还有一种管理后宫的官，称为司宫，由阉人充任。《左传?昭公五年》记载：公元前537年，晋韩起、叔向到楚国送女，楚灵王想侮辱晋国，“朝其大夫，曰：‘晋、吾仇敌也，苟得志焉，无恤其他。今其来者，上卿上大夫也。若吾以韩起为阍，以羊舌泌（叔向）为司宫，足以辱晋，吾亦得志矣，可乎？”灵王想对叔向加以宫刑，让他作司官之官。灵王的荒谬主张遭到群臣竭力反对才作罢。

三、郡县制的建立和地方政权的职官

楚国是最早设县的国家之一，在春秋初期就把兼并得到的地方建立县，春秋中期以后，新建的县就逐渐多起来。春秋末年，中原的晋国在推行县制后又设立郡。战国时楚效法三晋，也建立郡。《战国策?楚策》云：

新城公大说，乃为具驷马乘车五百金之楚。城浑得之，遂南交于楚，楚王果以新城为主郡。

《史记?樗里子甘茂传》记载，楚怀王想以甘茂为相而问于范??，范??回答怀王的话有一句说：“故楚南塞厉门而郡江东”。《史记?楚世家》记载，公元前276年楚曾经“复取秦所拔我江旁十五邑以为郡拒秦”。《史记?春申君列传》记载，前248年，黄歇以“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”可见楚在战国中期以后，为应付封建兼并战争而在强国交界处设立了不少郡。

县的长官称县公，《左传?宣公十一年》载，楚庄王责备申叔时说：“夏征舒为不道、弑其君，寡人以诸侯讨而戮之，诸侯、县公皆庆寡人，女独不庆寡人，何故？”可见春秋时期楚初建县，就以县公为一县之长官，后来也有称县尹或县大夫的，其下设县司马，掌一县之武装力量，有如后世的县尉。《左传?昭公二十年》载，楚平王想杀太子建，就派城父司马奋扬去执行刺杀任务，就是因为司马是执掌兵权的武职官。

楚国县的行政长官由中央任免，一县的军事力量和财政收入由中央统一控制，遇有对外作战，县军队由中央统一调动。

到战国时，楚国模仿中原的地方建制，在县上设郡一级，郡的长官由中央派遣武官镇守。如《战国策?楚策二》载，楚大司马昭常防守楚的东地边郡时，曾对齐使者说：“我典守东地，且与死生，悉五尺之六十，三十余万。”县的长官称令，这是秦在商鞅变法时所设置的官称。县的长官由中央任免。《史记?春申君列传》说：春申君为令尹时，曾任命当时著名的学者荀子为兰陵县令。

在县的下面，还有更低一级的乡里组织。战国后期，楚国有个隐士名叫?i冠子，他曾设计了一套五家为伍，十伍为里，四里为扁，十扁为乡，五乡为县，十县为郡的地方组织系统。但这套系统不见于楚国的文献记载，未能说明其实施情况，或许只是个人的设想而已。

总之，东周时期官制的变化，我们可以用一句话来概括，即由王宫大臣及臣仆式的官吏，向司民、司军、司政的官吏的转变，最突出的是司徒、司马、司空“三司”官逐渐受到重视。春秋时期，王宫中首领太宰的地位相当重要，如僖公九年（前651年），襄王派孔宰代表周王朝把祭肉赐给齐桓公；隐公十一年（前712年）鲁国“羽父请杀桓公，将以求太宰”。鲁国本无太宰官，而羽父求“太宰”的意思是想得到最高的执政官。这都可以看出春秋初期太宰的地位相当重要。春秋中期，太宰（冢宰）有如后世的“三公”，仅仅是一种尊称，无实际权力，地位已经下降了。如成公十年（前581年）楚太宰子商，仅是一般使者，成公十五年（前576年）宋向带为太宰，位在六卿之外，襄公十一年（前562年）郑太宰石■，仅充副使出使楚国。但是吴国较后进，所以太宰之职尚居国政之重要地位。至战国，中原各国先后置相为执政官，太宰之称渐废。

战国时期官吏的选用，主要有如下几条途径：

（一）立功仕进。如商鞅变法制定二十等军功爵，只要不断立功，就可以逐级晋升。韩非曾主张“宰相必起于州郡，猛将必起于卒任”①。就是要从有实际政治或军事经验的人中逐级选拔文武官吏。

（二）对策或献策。楚悼王、秦孝公、燕昭王等的求贤令，便是发出策问征询对策的一种方式。吴起、商鞅等人，就是由于对策言中，一跃而居要职。另外一些人为搏取功名，主动向君主献策，当时这种风气极为盛行，《战国策》一书的绝大部分内容就是记载了这方面的情况。这些献策者，一旦被赏识，便立刻平步青云，扶摇直上。由于策问、献策和对策的盛行，各种政治主张层出不穷，气氛十分活跃。

（三）亲亲入官。这是依靠亲属、裙带、宠幸等关系进入官僚队伍。这种情况相当普遍，齐、楚尤为突出。如齐的执政和将领大都出于田氏，楚的重要官位大都出于屈、景、昭三大家族。秦国由于改革比较彻底，这种陋习较少些。

（四）推荐任能。魏文侯时，象吴起、西门豹、乐年等人都是翟璜所推荐。另外象卜子夏、田子方、段干木等则是魏成子所推荐②。著名军事家孙膑是通过齐将田忌的推荐而被齐威王用为军师的③。

（五）召聘应征。战国后期孔子的七世孙孔顺，就被魏王遣使者奉黄金束帛聘以为相④。

（六）卖官鬻爵。在商品交易的影响下，官爵也被当作一种特殊商品，贵家豪族可以随便花钱买官做⑤。

从上面官吏的几种来源看，主要可分为两类：一类依靠才能，一类靠各种关系。前一类是用人唯贤，后一类则是用人唯亲。

为了控制官吏和防止作弊，各国逐渐建立了玺封和合符的制度。这是整个官僚制度中的一个组织部分。前面已经叙述过，这里不再详谈了。

对于将领，依据胜败进行赏罚，立有战功者，一般按军功晋升爵级；战败受罚，不仅罪及本身，还要连累家属。赵国的赵括被任为将军时，他的母亲因知道他不能胜任，怕战败连累，当即向赵王声明同赵括脱离关系。

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① 《韩非子?显学》。

② 《史记?魏世家》。

③ 《史记?孙子吴起列传》。

④ 《孔丛子?陈士义》。

⑤ 《管子?八观》。

第一节 秦代的政治概况

公元前221年，秦统一了六国，结束了诸侯割据称雄的时代。为了巩固国家的大统一，秦王政采取了一系列重大措施，来健全和巩固新建的政权，加强地主阶级专政。

战国时各国最高统治者都自尊号为王。秦王政（即秦始皇）统一六国后，立即召开群臣，重议尊号，群臣盛赞秦王政的功业是自“上古以来未尝有，五帝所不及”，建议选用古代最尊贵的称号“泰皇”，称“命”曰“制”，“令”曰“诏”，自称为“联”。秦王去“泰”著“皇”，采用上古帝号，称“皇帝”，并废除帝王的谥号。自称“始皇帝”，后继者沿称二世皇帝、三世皇帝……以至万世。从此，在中国历史上有了“皇帝”的称号。

秦始皇又召集群臣讨论制定政治制度。丞相王绾主张在齐、楚、燕故地，实行分封制，立诸子为王。这个意见得到多数大臣的支持，只有廷尉李斯力排众议。他总结了西周以来政治斗争的历史经验，驳斥了王绾的主张，指出实行分封制必然破坏统一，导致分裂，他建议在全国实行郡县制，以巩固中央集权，秦始皇完全赞成李斯的意见，决定在全国范围内推行以郡县制为基础的中央集权制。

秦世皇为了维护封建秩序，令大臣在秦国原有刑法的基础上，加以修订、扩充，并吸取其他各国的有关条文，制定了一套更严密的刑法制度，这套刑法制度的施行条例有《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《金布律》、《二律》、《徭律》、《军爵律》、《置吏律》、《除吏律》、《效》等近三十种，包括政治、经济、军事各个方面。这些施行条例多属地方官及有关官吏职责范围与失职惩罚等各项规定。反映了地主阶级及其国家对农民阶级与奴隶的残酷奴役。在案例及疑案问答中，有六十余条是有关治“盗”的。其中规定：五人共同为“盗”，被“盗”的东西在一钱以上的，就要斩左趾，黥面，罚作城旦。秦律就是用这样严酷的刑罚来保障地主阶级私有制。

秦朝实行普遍的征兵制。秦的兵役又兼有徭役的性质。凡年满17岁到60岁的男子都要服兵役。守边一年称为“戍卒”；守京都一年称为“正卒”；到县听差，称为“更卒”。另外，中央还有常备禁卫军，称作“卫卒”，郡的常备兵称为“材官”。除步兵外还有水军、骑兵以及经过特种训练的武士。

为了防止相当数量的原六国旧贵族称霸一方，秦始皇把他们和各地豪富十二万户迁居到京城咸阳附近，置于中央政府的直接监视和控制下。与此同时，又下令收缴民间所存的武器，运到咸阳加以销毁。当时持有武器最多的是六国权贵和豪富之家，收缴他们的兵器有利于国家的巩固和统一。

秦始皇统一六国以前，秦国就有专门管理田地的“田令”。统一后，于公元前216年下令“使黔首自实田”，意思是命令占有土地的人向政府自报占有土地的数额，国家以法律的形式承认土地私有，这是为征收赋税提供根据。这项命令对封建土地私有制的发展起了推动作用。同时，还把以前“重农抑末”政策改为“上农抑末”，对商人进行残酷的打击。例如始皇三十三年（前214年）迁往岭南的五十万罪人中，有很大一部分是“贾人”和商人的后代。

此外，秦统一后，还制定了统一的度量衡和货币的制度。秦始皇下令沿用商鞅所制的量器和尺子，只是衡器略有变革。统一度量衡和货币，克服了过去因标准不同而换算困难的混乱情况，便利了经济交往，也便利了封建赋税的征收。与此同时，秦始皇又命令李斯负责整理出一种笔划较战国时期简便、写法一致的文字，推行全国，称为小篆，废除了其他异体字。后来程邈又根据民间流行的简化字整理出一种新字体，称为隶书。秦始皇的统一和简化文字，对汉族文化的发展起了重要的作用。

为了加强对全国的控制，秦始皇从统一的第二年起，就以京师咸阳为中心，陆续修筑了三条驰道。一条往东通到现在的河北、山东的海边；一条往南，通到现在的湖北、湖南、江苏等地；一条往北通到内蒙古一带。驰道宽五十步，路面经过夯实，路旁每隔三丈种树一棵，还统一了全国车轨轨距。大大便利了从京城到各地的交通，有利于加强中央对地方的控制。

在这些改革的同时，秦朝对职官队伍，也作了相应的变革，以利加强中央集权制的统治。

第二节秦代的中枢官制

秦代的官制，部分在战国时期就已形成。但是，秦统一六国后，由于权力的高度集中，中央与地方间的关系，政务与事务间的关系，君主与臣下间的关系等等，都不可避免地有所更张，出现了一套严密的新制度。

秦代中枢政权的最大特征是皇权的至高无上。战国时期，七雄并峙，都抱有统一中国的雄心壮志，但是中国最终为西方的戎族――秦所统一。秦统一中国的原因很多，其中最直接的原因就是强化君权，抑制宗室贵族特权。这个制度是在世卿世禄制度被破坏后，地主经济得到发展的过程中而逐渐发展起来的。

为了行使权力，秦始皇确立了以丞相为首的中央政府组织。这个机构除丞相（或称相国、相邦、中丞相）外，还有国尉、御史大夫及九卿等，以掌管全国的政治和军事。

丞相是承天子之命，督率百官、执行政务，事实上相当于幕僚长的地位。《通典?职官二》云：“秦省司徒，置丞相”。这是说秦的丞相，相当于战国时的司徒。《汉书?百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”丞相之名，始于战国。《战国策?魏策二》记载苏代说梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子为非固相也，皆将务以其国事魏，而欲置丞相之玺。”秦国官制多仿三晋，惠王十年始有张仪相秦，武王二年设左、右丞相，才有丞相的名称。昭王三十二年，以穰侯为相国，始皇为秦王时，称丞相吕不韦为相邦，号称仲父，同时有丞相昌平君。统一六国后，李斯由廷尉升为丞相，二世诛李斯后，拜赵高为中丞相（因为他是宦官，故称中丞相），事无大小皆由其裁决。战国时期，各国丞相均封侯，秦国也是如此，如昭王时，封魏冉为穰侯，范雎为应侯，蔡泽为刚成君。庄襄王时，封吕不韦为文信侯，秦始王也曾封李斯为通侯，秦二世封赵高为安武侯。

国尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《汉书?百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《通考?职官考一》云“主五兵”。《史记?秦始皇本纪》说，十年以尉缭为秦国尉。国尉也是六国时官，《史记?廉颇蔺相如列传》云：“赵惠文王赐奢号为马信君，以许历为国尉。”又《新序?杂事篇》云：“晋大夫祁奚老，晋君问曰：‘孰可以为国尉？’祁奚对曰：‘午也可’。”也有称国尉为元尉的，《国语?晋语》载：“公知祁奚之果而不淫，使为元尉。”秦时的国尉、元尉相当于汉时的太尉。但汉时太尉是三公，而秦的国尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升为国尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，国尉还在大良造之下，由此可见，秦代的国尉不如汉代太尉地位之尊崇。

御史大夫，掌监察百官，为丞相之佐贰。这个官称秦始设置。《通典?职官典二》云：“秦无司空，置御史大夫以贰于相。”《汉书?百官公卿表上》云“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”御史官称始创于战国，但其职能与秦的御史大夫不同。战国的御史是记事之职，秦的御史大夫是管纠察的。始皇时有御史大夫冯劫，二世时有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一个叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《汉书?百官公卿表》云：“御史大夫……有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”可见御史中丞掌握了相当重要的权力，御史大夫之所以能成为最高的监察官，就是因为御史中丞在其属下。

在丞相以下的中央高级官吏是卿。卿分掌国家一部分事务，从其职务的性质上可分为两类：一类是专为皇帝服务的，如管祭祀礼仪的“奉常”，管守卫宫殿门户的“郎中令”，管宫外警卫的“卫尉”，管车马的“太仆”，管皇帝私产的“少府”。此外，还有一些侍从官或宫官；一类是管理国家事务的，如掌管财政的“治粟内史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京师治安的“中尉”，掌管宫室陵寝建筑的“将作少府”，掌管爵禄升降的“主爵中尉”，掌管少数部族的有“典属国”。

奉常，《通典?职官七》云：“奉常，周为春官宗伯，掌邦礼，秦改奉常。”《汉书?百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。”从这些记载得知，奉常职掌宗庙祭祀礼仪。其属官有太乐，掌乐舞；太祝，主持祠庙，掌祭祀；太宰，掌撰具；太医，掌巫医；太史，掌天时星象，兼司记事；太卜，掌卜筮。这些属官都设有令、丞。此外，还有秘祝、占梦、望气等职。古代氏族社会，以血缘关系为纽带，一切政治运动均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所谓朝廷也就是庙廷。乐、祝、医、史、卜以及巫觋（X0音习）等，均掌守宗庙，以充当神权政治的各种角色。后来国家机构不断改革，朝廷与庙廷逐渐分离，但奉常的属官仍然掌管祭祀的各种礼仪。

郎中令，《汉书?百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。”《秦会要》引《通典?职官七》云：“及主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”战国时六国均设置郎中。《战国策?韩策三》云：

段产谓新城君曰：“夫宵行者能无为奸，而不能令狗无吠已。今臣处郎中，能无议君于王，而不能令人毋议臣于君。”

《战国策?楚策四》记载朱英对春申君说：“君先仕臣为郎中，君王崩，李园先入，臣请为君■其胸杀之。”又《赵策三》载赵王谓魏牟曰：“郎中不知为冠。”又《韩非子?外储说左上篇》：“齐桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。这些记载都说明郎中不是秦专置的官称。秦二世元年，赵高为郎中令。郎中令的属官有大夫、郎、谒者等。另外，期门、羽林等都在郎中令属下。

大夫，《汉书?百官公卿表》说：“大夫掌议论，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”《初学记》十二引《齐职仪》：“秦置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令。”①中大夫在六国时就已经有了，《吕氏春秋?知度篇》有赵襄子以胆胥已为中大夫的记载，《韩非子?外储说下》也有“齐中大夫有夷射者，王诛杀之”的记载。秦在始皇时有中大夫令，为中大夫主官。

郎，《汉书?百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”《初学记》十一载：“秦初置郎中令，其属官有三署，署中有郎中、侍郎，无员，多至千人，分隶三署，主持戟，侍宫殿，出则充车。”《始皇本纪》有二世“以罪过连逮少近官三郎”的记载，所谓“三郎”就是指三署郎。

谒者，《汉书?百官公卿表》云：“谒者掌宾赞受事，员七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石。《史记?范雎列传》载：“秦昭王使谒者王稽于魏。”又说：“（穰侯）又谓王稽曰：‘谒君得无与诸侯客子俱来乎？’”除秦外，六国也有谒者，《吕氏春秋?爱士篇》云：“赵简子之臣胥渠，有疾，医教之曰：‘得白骡之肝，病则止，不得则死’，谒者入通。”这说明赵有谒者。《战国策?齐策一》云：“靖郭君将城薛，客多以谏。靖郭君谓谒者元为客通。”这说明齐也有谒者。《战国策?楚策四》云：“有献不死之药于荆王者，谒者操以入。”这说明楚国亦有谒者。又《韩策一》云：“颜率见公仲，公仲不见，颜率谓公仲之谒者。”说明韩国同样有谒者。

仆射（y8音夜），《汉书?百官公卿表》说：“仆射，秦官，自待中、尚书、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”《初学记》十一云：“秩比六百石。”《御览》卷201引《齐职议》：“秦汉之世，委政公卿，尚书之职，掌封奏，令赞文书，仆射主开闭，令不在，则仆射奏下其事。”《秦会要补》引章炳麟语云：“古有仆人射人，为君近臣，秦时谒者、尚书、博士、侍中，皆有仆射以领之，由是二官之名，始合为一。”

卫尉，《汉书?百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。”古代凡兵狱之官，皆名为尉。《通典?职官七》云：“卫尉多以博士议郎为之”。属官有：公车司马令，《通典?职官七》云：“掌殿司马门，秦属卫尉”。凡吏民上章、贡献及征诣公车者，都必须通过公车司马。又有卫令，即卫士令，主宫门卫士，《史记?秦始皇本纪》云：“二世三年，赵高遣阎乐至望夷宫殿门缚卫令。”

太仆，《汉书?百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌舆马，有丞，两人。”其属官可考者有中车府令。据《史记?蒙恬列传》载，秦始皇曾以赵高任此职。

廷尉，《汉书?百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正监，秩皆千石。”颜师古注：“廷，平也，治狱贵平，故以为号。”《秦会要补》云：“周寿昌曰：《韩诗外传》，晋文公使李■为理，《吕氏春秋》，齐宏章为大理，《说苑》，楚廷理，《新序》石奢为大理。”由此可见，战国时各国都名为理，大理或廷理，只有秦国称廷尉。

典客，《汉书?百官公卿表》云：“秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。”《通典?职官七》云：“典客，秦置，掌诸侯及归义蛮夷，有丞。”即掌管诸侯及各部族首领朝觐事并典其仪礼，各地上计诸吏，也由典客接待。其属官有行人，以为临时派遣出使者。

宗正，《汉书?百官公卿表》说：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。”《初学记》引《宋百官春秋》说：“周受命，封建宗盟，始选宗中之长而董正之，谓之宗正，成王时，彤伯入为宗正，掌王亲属，是也，秦因之。”关于这个官称的创置时期，两书记载不同。《秦会要》从《初学记》，定为周官，比较可信。下设丞一人，掌君主亲属及登记宗室谱牒、序九族、别嫡庶。如有罪，则除其属籍。

治粟内史，《汉书?百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌?b货，有两丞。”全国的赋税都得上报治粟内史，据《通典?职官八》记载，属官有太仓令丞，主管谷藏。此外，还有平准令，丞，掌物价，主管染色。

少府，《汉书?百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。”治粟内史掌军国之用；少府供君主私眷。据《史记?秦始皇本纪》载，二世二年，有少府章邯。

少府除掌管皇帝私产外，凡负责供应皇帝生活之需的诸官吏，大都是少府的属官。其事务非常繁杂，机构也非常庞大。其属官有御府令丞，《秦会要》引《始皇本纪》和《通典?职官八》云：“秦有御府令丞，掌供御服，而属少府。”；尚书令丞，《通典?职官四》云：“秦置尚书丞一人，属少府。”又云：“秦时少府遣吏四人，在殿中主发书，谓之尚书。”又《通典?职官八》云：“秦置六尚，谓尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚书。”太官令丞，主御膳食；宦者令，主管宦官；中书谒者令丞，以宦官充任，掌内廷事务；太医令丞，《通典?职官七》云：“秦有太医令丞，亦主医药，属少府。”都水长丞，《通典?职官九》云：“秦汉又有都水长丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三辅等，皆有其官。”乐府令丞，主音律乐章；永巷令，掌管宫人。

此外，中央官还有：

客卿，这个官称战国时六国皆有设置。秦设客卿以招徕策士贤人，位在丞相之下，入秦为客卿者，往往擢升为丞相。如秦惠王以张仪为客卿，后至相位。秦昭王以寿烛为客卿，继为丞相。范雎、蔡泽皆先为客卿后任丞相。秦始皇时，李斯也曾任过客卿。

中尉，秦官，掌京师治安、防备水火盗贼之事。其属官据《秦会要》云：“有两丞、侯、司马、千人。”又有武库令丞，掌军器；有静室令，为乘舆前驱，以清道路。《秦会要补》引王先谦云：“《华阳国志》有秦中尉田真黄，又赵烈候官荀欣为中尉。则是官不独秦有也。”

将作少府，《汉书?百官公卿表》云：“将作少府，秦官掌治宫室，有两丞，左右中侯。”其属官有石室，东园主章以及左右、前后中校七令丞。东园主章，掌大材，以供东园大匠。中校署掌舟车杂兵仗厩牧。此外又有主章长丞，掌大木。

典属国，《汉书?百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九泽令，典客丞。

主爵中尉，原于周时宰爵，郑玄注《周官》云：“宰，主也。”掌诸侯封赠及宾客祭祀飨食牺牲之牢数。其属官有掌畜令丞。

中常侍，秦置，银??左貂，给事殿省。《后汉书?宦者列传序》云：“汉兴，仍袭秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以参其选，皆银??左貂，给事殿省。”《通典?职官三》云：“秦置散骑，又置中常侍散骑，并乘舆，后中常侍得入禁中，皆无员。”散骑跟随皇帝车后，献可否、备顾问。中常侍可出入宫禁，常侍皇帝左右。至魏文帝时，始合为一官，称散骑常侍。

给事中，《汉书?百官公卿表》云：“给事中亦加官，所加或大夫，博士，仪郎，掌顾问应对，位次中常侍。黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。”给事中每日上朝，平议尚书奏事，因为在殿内供职，故称给事中。

宫官有如下几种：

詹事，《汉书?百官公卿表》云：“秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石。”其属官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；卫率，中庶子，《通典?职官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子员。”据《战国策?燕策三》载：“荆轲使秦，因中庶子蒙嘉而见始皇。”可见当时确实有这种官。《战国策?韩策二》载：“韩公叔与?咨?争国，中庶子谓太子……”《新序?辨物篇》载：“赵太子暴疾而死，扁鹊造宫门，中庶子之好方者应之。”又《史记?商君列传》载：“卫鞅事魏相公叔痤为中庶子。”可见这种官不是秦国仅有。太子舍人，《通典?职官十二》云：“秦官”；太子门大夫，《通典?职官十二》云：“秦置”；洗马，本作先马，勾践曾为夫差先马。太子洗马，太子出行则先驱；少庶子，秦官。六国也有设置，《韩非子?内储说》云：“晋平公觞客，少庶子进炙而发绕之。”同书还记载了宋太宰使少庶子之市，魏济阳君有少庶子，卜皮使少庶子佯爱其妾等事。太子仆，秦置，掌车马。

将行，秦置，皇后之卿。又有皇后卫尉、皇后少府、皇后少仆等。

以上为中央官僚机构的文职官。下面再介绍武职官：

护军都尉，执掌军政，统领诸将。《汉书?百官公卿表》云：“护军都尉，秦官”。属官有中护军，领军史，皆掌禁兵，典选武将，胡亥以李斯等人为护军，监视蒙恬军队。

将军，《汉书?百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫绶。”秦昭王时，才设将军以为统兵将帅。如以魏冉为将军，保卫咸阳。以■戎为将军，领兵攻楚。但又往往以其他官职统兵出征，如《史记?蒙恬列传》云：“始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得为秦将，攻齐，大破之，拜为内史。秦已并天下，乃使恬将三十万众北逐戎狄，收河南。”可见蒙恬以内史身分统兵出征，将军之上有上将军，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起为上将军。始皇时，任过秦将军的有王翦、王贲、蒙骜、王贲、??公、冯劫等人。将军之下有裨将军。如秦昭王四十七年，以王??为尉裨将。始皇二十三年（前224年），以蒙武为裨将军。又以王离为蒙恬裨将。裨将就是偏将，为将军之副职。

周时的所谓前后左右将军，秦皆因袭其号，都是镇抚边境的将领，地位很高。他们都是常设的将军，其下均置长史，如《项羽本纪》载：“章邯使长史欣”；还设中下级武职官，如骑长，《史记?傅靳蒯成列传》载靳歙“又战蓝田北，斩车司马二人，骑长一人。”集解引张晏注：“骑之长。”又有校，如《白起列传》载：“王陵攻赵邯郸，亡五校。”《陈陟世家》载：“黥布击秦左右校。”尉，《国策?秦策二》云：“秦之右将有尉。”又《白起列传》载，长平之战，王??为尉。司马，《曹相国世家》云：“虏秦司马及御史各一人”。“车司马，主管官车，《傅靳蒯成列传》载靳歙定陇西六县，所将卒斩车司马，侯各四人。”

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① 《通典?职官三》也有同样记载。