主题：【文摘】历代职官沿革史 供铁老大和萨苏师兄参考 -- foundera

第三节地方官制

汉代的地方行政区域包括两方面：一是普遍实行郡县制；

二是于郡县之外又有诸侯王国的封建。这种郡县制与分封制同

时并行，犬牙交错，可以起到互相制约作用，史称郡国制。这是西汉地方官制特异于前代之处。

一、郡县制

汉代地方制度沿袭秦之定制，以郡统县。郡的组织与中央相应：郡守相当于丞相，郡尉（都尉）相当于太尉；监御史相当于御史大夫。这些郡官分掌一郡的政、军、监察之权。负责一郡行政的是郡守，郡守也称太守，《汉书?百官公卿表》云：“郡守，秦官……景帝中二年，更名太守。”郡守或太守的任务，《通典?职官典》云：“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”以及所治郡内的一切地方行政，在郡守之下设郡丞或长史为助理。

西汉对郡守的人选特别重视，宣帝每拜刺史守相，必亲自召见，听其言，察其行，力戒名实不相符者。他说：“庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，其唯良二千石乎。”①对于政绩优异的郡守，必晋级赐金。《汉书?黄霸传》就记载了汉宣帝对黄霸的奖赏：

擢霸为扬州刺史。三岁，宣帝下诏曰：“制诏御史：其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾、主簿车，缇（丹黄色）油屏泥（在车前有障泥的装饰）于轼前，以章（彰明）有德。黄霸晋升颍川太守后，为政清明，大得吏民之心，三年之内，户口骤增，政绩为天下第一，再次擢为京兆尹，秩二千石。后因获罪，又贬为颍川太守，秩降为八百石，前后八年，郡中大治，赐爵关内侯并黄金百斤，增秩为中二千石。又如朱邑为北海太守，以政绩第一调入中央为大司农，成为九卿之一。

郡守上受天子的委命，剖符为据（虎符，竹使符，各执其半），下行使刑赏及任命官吏之权力。可以自置属吏。所置掾、属仅限于本郡人士（县令、县长得由朝廷任命，太守无权直接任免，但有推荐和建议权）。郡守的属吏分为阁下和诸曹两部分。阁下为郡守治事居息之所，诸曹为郡守府分曹办事之所。共有书佐十人掌文书。郡的掾属有别驾、主簿功曹、议曹、贼曹掾（主刑罚）、决曹掾（《汉旧议》载：“决曹主罪法事”）、贼捕掾、五官掾、门下掾、门下督、郡掾祭酒、郡文学、郡文学史、郡文学卒史、学经师、宗师、舍人、史、从史、诸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五经》百石卒史、直符史、狱史、狱小吏、小史、督邮、督邮掾、督邮书掾、都吏、少府（郡掌财之府、以供郡守）、守属、给事太守府、司空（主作役官）等。

都尉，秦名郡尉。《汉书?百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石，有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。”内地郡只有一个都尉。边郡分置部都尉（如东部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉）。大约都是守在边塞上。都尉之下有侯、千人、司马等职，各有治所。在边郡塞上为了抵御外敌之犯，有一系列防备设施，如亭障、烽燧等。《汉书?匈奴传》说：从光禄塞出五原筑城障，列亭至卢朐。又说，雁门尉史巡察边塞，见寇即入守亭障。《汉书?西域传》也说：武帝通大宛诸国，使者相望于道，于是汉列亭障至玉门。这些都说明当时边郡均有防备设施。汉律规定，凡是近塞之地，皆置尉，百里设尉一人，士史、尉史各二人，以巡行边塞，郡都尉与郡守分治军民，开府置吏如郡守府，也分阁下、诸曹。阁下有掾、卒史、属、书佐等，诸曹有功曹等。此外又有关都尉（秦官），在屯田区设农都尉，在殖民地区设属国都尉，均为武帝时设置。还有宜禾都尉，护漕都尉等。

郡之下是县，县分为两级，万户以上的县，其长官称令，万户以下称长。《汉书?百官公卿表》云：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。”秦时全国设县，少数部族地区则置道。汉代列侯所食的县称为国。皇太后、皇后、公主所食之地称为邑，同时保存了秦代的道。平帝时，全国有县、道、国、邑共1，587个。武帝时改列侯所食县的令长为相。王莽改制，县令、长改名县宰。

县令、长有丞一人，管文书，谷仓和监狱。县尉，大县二人，小县一人，掌治安、捕盗贼。都算是县的“长吏”。县的佐吏除县丞、县尉由朝廷任命外，其他诸曹掾、属的设置大致和郡的掾属差不多，皆由令长任命，掾史多少各县不尽相同。

郡县府中的组织都相当庞大，因为汉代的地方人士都须服务于本地方，即充当郡县吏。郡县吏的优秀者由长官向中央推荐而任中央官职务。

县以下的最低级行政机构是乡，《汉书?百官公卿表》载：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”一乡有五千户以上的，由郡派一名有秩，五千户以下的，由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里，各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人，掌一里百家诸事，里有围墙，设监门。里之下，十家为什，五家为伍，相互检查，监督。汉平帝时，全国有乡6，622个。乡是地方行政基层组织，凡是徭役的分担，赋税的缴纳，驿递的差次等等，都是以乡为基层计算单位。

汉高祖二年，令举民年五十以上，有修行，能率众为善者，置为三老，每乡一人。再选择乡三老一人为县三老，县令、丞、尉向其求教，共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德，特别重视三老制度，东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化，为民法范者，皆旌表其门，所以三老实际负有社会教育的责任。文帝十二年诏曰：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生民之本也。三老，众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。”武帝时，还是依例赏赐。如果对地方教化不善，则责三老失职，汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀，责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时，有兄弟争讼田产，延寿认为事在教化不行，责在自身，便称病不听事，下属的县令、丞、三老、啬夫，也都自系待罪。

有秩和啬夫的职责相同。掌平讼之曲直，定徭役之轻重以及田租，口赋、市税的多少。所以，政刑的优劣，赋役是否公平合理，就可以看出有秩、啬夫的邪正。如能秉公办事，守正不阿，受到人民拥戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少时为舒桐乡啬夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，迁补为太守卒史，后来擢至大司农（九卿）。死后归葬故乡，民为之起冢立祠，四时祭祀。张敞以乡有秩补太守卒史，后官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盗贼。亭长、亭侯，主侦察收捕盗贼。县尉、游徼、亭长皆习武事，带剑佩刀，持盾披甲。

二、诸侯王国

与郡县制同时并行的有王国制（分封制），直属于汉王朝的为郡，封王的地区则为国。西汉初年，有异姓王国七个。刘邦即帝位后，以次翦灭异姓诸王，并与大臣刑白马作誓：“非刘氏而王者，天下共击之。”并规定非功不得侯。乃封同姓子弟为王，有燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙九国。“大者夸州兼郡，连城数十”。他们君国子民，自置官属，招兵买马，截留国赋，甚至“淫荒越法”、“暌孤横逆”，割据一方，依土地之所有而对农民进行剥削，俨然与中央对抗，与周代的诸侯国无异。而当时汉中央仅辖十五个郡。终于造成吴楚七国之乱。诸侯王国的置官与中央相同，《汉书?百官公卿表》云：

诸侯王，高帝初置，金玺绿绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。

《通典?职官典》也说：

凡诸侯王……掌治其国……凡诸侯王官，其傅为太傅，相为丞相。又有御史大夫诸卿，皆秩二千石。百官如汉朝。汉朝唯置丞相，其御史大夫，皆自置之。

但是，这种情况并不长久，孝惠元年变更诸侯相国，自丞相至二千石，多由汉朝任命。到景帝时，由于中央政府权力的增长，诸侯王的行政权被剥夺，诸侯王国的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《汉书?百官公卿表》云：

景帝中五年，令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。

到了汉武帝时，减其郎中令秩为千石，改太仆为仆，秩也千石。这时，诸侯所属的一切官吏，皆限制不得自置。至成帝绥和元年（前8年），诸侯王的内史也被裁去，而以相治民。所谓相，与太守无异，当时位在太守之上，秩真二千石。元帝时，令诸侯相位在郡守之下。至此，诸侯王遂无君国子民的实权了。只是衣食租税取其封国之内而已。

由此可见，西汉政府对于诸侯王，并不象周代，把土地人民颁赐给诸侯之后就不管了，而是保留了在诸侯王国之内的行政监督权以至直接行使权。故西汉诸侯王国政府，实际不过是中央政府的一个派出机构，但最初分封的用意，则是为了巩固新的行政占领区。自七国之乱以后，中央政府就令列侯皆勿就国，留居京师，这样诸侯王都变成了一个空头的爵位了。

列侯，高帝八年（前199年），天下平定，开始论功定封。至十二年（前195年），被封为列侯的达143人，《汉书?功臣表》云：

时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。封爵之誓曰：“使黄河如带，泰山若厉，国以永存，爰及苗裔。”于是申以丹书之信，重以白马之盟，又作十八侯之次位。

十八侯之位次，据颜师古注：“谓萧何、曹参、张敖、周勃、樊哙、郦商、奚涓、夏侯婴、灌婴、傅宽、靳歙、王陵、陈武、王吸、薛欧、周昌、丁复、■达，从第一至十八也。”当时侯国居民很少，经文景之世，户口蕃息，大侯至三、四万户，小侯户数也成倍增加。虽然高祖与列侯有“国以永存，爰及苗裔”的盟誓，但因其子弟骄逸，多陷法禁，以至亡国陨身，到了武帝后元时，大多后继无人。汉宣帝录求其子孙，多为人佣工。《汉书?功臣表》云：

功臣子孙，讫于孝武后元之年，靡有孑遗，耗矣。故孝宣皇帝愍而录之。乃开庙藏览旧籍，诏令有司求其子孙，咸出庸保之中，并受复除，或加以金帛，用章中兴之德。降及孝成，复加■问，稍益衰微，不绝如线。

列侯居国，则受郡守、郡尉的监督。列侯役使国人也有一定限制，不得逾越国界，若违律则削爵治罪。例如绛侯周勃罢相，以列侯就国，河东郡守尉每行县至绛，周勃自畏恐诛，常披甲，令家人持兵以见。又如祝阿侯高成坐役使国人过律，免侯。

刺史是西汉重要的地方官称。秦置御史监郡，汉初不设监御史。惠帝三年（前192年），又遣御史出监三辅，察词讼，令其十月奏事，十二月还监。此后在地方再设置监御史。文帝十三年（前167年），以御史不奉法，又遣丞相史刺察诸郡。武帝元封元年（前110年）便停止派遣御史。五年（前106年）初置刺史，以低级的中央官吏（秩六百石）出外巡察，虽其地位远在郡守之下，却有纠劾郡守之权。刺史巡察郡国守相以六条诏书为限（六条内容见本章第一节），六条之外不问。刺史所察的官吏只限于黑绶（比六百石以上官吏），至于黄绶（比二百石以上），则不在刺察范围。刺察事件不得超过六条范围，否则，就是越权。刺史巡察的范围，以所部为限，部相当于州，但不是行政区的名称，因为部没有置行政机构。当时全国分十二部（州），派部刺史12人，另设司隶校尉一人，督察三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内、河东、河南），共13人。每视察所部，先到学宫见诸生，试其诵读之书，询问得失。然后进入行邸，询问垦田多寡，五谷美恶。然后再接见二千石。

刺史行部巡察，若超过六条规定，或自身骄慢越制的便将受到弹劾。例如鲍宣当刺史，丞相司直郭钦弹劾他：举措烦苛，代二千石（郡守）任命官吏、听讼，所察超过诏书六条。行部乘驿传不按规定排场，轻率地驾一马，舍宿乡亭，有失官体，受到众人的非议。因此，鲍宣被免官。

在地方官中还有三辅的设置。所谓“三辅”，即指京兆、左冯翊、右扶风，秩皆中二千石。

周代在京师置内史，秦因其制，景帝二年分置左右内史。武帝太初元年更名右内史为京兆尹。京师为帝王都城，其地自有皇亲国戚、中贵巨官，他们以势相倾，加以宾客大猾为奸为利，横行市井，欺压百姓，人莫敢问，所以三辅都是选择郡国二千石之中政绩优异者入任，如黄霸、张敞（京兆尹）、尹翁归、陈万年（右扶风）、韩延寿（左冯翊），均以郡守政绩优异入补三辅。但三辅之官难以久任，常常是就任数月至一年，就毁伤名誉，以罪过罢官。西汉唯有赵广汉、张敞得以久任。

三辅可以参议朝政，地位与九卿同等。《汉书?张敞传》记载，敞为京兆尹时，朝廷每有大议他都参预，并且“引古今，处便宜，公卿皆服，天子数从之。”三辅若有优异的政绩，可擢为九卿，甚至有位至三公者，如萧望之以左冯翊入为御史大夫，冯野王以左冯翊迁为大鸿胪。若有过，则贬为郡守，如黄霸有过，由京兆尹贬为颍川太守。

汉初置京辅都尉，武帝元鼎四年（前113年）更置左右二辅都尉，合称三辅都尉。京辅都尉治长安，左辅都尉治左冯翊高陵，右辅都尉治右扶风噤县。三辅都尉与大郡都尉（十二万户为大郡）自元帝建昭三年（前36年）以后皆秩二千石（列郡都尉比二千石）。各置丞一人。三辅丞以及所属掾史皆如列郡。

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① 《汉书?循吏传》。