主题：(原创)政治体制改革之路初探—欢迎批评，骂人也可只要有理 -- 老绵羊

如何解决这个矛盾呢？答案是政府信息公开。

（二）信息公开的优势

我国民众和政府都对监督有误解。政府认为监督就是西方式的媒体监督，媒体可以随意批评政府、攻击政府。中国特有的忠孝文化和这种监督体制是冲突，而且目前的社会、政治现实，也不允许这种监督。但是我们可以选择政府主动公开信息，当政府敞开胸怀主动公开心行政信息特别是财务信息的时候，事情就完全不一样了。主动一词代表了诸多含义，公正、自省、包容、问心无愧等等等等，“执政为民”“利为民所谋”等中央反复强调的执政观念也就可以看得到摸得着了。

把政府信息公开作为改革的突破口和着手点，有以下优势。

1.事前监督变为事后监督。事前监督与事后监督之间是以监督主体对监督客体进行监督的时间为标准来划分的。事前监督是指监督主体在监督客体从事某种行为之前对其合法性所进行的监督；事后监督是监督主体在监督客体从事某种行为后对其合法性所进行的监督。理论上讲，事后监督更有利于发挥行政人员的积极性和创造性。只有对事后监督的作用没有信心，才会提倡事前监督，希望在事后监督不能提供足够的威慑力的时候从源头上堵住各种体制的漏洞。新公共管理倡导赋予基层行政人员以自由裁量权的同时也提倡改变事前监督为事后监督。

2.从行为学角度来讲，根据“霍桑效应”（Hawthorne effect）原理，员工会对“关注”本身做出回应。就是说，当人们意识到自己被关注的时候，他们的劳动生产力就会提高。美国是一个基督教国家，绝大多数的居民信仰基督教。在他们看来，上帝洞察一切，而且一个人的行为要符合社会道德标准，否则就会得到上帝的惩罚。当一个人认为他时时刻刻都会受到上帝关注，那他就会“表现得更好”，他的行为就会更加符合道德规范——这也是美国社会的一个基石。中国是一个无宗教信仰的国家，没有一个充当裁决者和审判者的神的存在。这个时候，就需要主动公开政府行政信息，让群众可以通过互联网等媒体知道政府官员们在做什么，来充当这个“无所不能的神”。当政府官员意识到自己的行为会被看到，他们就会更加的勤政、廉政。行政人员的所作所为得到关注，他们有了与上级对抗的资本，也有了对自己行为的正义感，有助于他们塑造自己健全的人格。

3.心理学角度来讲，人们都不希望别人对自己指手画脚。就这一点而言，主动公开和被动监督相比，监督的效率会高很多。人们总是对监督有逆反心理，特别是过场式的检查。被监督的人往往会采取各种各样的办法规避监督，这就使监督的难度和成本增大，比如设置体制障碍。而主动公开行政信息，可以有效的减少这种逆反心理。同时也可以将管理者政策意图有效传达给群众，使群众更容易对政策产生认同感。中国人好面子的文化传统，也是被动监督的一大阻碍因素。

4.恢复人民群众对政府及政府官员的信任。信息公开可以恢复群众对政府的信任。政府的所作每一件事、所花每一分钱都看得见说的着，那么就能够重建民众对政府的信任、对政府官员的信任。

5.有助于增强群众自我认同和社会认同感。谢耶斯在19世纪提出的下述历史性问题，它对那些被剥夺权力的人来说具有永久的有效性。“我们是什么？我们什么都不是。我们要成为什么？我们要成为某种东西。”一切运动乃至革命，无论是立宪运动、民族运动、还是社会运动，都是以这种要求为基础的。有了某种程度上的认同之后，民众可能的革命情绪就会降低很多。信息公开，可以增强民众的自我认同和社会认同感，有效降低社会动荡的危险。

从管理的角度来看，财务公开制度可以极大地推进公共行政的效率、效能、经济(3E)，促进行政人员勤政廉政。从政治的角度来讲，落实政府信息公开，特别是财务制度公开之后，群众能够方便有效地对公共行政进行监督和问责，可以有效促进公共行政的代表性、回应性及责任性。最后，从法律的角度来看，建立并推行政府信息公开制度，有利于促进正当法律程序，对群众实质权利提供平等保护，促进公平和正义。

（三）信息公开的落脚点——财务信息公开

在现代社会中，没有实际价值的金钱（纸币）在商品流通中充当流通媒介的作用。对个人而言，有了钱，也就意味着有能力购买产品和服务。“现代生活世界的金钱化，使得那些原本不属于经济领域的活动被商品化了，日常生活的交往行为变成一种纯功利性的生活样式；被市场所左右的经济欲求、对商品的享乐主义式的消费，以及占有式个人主义、竞争、获得权力的动机成为支配人们行为的重要特征。”这就使得个人有充分的动机去占有金钱，对大多数人来说甚至是越多越好。同时，在现代社会中作为稀缺产品的权力，泛化并渗透于生活世界之中，这就使得权力的操作者或拥有者有可能以权谋私，进行腐败。而现代生活世界的金钱化则进一步助长了这种可能性。腐败的表现形式多种多样，但主要的表现形式则是金钱与权力的结合，包括金钱对权力的腐蚀和权力去寻找金钱以及两者的一碰即合，这已几乎成为人们的共识。例如公职人员非法出售政府财产、从公共采购中收取回扣、受贿以及侵吞公款等等都是金钱与权力勾结的结果。

制定和执行财务公开制度，让权力与金钱的联系公开化和透明化，杜绝暗箱操作，就可以有效的防治钱权结合的腐败问题。这也是最直接、有效而且代价最小的方法。原因如下：

首先，财务公开制度没有改变现有权力和利益格局。只是把各级政府部门的财务公开，甚至只需要把各部门的未来账目公开，就达到了财务信息公开的目的，对现有的权力和利益格局影响将很小。第二，财务公开制度将最小的改变现有政治体制和政府结构，并不需要大范围的人员和机构调整。各单位只需要按规定公开财务信息就可以了。第三，财务公开制度不需要追究个人或集体贪污腐败的历史问题。暂不追究之前的问题，会尽可能的减少政策执行的阻力。从舆论和心理的角度来讲，反对财务公开等于宣布自身存在经济问题，这就使财务公开占据了政治和正义的制高点，可有效的减小执行阻力。第四，财务公开制度可以发挥群众的力量，但是又不会过分煽动群众情绪。政府部门在公开自身账务的时候，就意识到了群众通过媒体和网络可以看到相关信息，就会最大限度的约束自身行为。可以预见的是，有了合适的渠道，群众监督政府行为的积极性就会空前高涨。但是这种监督是在政府的引导下的监督，会增强群众对政府的信任，也就不会引起社会动荡。最后，从实际的操作角度来看，现代信息技术手段，为财务信息公开的实行打下了坚实的基础，为低成本、高效率的执行财务信息公开提供了最终的技术支持。

从另一个角度来看，政府各部门大大小小的事务也都与金钱挂钩。小到政府部门使用的办公用品，大到数以百亿计的重大建设项目，都离不开金钱。如果能够把政府部门每一笔钱的来龙去脉都理清楚，不但可以监督资金的流向，而且可以清晰把握政府部门各项事务的脉络，将极大的转变政府职能、提高政府效能。财务公开制度可以使政府在公开财务信息的同时，也公开了各项事务，公开了其履行职能的过程，促使各政府部门依法行政、有效行政，推动从制度上建立透明政府、法治政府。

下面我们通过分析一次财务改革的得失来分析财务信息公开的利弊。

1998年以来，河南省焦作市先后推行了会计委派、部门预算、政府采购、国库集中支付、财政监督，统一收费等六项改革，在财政支出管理领域迈出了坚实的一步。

主要内容有：(一)会计委派。在市直部门实行会计集中管理、统一委派的会计委派制，构筑起了市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分产委派、财务总监制“五种形式”的会计管理网络体系。(二)部门预算。按照部门预算，零基预算，综合预算的原编制完成了市本级各单位的部门预算。(三)政府采购。堵塞了单位利用“账外账”进行自行采购的漏洞。(四)国库集中支付。成立了市财政局支出管理中心，将具体从事拨款审核、资金收付、会计核算、事前监督等项业务纳人中心。(五)财政监督。成立资金监督委员会，监督提前介入，多环节制约控制。(六)保护性收费。变多家收费，部门分散、分批进企业收费，为财政非税收入管理机构集中统一收费，对非税收入资金，实行收支两条线管理，收入全部上交非税专户。

这次改革的初步成效有：“小金库”、“造假账”、个人长期占用公款和截留、挪用专项资金的现象从源头上得到控制；政府釆购成为“阳光工程”；进一步规范了政府财力的合理分配；制度上解决了预算单位多头设置账户、财政资金分散收付、逐级下拨、层层滞留等问题；实行保护性收费后，企业可以缴放心费、明白费，既遏制了乱收费，又遏制了人情费；财政资金监督关口的前移确保了资金的安全运行。

河南省焦作市的会计制度改革成效显著，这次改革最大的特点就是抓住了政府行政体制改革的一个核心内容和突破口，就是财务制度改革。焦作市的改革可以有效的防治腐败，提升了政府效能和政府形象。

但是这次改革也存在一些问题，第一，这项改革的成本较大。因为这项改革对人员和机构进行大幅度调整，遭遇阻力较大。第二，这次改革没有形成一个信息公开的制度化设计，长期来看改革的成果可能被慢慢的侵蚀。第三，这项改革过于依赖行政首长的意志，缺乏普遍意义，因为阻力比较大而很难在全国范围内推广。第四，这次改革却强化了而不是减弱了政府的官僚机制。新公共管理强调的是对基层政府的放权，弱化僵硬的体制。这次改革却强化了政府的官僚机制，给对基层政府部门“用钱”层层把关，使得政府部门的创新和应变能力大幅度下降，这并不符合现在国际上对政府部门理论上和实际上的改革经验，也使得基层部门反对该项措施有了充分的借口。最后，也是最重要的一点就是这次改革只是注重政府内部监督而没有引入群众监督，监督成本过大，而且长期效果不够理想。

（四）信息公开的实施步骤

政府信息公开特别是财务信息公开需要中央政府的支持和推行，需要采取上下联动（中央政府直接与基层政府合作）的实施办法，建立专门的政府信息公开办公室，从乡一级政府的财务公开制度做起。

1.全国性互联网技术支持

建立全国性网络，从试点地区开始，所有的政务信息——特别是财务信息——统一归于全国的政府信息公开网络，让全世界的人都可以无障碍的浏览，并且可以实名制网上质询，是推行政务信息公开的关键。

这样做有许多优点：首先，由于软件技术超低成本复制的特性，全国一盘棋反而是最经济的做法；其次，数据收集至中央政府集中管理的数据库，地方行政人员就不能随意修改，不仅备份和审查时有据可依，对地方政府行为无形中形成了强大的威慑；第三，中央直管可以集中优势技术力量，进行短期内技术攻关并且有效维护；最后，中央统管这也是中央政府控制主导改革的一个重要甚至是主要的抓手。

2.改革人才流动和经验扩散

在人员的安排上，需要引入想干事、能干事的人才，最好是有经验的政务人员和有志于公共事业的毕业生结合形成改革工作队伍，分批逐级往上推进改革并不断扩散改革经验，有效推进财务信息公开制度。见图2。

任何一项改革都要以人为本，不仅改革是为了造福群众，而且改革本身要由适当的人才来推动，改革的人才和改革的经验要能够顺畅的在不同地区不同部门之间流动。

必须要引入新鲜的血液来推动改革，因为如果完全依靠原来的人员机构进行改革，旧的势力会制造各种各样的困难来阻挠改革的进行。只有新鲜的血液才能保障改革顺利进行。

改革的经验必须由随着相应的人员在部门和地区之间流动。这样可以大幅度的利用已有的改革成果，节约改革的成本。

这只是初步的框架，实际的操作过程中会遇到各种各样的问题，形成各种各样的解决机制。我相信，只要中央政府下决心推动这项改革，是完全可以在5-10年内全面实现对我国官僚机构的梳理工作，完成政治体制改革的攻坚目标。

（五）信息公开的配合政策

1.公民论坛

中国政治体系中向来就缺乏正常的利益表达机制。建立实名制公民论坛就是构筑一个利益表达机制，让人民群众做最终的审判者。这样做不仅使公共讨论能够普遍的深入各个社区，让一般民众都有适当的管道与资讯，对于重大的公共政策进行讨论，让民众提出政策的意见与形成一些共识的机会；也全面体现普通法精神和民主精神——这两个西方政治社会的核心精华。

由公民论坛所连结起来的网络，除了交换不同的资讯与公共讨论的方式之外，也提供无进入障碍的讨论平台，并且可以动员网络成员的集体力量影响公共政策。在未来，当这个公共讨论网络发展的非常完善时，我们可以针对重大的公共政策争议，例如，教育改革、替代能源等议题，发起一个全国公共政策讨论日，让许许多多知情的民众经过深入的讨论后，提出他们的见解，并说明产生这些见解的理由。这种自发性的社区公共参与，对于公共政策的推动、公民社会的形成与公民身分认同的建立是非常重要的基础，当然也是深化民主发展的关键步骤。

2.激励机制

要在信息公开政策推行的基础上，加强绩效考核的奖励制度，使“遵守规则”的人、廉政勤政的人得到奖励。而且这种公开性的绩效考核，其绩效指标也更直接一些，更容易获取一些。因为政府部门把自己的所作所为都用财务报表的方式把事项和财务信息都公开了，考核起来也就更直接有效。加大奖励力度，也是对这种方式的肯定。

如果没有有效的奖励机制，很难保证这项改革在基层的顺利实施。因为这项政策几乎完全束缚了基层人员手中的权力，断绝了他们利用公共财政谋取私利的可能，使他们的个人利益和小群体利益受到大幅度影响，如果不能够对遵守“新规则”的人给出有效奖励，可以预见这项改革可能会所遇的困难。

建议在政策推行开始的时候以“主要改革骨干升职”的方式给予奖励，这也是扩大改革试点的主要方法，给予部门其他工作人员以较可观的薪金激励，也是有效的促进改革执行的措施。比如部门全年行政费用下降的10%-25%可以奖励的形式按人数平均回馈给机关所有在职员工，并在之后的年分中以此奖励为基数，不再主动减少。这样可以有效提高他们执行政策的积极性，也使他们的“灰色收入”部分合法化。

（六）信息公开的有效实践：应急事件处理信息公开

先看一下我国应急事件处理信息公开的一个历程。这其中，2003年非典事件有着标志性意义。

2003年非典信息公开的回顾。2003年关于非典信息公开的情况，大致分为3个阶段：1.淡化处理阶段。这一阶段新闻媒体对非典疫情信息的公开基本上采取了淡化处理的态度，起初隐情不报，然后淡化处理，低调报道南方“某省”发生“局部的病情”，并强调“谣言止于智者”等内容。在(个多月的时间里，新闻媒体沿袭了传统捂盖子式的信息公开模式，从而松懈了人们的警惕，转移了人们关注的视线，导致了防治非典有利时机的丧失，使得疫情迅速扩散。2.“有限”报道阶段，即半捂半报阶段。这一阶段非典疫情迅速扩大，事态已经极其严重。香港、北京的非典病例增多，形势趋紧，国外舆论议论纷纷。媒体对非典信息的公开虽然有了明显增多，但有过于“乐观”的倾向，对严重事态则鲜有报道。新闻媒体的有关非典病例数据报道不仅严重失实，而且不断地强调非典的可治愈性、可控防性。3.客观全面及时报道阶段。这一阶段新闻媒体积极响应党中央抗击非典工作要做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报”的指示精神，投身于紧张的抗击非典的工作之中。新闻报道无论是数量和质量都有了明显提高。官方的疫情通报、相关政策法规的实施等，在媒体上得到迅速及时的反映，已经从前期单一和片面的局面中摆脱出来，更加趋向于全方位、立体化，为抗击非典最终获胜起到了关键作用。

到了2008年四川汶川8级大地震，应急事件处理信息公开制度已经得到了很好的体现，取得了应有的效果。在这次重大公共突发事件中，而政府快速反应、及时公开信息的表现令人瞩目。汶川地震发生后，中央和各地权威部门通过报纸、电视、广播、手机短信等各种渠道在第一时间向社会发布震情、灾情，及时、通畅的信息披露，极大地消除了社会的焦虑和恐慌。而此次各地政府和相关部门对震情的及时权威发布，使得谣言丧失了生存与传播的机会，有力地证明了谣言止于公开。通过信息及时有效的传播，人们对这场灾害有了更加理性与清醒的认识，减轻、消除了恐慌心理。

可以说我国从应急事件处理的信息公开实践中以取得了不错的成绩和丰富的经验。如果能够按照同样的心态、魄力和方式进行政府信息公开的改革，大力推进财务信息公开制度，我国的政治体制改革也许就开始走上了坦途。