主题：(原创)政治体制改革之路初探—欢迎批评，骂人也可只要有理 -- 老绵羊

（三）改革的核心——实现利益的重新分配

1.当前中国利益格局

我们的分析从对我国目前的政治社会的初步解构开始。

中国社会主要分为三个群体：中央政府和垄断央企（下文简称中央）；地方政府和与地方政府密切联系的市场力量——这些市场力量包括地方性国有企业和与政府关系良好的甚至是官员本人的亲友所经营的私营企业（简称地方）；普通群众。（中国政府是一个等级森严的体系，其实按照5级政府，至少可以划分出4-5个层级来，但是为了简化分析，暂时采用3个政治过程参与者来分析。地方内部下级政府与上级政府的关系与地方和中央的关系类似，可以在相当大的程度上进行类比推广。）

中央关注的是经济利益和政治利益的稳定性。中央内部存在派系斗争，通过派系争斗中不同利益个体间对经济和政治利益的增长性的追逐，可以实现整体的政治经济利益的稳定性。

地方关注的是经济利益和政治利益的增长性。地方的政治权威性来源于中央，他们要执行（起码表面上执行）中央的各项指令来维持自己的政治权威性和发展性。地方的经济权力主要是对公有资源（包括土地）的支配和对公共财产（包括公有制企业）的管理，可以说是来源于普通群众的共同利益。这就是地方经济利益和政治权力之间的矛盾：经济利益来源于普通群众，政治权力来源于中央，而经济利益的实现又依赖于政治权力。

对普通群众来说，他们关注的主要只有经济利益的稳定性和增长性。只有当普通群众经济被侵害的时候，他们才会想到政治权利，以保护自身的经济利益。

中国经济快速增长和贫富差距不断拉大的这两个主要的社会现实，用这种社会结构划分就是表示为中央和地方两级的政治经济利益快速扩张和普通群众的经济利益相对缩小。这种特殊的社会政治结构还有一个特点就是相对开放性。整个社会有一个从下到上的通道，社会底层的精英们可以通过这个通道进入到上面的两层之中。而从上到下的变化，一般来说数量并不显著。

中央的利益要通过地方才能实现。既要依赖地方来维持自身政权的稳定性，维护自己的统治权威——这在一定程度上纵容地方的腐败行为，因为中国人崇尚“水清则无鱼”的理念；又希望地方能够为人民群众服务，勤政廉政，以维护中央政权的长治久安。这两者都是短期利益和长期利益的结合。总的来讲，中央对地方的这种支配和依赖在其中央和地方关系中起了主要的作用。但从根本上来讲，中央和地方的关系比中央和群众甚至地方和群众的关系都要紧密。他们具有天生的一致性。在普通群众来看，他们都是“官”。

地方通过执行中央指令来获得自己的政治权利。地方的权威性来自中央，决定了他们对中央指令的起码是表面上的迎合和服从——这也是他们行政及执法的道德基础和法律基础。地方政府官员和地方政府的经济利益又植根于群众中，所以二者的利益在许多情况下甚至是高度一致的——这也是许多学者分析中央地方关系时地方性的利益表现。但实际情况是，在更多的时候，地方政府和普通群众的利益是不一致的，甚至是完全对立的。地方的个人或团体通过对公有资源和公共财产的占有和支配来实现自己的经济利益，极大的压榨了普通群众的利益空间。房地产市场的非理性膨胀和国企改制中的国有资产流失都属此类。

普通群众的利益实现有两种，第一种是最普遍的方式，通过自己的劳动来积累财富，使自己过上更富足的生活，第二种方式是努力使自己精英化，进入层级上升通道，成为地方甚至中央中的一员。

2.改革的目标：利益分配

严重的贫富悬殊以及由此引起的经济结构畸形是政治不平等经过一连串中间过程之后，所呈现出来的最后结果。当现存的经济结构无法支持进一步的经济增长的时候，经济就会对政治产生倒逼效应。而当前我国经济形式严峻，如果不能够继续维持高速增长——特别是将失业率控制在一个社会可以承受的范围内，这种倒逼效应将逐渐显现出来。如果不能处理好这个危机，让倒逼效应以激烈的方式展开，表面上的社会稳定和经济繁荣就会瞬间崩塌。

为了解决这个危机，我们在维持和平和稳定的前提下，我们必须进行政治体制改革。可行的改革方案的目标应该是这样的：在中央和地方“既得利益集团”绝对数量没有明显缩小的情况下，限制“既得利益集团”——特别是地方性利益集团对民众抽血式的掠夺，在维持中国经济稳定增长的基础上，有效提高底层工人、农民的可支配收入，使普通百姓可以享受到改革开放和经济发展的红利。这其中的一个重中之重就是改革财政转移支付，将高速增长的财政收入投入教育、医疗、住房等社会保障领域，使人们在“有钱花”的基础上“敢花钱”。

新利益分配机制的要具备以下几点特征：

1.必须限制中央和地方“既得利益集团”在经济发展中的利益分配，同时必须满足普通群众经济利益的稳定性和增长性。如果不能满足人民群众日益增长的物质文化需要，那么人和自然的矛盾就自然会上升为人和人之间矛盾。

2.改革必须产生两个某种程度上甚至是对立的利益团体。如果改革企图在地方利益群体中制造对立的利益团体，这个群体中善于钻营取巧和合纵连横的人会建立联盟，以获取最大额度的利益分配，他们会联合起来压榨普通群众的利益。必须使地方和普通群众之间的利益矛盾表面化，让普通百姓来监督和制约地方利益群体。以民众的力量（包括能够反应民意的媒体）限制、约束官僚行为乃是现代政治的常态。民众用受到法律保护的权利来消解官僚的权力的滥用，是现代政治中一个被证明非常有效的游戏规则。

3.改革必须是正大光明的“阳谋”，是为了彻底解决问题，而不是片面的“阴谋”性的派系政治斗争。只有使“既得利益集团”避无可避、挡无可挡的改革措施，才能够产生理想的效果，任何带有“阴谋论”性质的改革，都很难产生持久的效果。这就要求避免“风暴”式的“运动”型政策。

4.改革要依步骤持续逐渐展开。既要避免出现操之过急、“一刀切”的“激进式”改革的错误，也不能推诿不前，犯“因分析而停滞”（paralysis by analysis）的错误。

（四）改革途径殊途同归论

改革途径殊途同归论是指从逻辑的角度讲，各种改革措施如果能够全面深入的贯彻执行，都可以取得社会需要的效果。

民主化选举、加强监管和纠察、加大立法和执法力度这几种常见的政改药方，对任何一种方式来说，如果真的能够不记代价的进行到底，都可以取得需要的效果——建立廉洁高效的政府，实现利益的重新分配。

比如公务员财产申报制度。如果能够得到足够的贯彻执行，把国内公务员的财产、收入进行申报，包括公务员的直系亲属，那么这种方式可以有效的抑制贪污受贿行为。虽然可能对公款吃喝和铺张浪费的约束力并不大，但是反腐可以有效的促进社会公平。即使为了维护政局稳定，不追个人和集体的究历史问题，只是监管之后的财产收入，也应该有立竿见影的效果。

比如严肃审计和进行反腐风暴。大力查处一批备受关注的重点项目、重点人物，从重从严处理腐败行为乃至铺张浪费行为。甚至发动群众进行全民反腐、全民监督政府节约，从理论上讲也是可以达到预想的效果的。有效增加对腐败行为和铺张浪费行为的查处力度，让官员腐败行为和铺张浪费行为的风险呈几何级数增加，是可以维护社会公平，逐步改变利益分配方式的。

比如建立严格的官僚制。现在我国的官僚制并不是严格的官僚制，有着非常浓厚的类似于美国19世纪“政党分赃制”的“裙带政治”特点。如果能够建立严格的官僚机制，程序化、最优化政府部门各项行为，也能在很大程度上实现目标。

比如制定严格的民主监督体系，让腐败行为无处可藏；比如地方政府自治同地方行政首长民主直选，有效推进地方政府善治等等等等，从理论上分析，都可以达到我们需要的效果。

也可以采用综合的手段，多项改革措施同时进行，整体推进，也可以达到很好的效果。但是，如果综合改革的每一项措施都是浅尝辄止的话，整个改革效果就会微乎其微。必须以某项改革方式为主线，全面深入的贯彻执行。

我们认为，任何一种改革的方式，如果能够得到足够的贯彻落实，便可以产生理想的效果。我们要知道的是哪一条路最近，代价最小。

（五）改革成本论

1.改革成本的分类

改革的成本分为政治成本、社会成本和经济成本。改革的政治成本在于对政府及执政党的权威及合法性的冲击；改革的社会成本在于对人民群众生产生活，特别是观念的冲击；改革的经济成本在于进行改革所需要的人力、物力、财力。改革最大的风险就是社会稳定方面的考虑。

2.时间——成本曲线

政治体制改革的成本随着时间变化是一条曲线。如下图1。

如图所示，由A到B是政治体制改革的准备期和改革初期，这个时期改革的平均成本不断下降的时期。这个时期由于舆论导向和群众的呼应，会使改革面临的阻力有相对减小的趋势。

由B到C阶段是改革的攻坚阶段，这段时间改革遇到的问题和改革的阻力将会快速上升。因为改革触及到了旧体制的方方面面，影响到了在旧体制中获益的各类个体及群体，拥有政治优势和经济优势的“既得利益集团”会想尽一切办法阻挠改革的进行。

由C到D是改革的成熟阶段。这一阶段在改革攻坚战取得初步胜利的基础上，改革的经验快速积累，已有的机制开始不断成熟并较好的发挥作用，使得改革的单位成本不断的下降。

（六）如何选择改革的最优途径

我们要考虑的首先是改革的成本问题。研究改革的成本，就是要比较改革成本曲线中B点到D点的时间长短，以及不同改革路径在C点的值和D点的值的优劣：如果改革见效过缓、改革时间过长，不足以有效解决中国目前的社会、经济问题，这种改革方式就是不可取的；如果改革攻坚的成本过高，以至于有可能带来社会的动荡甚至是政权的不稳定，这种改革方式是不可取的；如果改革进入完成阶段D之后，新机制运行的成本过高，比如新设了多个起监督作用的职能机构，每年的运行费用高昂，这种改革也是不可取的。

在处理改革、发展和稳定三者关系的时候，从实际的角度出发，我国的政治体制改革要特别注意以下几点：

一是要尽要可能小的改变现有的权力和利益格局。如果改革方案对我国目前的社会、经济和政治格局有比较大的变革的话，改革就会面临巨大的阻力而破产。勉强执行的话，可能会引起社会动荡甚至政权更替。二是要尽可能小的改变现有政治体制和政府结构。我国的政府机构是世界上最庞大的政治机构。议行合一的权力结构、五级政府以及众多的政府职能部门形成了一个相对稳定的框架结构，任何一个对现行政治体制和政府机构的根本性变革都一定会使改革承受巨大阻力而被迫流产。第三是要避免追究个人或集体的历史问题。2007年两会期间，著名经济学家张曙光测算，中国财政用于公款吃喝的费用每年达3700亿元。国家行政学院竹立家教授在2006年3月发表在《学习时报》上的《政府管理改革的几个切入点》一文中给出数据：我国每年公款消费近9000亿元：2006年全国有公车400万辆，公车消费4085亿元，公款伙食费2000亿元，干部公费出国费用3000亿元(1999年)；三项支出总额约9000亿元。据统计，2001年我国由财政供养的行政事业单位人员有4500万，以2007年有5000万财政供养人员计算，平均每个人每年就要公款吃喝5000-6000元，公车消费近万元。严格来算，几乎每个政府工作人员都有挥霍浪费的问题，更不用说个别官员的贪污腐败问题。所以，不追究历史问题就成为改革能否得到顺利执行的一个关键点。这也是国家公职人员家庭财产申报登记制度不可能实行的一个主要原因。

其次，要使改革能够取得应有的效果，就要既能够发挥群众的力量，又要维护政治稳定。只有发挥群众过的力量才能让贪污腐败的行为无处可藏，也只有群众，才能对政府官员真正进行有效监督。制度上的漏洞被补上了，投机钻营、贪污腐败的官员也就自然转变成清洁廉政的人民公仆。但同时，又不能过分煽动群众情绪，犯“左”的错误，否则会使中国再一次陷入动荡的泥潭中而难以自拔。

类比《公共行政学：管理、政治和法律途径》一书的方式，我们把改革分为三个途径：管理的、政治的、法律的途径。地方政府自治和民主化选举属于政治的途径；加强立法和立法审查以及执法力度，属于法律的途径；建立标准化行政体系是管理的途径。比较而言，政治的、法律的改革途径，成本高，见效慢。管理的方法相比而言是成本较小、见效快的方式。

三、变被动监督为主动公开——改革的最佳模式

经过上面的分析，得出的结论是推进政府信息公开——特别是财务信息公开，是我国政治体制改革的最佳途径，也是政治体制改革的主要抓手和突破口。

（一）信息公开的理论分析

这里考察两个概念，行政自由裁量权和信息不对称理论。

行政自由裁量权，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此做出或不做出具体行政行为的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。面对复杂的社会环境和各种不同的实际情况，法律法规不可能预先对每一个事项做出细致规定，而只能作出一些较原则的规定。面对实际问题时，行政主体必须要灵活机动的作出更有成效的管理。因此，行政自由裁量权的存在是法律法规调整各种社会关系的必然需要。

信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的。2001年度诺贝尔经济学奖被授予三位美国经济学家——约瑟夫•斯蒂格利茨、乔治•阿克尔洛夫和迈克尔•斯彭斯，主要是因为他们30多年前所提出的信息不对称理论。在不对称信息交易中，掌握信息比较充分的人员往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员则处于比较不利的地位。一切欺诈行为的基础都来自信息不对称，无论是不法分子的欺诈，还是政府官员的贪污和滥用职权，都源于双方的信息不对称——占据信息优势就会成为强势的一方。

自由裁量权和信息不对称同时出现，那么就会必然产生滥用自由裁量权的行为。行政主体在没有有效监督并且占据绝对的信息优势的情况下，就会恶意滥用自由裁量权，进而演变成挑战社会秩序的腐败行为。按照民主政治理论，政府官员是由民众委托执行公共权力的人，也就是说在民众与官员之间存在一种隐含的契约关系。按照这种契约，民众将自己的权力委托给官员执行以实现自身的利益。在公共事务领域，如果信息是完全的对称的，民众与官员之间这种隐含的委托/代理关系链条无论多长，他们双方对各自的行为特征及其公共权力执行结果都完全了解，也就不存在不良行政甚至是腐败的可能性。在现实世界中，信息是不对称甚至是严重的不对称的。公共权力的委托代理双方都只有有限的理性和思维能力。因而在公共权力的委托代理关系运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁就在这种隐含的委托代理契约及其执行中拥有潜在的优势。当官员在管理和支配共有资源时拥有绝对的信息优势的时候，他就有腐败的能力和动机。