主题：【原创】中国机构改革的出路，兼复井底望天兄 -- 一介书生

通读《令人讨厌的井底望天》一文

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感觉井兄观点之主观臆断，论证之南辕北辙，论据之错谬百出，全然不似往日有理有据的风格，可谓是头疼医脚方，不由为之哑然。

1、思源——中国地方政权组织形式的历史沿革

黑格尔曾说过，存在即是合理。中国地方政治结构体制不是凭空变出来的，而是实际统治需要和历史沿革继承的结果，即使人为地减少官职数，必然带来管理上的困难，并最终向现实妥协。说真的，我真的没想起来哪个朝代能够真正实行了国家—省—县三级结构。除非是在老子心目中的小国寡民的夏商周，到了春秋时期，井兄认为像一个省那样大小齐国在管仲参国五鄙制改革后，均是五级管理（城市是国-乡-连-里-轨、农村是属-县-乡-卒-邑），身为晋国六卿之一的区区赵家，也是三级管理层次的（赵鞅讨伐邯郸午之前曾盟誓，有战功者上着受县，下着受郡）。秦始皇统一中国之后，实行郡县制不假，但您的一句”下面是两级政府，就是郡和县”,就彻底把刘邦同志开除出了公务员队伍，秦代事实上也是郡-县-乡-亭四级体制。汉承秦制，只不过多了两点变化，一是汉武帝起常设13刺史，对应建国后大区层级，二是采取分封制，郡国并称，汉代政治结构增加到五级（刺史—郡国—县—乡—亭），需要补充一点的是，这是即使地位最低的亭长也是吏，是有正式编制的公务员，十五府小吏，三十朝大夫绝非虚言，比如给老婆画眉的张敞就是从一名乡鄙小吏而位至九卿的。三国两晋南北朝时，魏文帝改革除了九品中正制外，地方官制着墨不多，由于南北朝割据混战，州郡设置大大增多，军头权臣坐镇一方，形成了都督诸州军事一职，某种程度上是都督-州-郡国-县四级管理体制，等到隋文帝这个枭雄在另外一个枭雄周武帝的基础上推行三省六部制的时候，变州-郡-县三级，为州郡-县两级，但在州之上又设置行台省或者总管府，是为又成为三级体制行台省-州郡-县。唐代前期是道—州府—县三级体制，后期则是节度使—州府—县三级体制。辽宋金是路—州—县三级体制，元代时行省—路—府州—县四级体制，明代则是行省—道—府州——县四级，清代是省—府州—县三级，直到建国后省——地区（市）——县（区）——乡镇（街道）四级，这四级政府历朝历代皆有对应。

请注意其中三个规律性的问题，

一是行政结构层级相对固定。从春秋战国开始，中国的地方行政结构始终是四级或者三级，即使通过行政干预手段强行撤并，但实际管理需要在短时间内必然加以反弹。比如隋文帝撤郡，第二年就在州上设了总管府，汉唐设置的临时机构州、道两级很快变为常设机构。从中我们可以看到，每次减少行政环节的努力最终通常以失败而告终（只有隋炀帝真正成功过，但没几天大隋朝就完了）。下属单位的增加往往意味着工作量的成倍增加。一个省管10个市和直管100多个县对执政能力要求是成几何数量增长的。

二是行政层级不断贬值。除了县一级承上启下，始终比较稳定外，其余行政层级都是在不断贬值中。秦代郡相当于省，到汉代就被州取代，郡不过相当于地区一级，到了隋唐，州也贬值，为道或节度取代，州郡开始并称，到了明清，道也不吃香了，变为介于省和州之间的副省级单位，

三是县以下基层组织变迁是中央和地方博弈的结果，但始终无人敢真正取消。任何一个王朝的庞然巨物都离不开对县以下神经末梢的控制，任何一个集权王朝，对基层控制力必定是极强的。秦汉是以吏为师，县以下设置乡亭，十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。这些都是吏员的范畴。三国两晋南北朝在乡里制基础上，北魏推行三长制使乡里逐步变为了自治组织，但北魏时《洛阳伽蓝记》中记载，里正还是被视为吏的一员。隋文帝改革后，只有县令可以拿工资，且僚属不能自行征辟，乡成为县以下实际设置的基层行政组织，五里正属于县司的吏职共管乡务，要经常到县衙办公，里正选拔标准还得是转业干部（勋官六品以下）或白丁中有德有才之人。宋代则变为乡里保甲制，并出现了镇的建制，明清时期，随着地域扩大和人口增加，巡检司等地方等基层官署和自治组织里甲制在县以下并行。康有为曾经说过清朝地方官制是空中楼阁，头重脚轻，县以上有州府道省，其下却无乡邑小区。建国后乡镇的作用更是有目共睹，一直吵吵要撤并乡镇的人在清季也是大有知音，清末太平天国时期，如雨后春笋般出现的地方团练局把持了县级以下政务，最终挖空了清王朝这个泥足巨物的根基，结果辛亥一声枪响，清王朝一夜就土崩瓦解。老毛用了近半个世界才改变的中国社会面貌，想着开倒车的一小撮人，不过为了自身利益使然，可笑的是，太多的无知懵懂之辈还在摇旗呐喊，死到临头而不自知。

很多人津津乐道于古代官员数量之少，可是他们忘了三个问题：一、官员职责不同，以明代知县为例，其实就是六项工作，征税、教化、断案、劝农、赈济、兴学，对应设置礼吏刑兵户工六房，相当于财政局、税务局、教育局、农业局、民政局和公检法，而现在政府职能要复杂得多。二、百姓数量有异，元代江南三万户就能定为上县，河北只需要六千户，这在现在不过是一个乡镇的人口规模而已。三、吏员和帮闲阶层存在。自古至今书写史书总是注意伟光正而忽视了小人物的存在，历朝历代，官吏和平民间都有一个灰色地带，一批非官非民的人（比如李自成同志曾担任过的驿卒职务），虽然名称不同，诸如差役，书手、快手、机兵、粮长、里老，但都有一个共同身份：编外人员，这些人是维护政权运行和稳定极其重要的力量，对应的是现在的乡镇七站八所等事业单位和村社区一级组织。这批人才真正是一个政权的根脚所在。

结论1：观人观耳后，没有一种能够长时间运行良好的组织架构是出自空中楼阁。

2、对比——中外地方行政层级和公务员队伍比较。

毛泽东说过，扫帚不到，灰尘不会自己跑掉。要想更好地发挥政府职能作用，一是要明确各自的职责。二是要增强做事的力量。而在中国如此幅员辽阔，人口众多，情况复杂，权力集中的政权里面，现有的管理层级和人员实属不多。

首先指出您的一个错误，

再说说公务员队伍，不得不指出您第二个错误。中国官员队伍真的庞大么？说到这个问题就不得不引申出另外一个问题，您需要的是大政府还是小政府，公务员数量问题其实归结起来就是简单地两句话：一是政府该管什么，二是谁来落实。由于各国对公务员的定义不同，每个国家公务员的范围不一样， 但从履行职能看，将公务员定义为财政供养人员才有一定可比性。美国政府公务员是包括除政治任命以外的政府部门所有的工作人员，实际上就是财政供养人员，因而美国的政府公务员与财政供养人员数量相同，其数量为2403万人。中国财政供养人员包括行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员，其数量为４０００多万人，法国财政供养人员涵盖政府、公共机构、公立医院工作人员和中小学教师，数量为５０５万人。日本财政供养人员包括政府系统的公职人员和国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员等，人数为５５３万人。英国包括非经选举产生和非政治任命的常任文官及各类政府官员，有２４６万人。财政供养人员占总人口的比例，美国１∶１２；法国１∶１２；日本１∶２３；英国１∶２４；中国１∶２６。但是，井兄，财政供养人员不等于公务员更不等于官员。教师、医生等事业单位占据了3000多万，中国吃财政饭的相对其他国家而言，真的不多。况且冗官冗员所在都有，就连官员最少的英国，都有电梯提醒员这样奇怪的职务。

结论2：不想着提高效率，更好发挥职能，单纯为减员而减员实在是本末倒置。

3、过海——土共机构改革的折腾与实践。

毛泽东曾经说过，共产党是靠实事求是吃饭。在机构改革的问题上，土共是摸着石头过河，在不断调整适应利益变革和实际工作需要的基础上，坚决地试，大胆地闯，从没停止过改革的步伐。可以说，当前比较热的行政改革理论，在土共过去61年的执政过程中都有所实践。

1、分省。

这个目前是最热的，比如井大的想法

削藩扩省，井大的主意听起来不错，而事实的真相又怎么样呢？

历史运行的轨迹恰恰和井大的想法背道而驰，甚至完全相反。

其一，1949年，全国省级行政区划刚好50个（30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区），现在很多人鼓吹的美国50个州，中国应该有50个省的美好愿景早在60多年就实现了。但是从清朝29省（24行省、2将军、2大臣、理藩院内蒙辖地）是如何变成50多个行政区呢！？答案很简单，一是群雄割据需要。比如袁世凯设置热河、察哈尔、绥远，二是官僚叠床架凳。比如国民党抗战后将东北划分为九省三市。三是政治经济发展不均。近代化进程造就了一批具有战略意义的城市，如上海，如鞍山。但需要注意的是，当时行政区划还有大区一级。每个大区下辖的省级单位不过6-9个。

其二，很多朋友不太切合实际的简化行政层级和行政架构的构想，当时就有混乱不堪的现实版。中国的地方行政架构在民国前期（1929年前）是大略是继承清代的省—道—县体制，后期（1930年后）用行政督察专员区公署制代替了道一级的作用，但国民党的执行力使设立公署的效果七折八扣。建国初，共军也继承了这一体制。比如，当时黑龙江省既有省辖市（如齐齐哈尔等2市），又有专区（如黑河等3专区），既有省直辖县，也有专区辖县。还有市辖区、县辖区，让人眼花缭乱。在这一时期各位读者大大“中南海直管北京”似乎也不是梦想。比如当时平原省，下辖2市及6专区、56县、1矿区、5城关区，行署所在地的城关区（后改为镇）就是由行署直辖。这种混乱的体制土共自身也是不胜其扰，1954年抗美援朝一腾出了手，这种混乱不堪的体制就立刻得到了终结。

其三，“五马进京，一马当先”并非大区制的终结。当时五马仍然继续兼任各自大区职务。1954年高饶事件后，伴随大区制的终结，是省级行政区划由原来的50个合并到了31个，而且大区制终结是政治上的需要，毛泽东始终未放弃恢复大区制的努力。1957年就成立了七个行政协作区，1961年，更是恢复了6个中央局，这种局面一直持续到文革中的踢开党委闹革命为止。

其四，推恩散省的实际效果只符合官僚阶层的利益。如果真的如井大所愿进行推恩散省的话，现实中有没有可以借鉴的例子呢？答案是有，还是用事实说话，这次甚至能举出两种不同类型，一种叫做普调一级， 1997年重庆由副省级城市摇身成为中国第四个直辖市，重庆市直的官员们迎来了普调一级的好事。1997年底翻牌时，全市由辖13个市辖区、3个地区（正厅级）、4个县级市、18个县、5个自治县（正县级）。到2011年的数字变为了19个区（正厅级），21个县（副厅级）。虽然按照井大要求地市一级虚置了，但是多了一堆正厅级的区和副厅级的县，机构规模不断扩大，官僚队伍明减实增。一种叫特事特办。无独有偶，海南特区是另一类省管县模式的始作俑者。1988年海南建省伊始，海南就是省直接管县市，到了1995年，各县（市）的书记基本上就是正厅级，而主要县市长也是正厅级，差一些的县市长是副厅级。副职甚至是副厅或正县。

能上不能下，这是古今中外以来官场弊病。土共建国来两次大的机构缩减，一次通过加长板凳，设立第一书记、第二书记…..等等的办法解决了，一次通过成立专门机构——各级顾问委员会加以解决，但其中艰难处，即使从当事人的回忆中就能体会。

在下的渠道尚未疏通的情况下，提拔一大批干部，设立一大堆机构，提高一层次规格，作为体制内的一员，这种推恩令真是久旱甘霖啊，怎么不令人期待甚至渴盼？但是这种事情对国家的好处呢？对百姓的好处呢？

再美好的愿望都敌不过官僚集团追求自身利益的所迸发出的智慧，结果就是好经遇到了歪嘴和尚。

2、大部制

热度上位居其次的是大部制改革。

参照国外经验的“大部门制”早在世纪之初就被一些专家在各种场合甚至对官方的政策建议中不断提起， “大部制就是在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。”

多么美妙的前景，多么动听的许诺。

在2006年他们终于成功了，大部制改革被写进了十七大报告并在随后付诸实践，郢烛燕说、东施效颦的大部制改革由此应运而生。

事实的真相又怎么样呢？

2008年机构改革后，国务院总数为48个，其中28个为组成机构，4个办事机构，16个直属（特设）机构；另有14个直属事业单位、22个部委管理局。各路专家纷纷说还有大幅度精简的必要。让我们瞅瞅专家们一再提起的，号称只有15个组成部门，同样是大政府构架的美国吧。抛开参众两院50多个专门委员会和总审计署、国会预算办等立法机构不谈。美国行政部门是由总统和白宫、19个部、60多个独立的局及4个准官方的机构构成。其中白宫还单独设立若干个重要的政策研究机构，如国家安全委员会、总统经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家药品控制办公室、政策研究办公室、科学和技术政策办公室和美国贸易代表办公室等。19个部中既有农业部、商务部这样大部制的例子，也有国防部、空军部、陆军部、海军部、退伍军人事务部和内务部、国土安全部这样事无巨细的反证。而大名鼎鼎的联邦调查局、美联储、国家航天航空局也只能混个独立单位，甚至在独立的局中还有政府道德办公室这样奇怪的建制。

说了半天，大家可能有些糊涂，部这东东好理解，这60多个独立局是什么玩意？和部是什么关系？

美国政府的各部部长基本上和副总统、国务卿为内阁成员，部下设局。而各独立局是根据社会和经济发展特殊需要根据法案设立的独立行政机构。直接对总统和国会负责。所以请大家在讨论大部制的时候，别忘记了美国还有60多个名异实同的独立局。

那么，大部制改革有没有实际实行的范例呢？当然也有，答案还是要到中国的半个老师俄国人哪里去寻找。苏联成立时，建立了人民委员会制度，最初只有十几个人民委员部，为了适应经济发展的需要和加强部门领导，到斯大林去世时，苏联部长会议已经增加到68张椅子。赫鲁晓夫上台后，将部级岗位削减为34个，但严酷的现实教育了他，他下台那年，中央部、委的数量已经膨胀到了71个，勃列日涅夫、戈尔巴乔夫虽然基本保持这个规模，但也有所突破，最多的时候苏联部委级部门足足有108个，出演水浒传都绰绰有余。不幸的是，中国人开始建立自己的行政制度的时候，借鉴的恰恰就是苏联的制度，因此也在不断重复了膨胀—经典—膨胀的怪圈。

普京上台后，决心仿效美国对行政机构进行了大部制改革。在成立了专门的行政改革委员会对政府职能进行分析梳理的基础上，主要采取以下四项措施改革：一是将职能相同或相近的权力执行机构合并成“大部”，减少部的数量和领导职数；二是将执行权力机构由6类减少到3类，即只剩下部、署和局，部的职能是法规制定和决策，署的职能是检查和监察，局的职能是法规和政策的执行、提供公共服务；三是部、署、局三类权力执行机构之间存在行政等级关系，即部有权管理署和局；四是制定联邦权力执行机构行政规则和国家服务标准。

改革纸面上的最终结果是：机构总数83个，其中总统领导5个部（下辖7个署、1个局）、5个署和2个局（共20个机构）。联邦政府领导11个部（下辖16个署、26个局）、7个署和4个局（共63个机构）。

但实际运行中的效果却是：

机构总数大幅增加。 精简机构只是体现在部的数量上（由改革前的30个部削减为改革后16个）。由于行政三分的需要，新设立了大量的署和局，因此总的机构数量非但没有得到精简，反而大幅增加。改革前联邦执行权力机构共有58个，2006年为84个。

机构设置不合理，将过多的政府职能整合到一个部里，管理范围过宽，完全超出了部的管理能力。而且内涵和性质差距过于悬殊的部门拼凑在一起导致机构之间整合困难，难以形成一个有机的整体。（中国也有类似例子：如工业和信息化部，人力资源社会保障部、住建委）。

结构性矛盾与冲突。部和局往往建立了名称和职能完全一样的下属内设机构，由于各自立场不同，因此经常要进行无休止的协商，行政推诿扯皮不断。有些隶属于部的署和局独立出来，俨然变成了“小部”，大部制往往名存实亡。

其实，很多人忘了，机构精简并不只是单纯就数量和规模的精简，而是包含一连串管理者发起并设计，用以控制组织规模与工作程序，以此增进组织效率、生产力和竞争力的活动。

得鱼忘筌，莫此为甚。

3、省管县

热度位居第三，且目前如火如荼试点并推广的就是省管县。听上去似乎是压缩了行政层级，提高了行政效率，节约了行政成本。但是，羊毛怎么会出在狗身上？能够实施的政策背后必定有其实际利益的推动。

其一，市管县优势和弊端。在所谓理想三级行政建制的情况下，全国2700多个县（市）分摊到各省，平均每个省管辖近90个县。如此大的管理幅度使得省根本无暇顾及，直接影响到政府的行政效率。因此，增加“市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府。但省与县之间多了地一个管理层次，市可以利用优势地位，通过改变税收分账方式，调剂税源，截取正常地应当给县的返还等办法，加剧了县区一级财政的困难，这是其弊端。

其二，省管县的核心是县财省管。省里直管县级财政，以往由省市县三级分账的税收变为两级，省级财力进一步增强，县一级除了审批麻烦些外，也得到一定实惠，皆大欢喜。只有地市一级吃个闷亏，只能加大对下属区的盘剥力度。同时省无力管、市无法管，县级财政监督和约束力度将被空前削弱。

其三，省管县的添头叫做强县扩权。虽然名义上县一级将给予地市一级的行政审批权力，但很多现有审批项目县市已经有很大自主权，这个好处实际上意义不大，最主要的是，市级财政没有经济上制约县级财政的权力后。市县将逐步成为两个独立平行发展的经济实体，所谓压缩行政层级无从谈起，前文提到的重庆和海南便是明证。

所有的行政改革离不开两个支点：一是实际工作需要，一是利益分配需要。

权力上收、利益上收、责任下放、困难下放。虽然有些偏颇，却也道尽了省管县的实质。

4、撤乡并镇

位居其四的是撤乡并镇。可以说，撤乡并镇应该是目前唯一至少在表面上达到初衷目的的改革。让我们感兴趣的是，为什么取得成功的偏偏会是它？原因是多方面的，让我们先从历史中寻找答案。

1)重复的道路。和其他的历史一样。解放后乡镇建制的历史，就是一部颠来倒去，反复修正的历史。脱胎于国民党旧保甲的新中国乡镇制度当时为乡区村邻四级组织，不但乡设人民政府，甚至村一级也有，实行小区小乡制，400户左右即可建乡，基本上和现在大村差不多，结果到了1952年底，全国共建立了28万个乡（镇）、行政村人民政府组织。接下来就是调整合并，从1955年起，全国开始了第一次撤区并乡。到了1957年，全国乡镇数量减少为120753个。到了1958年建立人民公社，又被迅速合并为26000多个人民公社，平均每个社镇均在5000户以上，但随着强行合并种种后遗症的凸显，到1982年底，全国人民公社总数又膨胀到54352个。1983年改革基层体制，建立乡镇政府，但放权于地方的结果就是直接导致新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增，1985年全国乡镇数量增长为91138个。然后再次掉头撤乡并镇，直到合并到目前的34170个。请注意的是，撤销和撤并，一字之差，含义谬以千里。从职能看，无论是人民公社的党、政、军、群团、企事业单位无所不包，兼管经济、政治、文化、社会等各项事业，到目前乡镇的教育、交通、民政、农林水基础设施、计生、工业、维护治安、综治、防洪救灾、文化等等公共管理和服务职能是县一级政府和下一级所无法取代的。这是乡镇一级存在的前提和基础。从数量上看，考虑到曾经能被强行压缩到的2万多个人民公社的情况，目前镇街级单位规模压缩到4万出头也不算过分。

2)弱势的博弈。作为最基层政权组织，乡镇一级在官僚行政体制中处于弱势地位，权力上收、利益上收、困难下放、责任下放，责和权日益脱节，财与事不断分开。使乡镇一级进一步削弱，无力对抗。集权型体制乡镇成为上级的压力承受与利益输送者。县实乡虚是我国基层体制设置的状况,乡镇作为体制序列中最低一层，基本上没有任何的自主权，因其没有下级机构，指标和责任往往却是最大的，直接导致乡镇在博弈中处于弱势地位，省一市、甚至县级机构可以根据自身利益需要随意设置和撤并乡镇机构。

3)官僚的利益。乡镇撤并一般模式是若干和地域相近，人口较少的乡镇合并为一个大的乡镇。从编制职数和实有人员看，乡镇合并后，原有领导职务通过增加职数、提前二线、交流等方式解决，一刀切的情况下，利益没有太多触动。原有人员全部合并办公，部分超编人员暂时安置村、社区，临近退休年龄人员提前退休，也避免了动荡的产生，虽然实际上财政负担有增无减，但从纸面上看，人员似乎减少了，改革取得一定成效。同时，由于乡镇撤并，原有分散的财政体量合并后从数字上有所增加，镇政府所在地小城镇建设集中力量得到加强，反而更容易出政绩。县级因撤乡并镇导致的领导职数的损失上也不是不可以承受，通过新成立机构部门，可以堤内损失堤外补。从乡镇干部自身看，由于目前城乡差别过大，县城和大的乡镇生活条件较好，乡镇干部中走读现象、城镇化倾向非常严重，合乡并镇后，新乡镇往往设置在生活条件和服务设置较好的地区，一定程度上也减少了乡镇干部对撤乡并镇的抵触情绪。这里只有一个团体的利益没有得到体现——农民。

4)后遗症

忙总的帖子已经介绍的很清楚了，仅仅想再补充的一条是，边缘化的地区将更加边缘，其余不再赘言。

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乡镇改革是一场自下而上的，不完全成功的改革，是一个为精简而精简的典型范本。遗憾的是，在没有转变乡镇管理模式，担负职能和财政体制情况下，简单的撤乡并镇远远无法达到预期目的，乡镇改革的“切一刀”变为“一刀切”，认认真真的搞成形式就不足为奇。

当改革的刀子动到既得利益的时候，就是一场革命。反之，不过是一幕滑稽剧。

5、分税制

经济基础决定上层建筑。从1994年开始实行的分税制，已经不是新鲜的话题了，但对中国行政体制的影响却是极为深远，不可不提。

分税制的由来，请参考抱朴仙人的帖子

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仙人已经将分税制的背景、目的，方式介绍的非常清楚，我们需要弄清楚的是，我们得钱究竟被花到哪儿去了，更重要的是，它对中国政治生态究竟有什么样的影响和后果？

让我们先看看政府的钱是怎么来的，又是怎么没的吧

先看收入，国税是中央地方两家分账后，经过省市层层分肥后，大致每收100块，乡镇一级只能剩下六块两毛五。地税大致是五五分账，乡镇税收是残羹冷灸，但支出却是日常性开支的大头。以一个浙江某县级市的亿元镇为例。全口径财政收入刚超过1个亿，上交中央6600万，地方大约3600万左右，扣除与县市一级分成900多万，还能剩下2600万（盘剥程度视地区和体制不同而定，这个镇没有省一级分成，否则剩余的财力还要少），但抛开体制性上解支出2000多万。可用财力大致600多万，外加预算外的的土地出让、资源使用收入和教育附加等基金收入近1000万。全镇预算内支出1100万，预算外支出1500万，财力缺口大致有1000万左右需要上级返还补足。

当然，决算表只是一个做平的表，数字也不过是可以玩弄技术手段的数字，下级叫苦较困难也不过是为了一些实际利益而已。其中预算内和预算外、税收与非税收入构成可是大有讲究。不过随着分成体制不断调整，优质税源不断上收，乡镇一级实得财力只会越来越少。况且这个乡镇已经是属于富得流油，那些穷乡僻壤呢？那些有基层债务需要还债的呢？

再看支出，考虑到了文教卫生社保等大头支出基本上是县区一级统筹，区一级财政支出往往更具有代表性。某区全年全口径财政收入6.1亿左右的话，刨去中央、省市分成，本级大概能剩下2.2亿，大约30%略强，支出3.1亿，缺口接近1个亿。收入支出比和乡镇相同基本上都是基层30：上级60，支出基本上基层60：上级30。从开支的大头看，社会保障和就业支出是最多的8000万（25.8%，全国10.2%，下同），教育其次7120万（22.9%，全国14%），一般公共服务支出6180万（19.9%，全国10.4%，这个其中就包括大家深恶痛绝的三公经费）。公共安全支出1400万（4.5%，全国6.1%），城乡社区事务1300万（4.2%，全国6.7%），医疗卫生920万（2.9%，全国5.3%），农林水事务支出600万（1.9%，全国9%）。

当家方知柴米贵。分税制是归根结底是中央地方利益分配问题，它保证了中央财力上的集权，总体上是绝对正确和十分必要的，但这一剂猛药的副作用也很明显：各级财政的事权不等，苦乐不均：中央财政大鸣大放，省级财政喜气洋洋，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政名存实亡。

“分税制”改革以来，中央财政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省级财政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到目前的30％左右，县乡两级财政供养人员约占全国的70％，而他们的开支只占20％；中央和省级人员占30％，他们的开支占80％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，而县乡两级这20％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上财政供养人员的各项支出，特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，其困难和可能发生的状况是可想而知的。更何况从前文分析可以看书，县乡两级的支出大头是教育、卫生、民政等公共服务开此外，还有计生、环保、维护治安、组织防洪救灾、文化等多项工作统统需要基层出钱或者上级出一部分，基层加以配套。

崽卖爷田心不疼。中央财政和省财政是建设财政，市级以下地方财政尤其是基层财政是吃饭财政。上级财政投入决定地区发展，这导致华而不实的政绩工程如雨后春笋，城乡差别的抽血效应日趋明显：城市越来越像欧洲，农村越来越像非洲。中心城市的飞速发展往往是以其从周边地区吸血为代价，以某个省会城市为例。2010年市本级一般预算收入112.26亿元，一般预算支出完成246.01亿元，缺口133个亿。这个市仅仅在地铁，改造水系，道理建设等城乡建设投入一项就花了96.8个亿。广州办了一届勤俭的亚运会直花了区区1200个亿。要知道广州2010年全市财政一般预算收入才872.6亿元，市本级不过416.3亿元。真应了那句话“亚运为广州发展提速十年”。问题是，亚运的钱谁出的？真的那么有价值么？

财政和税收是国家的血脉，只是这一次，共和国的内分泌有些失调。

4、相适——中国机构改革的思路和出路

富兰克林罗斯福曾经这样诠释他的新政：要成大事，就得既有理想，又讲实际，不能走极端。

机构改革也是如此。

1、推手

上帝的归上帝，凯撒的归凯撒

翻开历代断代史，在天文地理礼法律例等等意识形态的篇幅之后，定规格、定职能、定编制的百官志、职官志总是煌煌的占据比较显眼的位置。纵观中国古代机构改革，无不威权操之于上。除了皇帝和宰相之外绝无他人置喙之地。历史的页码翻到了新社会，一个大家相对不太熟悉的部门——机构编制委员会进入了我们的视线。请看这样一份华丽丽的名单吧：中央机构机构编制委员会主任温家宝，副主任习近平，委员李源潮（政治局委员、中组部部长）、令计划（中央书记处书记，办公厅主任）、马凯（国务委员、国务院党组成员兼国务院秘书长）、王东明（中央编办主任） 谢旭人（财政部长）尹蔚民（人社部长）。两个政治局常委牵头，三个副国级领导和三个大部部长担任委员，这样的常设机构虽不能说是空前绝后，但目前在党政部门中重要性绝对称得上绝无仅有。而编制委员会和它的执行机构编制办就是机构改革的实际执行部门。绕过编制部门进行机构改革无异天方夜谈。

一个问题，机构和编制是怎么确定的？

中国是员额编制管理体制，采取总量控制，上下对应的形式，总编制数确定之后，层层分解给地方，地方各级编制部门再根据工作职责和编制数量，以文件形式下发三定方案，定机构，定职能，定编制，定指数。事实上，中国的机构编制管理体制更接近日本，一是总编制数确定，通过颁布总定员法，对官员的编制定员给予控制。二是各部门分工合作。内阁行政管理厅负责行政机构的改革和定员的配置（相当于编委）。大藏省编制工资预算总额（相当于财政部）。人事院批准各厅职员级别、职数、权限（相当于人事部），总理府人事局负责定员的调整和人员配备（相当于组织部）。三是编制动态调整。日本各级地方政府的编制员额每年由地方议会根据辖区人口的比例、办公现代化的水平、工作基础和历史情况进行动态调整。因事设人，这是文官治国的想法。

与中国不同的是，美国不是员额编制管理体制，而是通过财政预算实现控制机构和人员数量。中央政府机构编制管理的职能部门是属于总统办事机构的行政管理和预算办公室，预算编制经两院预算委员会审议批准后，按37开或46开比例，小头的钱雇佣雇员，大头的钱用于干事。雇员多少上面不干预，只在花钱办事后进行政府绩效评估和财务审计。拿钱办事，这是商人理政的念头。

因事设人还是由钱管人，不同的历史和不同的国情给了我们不同的答案。

2、寻微

邓小平曾经这样提过机构改革的目的：我们搞机构整顿，就是整肿字。但不只是整肿，同时还要整散、骄、奢、惰。

提到机构改革，我们就不得不弄明白改革的目的究竟是什么。抛开诸如那些“调整和完善政府机构设置，科学规范政府部门职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”等等冠冕堂皇的话不谈，我认为机构改革根本目的就是环环相扣的五条：明确权利职责，合理分配资源、理顺运行体制，提高运行效率，兼顾利益格局。

一句话，机构改革是为了更好的统治目的而服务的。

土共历史上有没有相似改革的思路可供我们借鉴呢？答案是有的。

让我们先看看土共历史上的一次编制改革的范本吧。1960年以后，解放军部队由单纯训练逐步变为训练施工生产三大任务，经过50年代照抄苏联的正规化建设后，编制体制与实际严重脱节，战备水平直线下降。1962年，中央军委在广州和北京召开全军编制装备会议，专门研究军队编制问题，除了仍在军队的元帅全部出席外，各总部、大军区，军兵种司令员和参谋长出席会议，又抽调实战经验丰富的军师旅团营连五级军官各十名参加会议。

情况。解放军编制体制经历过朝鲜战争、向苏军学习，反教条主义等历次变革，正规化建设取得一定程度进展，但也存在许多问题，简单说八个字：头重脚轻，横宽纵窄。解放军历史上机关精干，干部加强基层和部队，但在当时总部设了八个部，每个部下面还有平行局、处，作战部队却简单的犹如光杆司令，一个人对上面几个处室，和目前政府机构情况有些类似。

原则。一是现行编制不合理要废除。二是尊重历史，原有编制好的都要保留。三是要适合国情民情。四是要特别注重实践需要，编制是为战斗服务。

方法。当时主持军队工作的林彪，基层编制以连为重点，从42军抽调了一个齐装满员的连队，明确步兵班、排、连各自任务后，确定兵力编成和火器配备。为什么要从连开始，作为基层战术单位的连一级和镇街政府一样，属于兵头将尾承上启下的环节。连虽然很少独立承担任务，但日常生活管理大多以连为单位，这一层级日常运转却对整个体制极其重要。军师团三级则以师级为重点，原因是作为战术兵团的师一级，单独执行和独立完成作战任务机会很多，反之，军和团单独执行任务的机会都不是很多。而且，越是大兵团作战，师一级独立执行任务机会越多，这样就很明确了，在机构编制上，师一级是重点。以类似行政部门后勤编制为例，连后勤单位的主要任务以吃饭、救护和补充粮弹为主，连队后勤就编制了司务长、卫生院和13人的炊事班。营级不是保障机构，只有一个管理员。团一级开始五脏俱全，后勤机关仅有1名后勤参谋，主要力量加强到供应库、修理所等后勤分队。师一级后勤机构力量很强甚至超过军一级后勤机关，能独立完成全部后勤保障任务。军一级则规模大大缩小，仅仅负责直属队保障和对下级检查督促。

尾声。这次改革在当时取得了相当不错的效果，但却远远没有敌得过官僚集团自身规律的作用。仅仅过了9年后，邓小平出山负责军队工作，全军总人数已经比1959年增加360多万。即使与1965年相比也增长了五分之一。军队各级领导机关都设立了名目繁多的运动办公室，副职领导干部成倍增加，一些军、师、团和省军区、军分区的领导班子成员多达十几名甚至数十名。部队的编制定额一再被突破，非战斗人员大幅度增加，战斗部队与保障部队、机关直属单位比例严重失调。不得已之下，老邓主持了新一轮的军队精简，历史这里再一次画出了以一个完美的循环。

改革虽然不够成功，但经验和教训却是值得汲取的。

3、诊治

每一项改革都不能割断历史，也不能脱离现实。很多问题土共已经做得相当好了，书生所提出的改革办法只是管窥之言，一剂加味方。

⑴社区和村。作为最基层的行政区域，作为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性的自治组织，社区和村一级，既需要自治，也需要管制，不可偏颇。但目前社区一级的行政化和村一级的封建化趋势愈演愈烈，可谓是冰火两重天。

社区行政化根源有三。人员聘任化，人员大都是街道或者县区一级聘任，甚至直接由上级事业人员兼任。经费财政化，社区经费大都由财政划拨，职能行政化，社区人员所承接和履行的大都是乡镇交办的各项工作，社区自治和服务功能无从谈起。

村封建化的根源更简单，利益使然。由于征地、村集体经济等情况，各村均有一定的财政自主权，且村委会组织法规定下，政府的干预和指导受到一定限制，特别是一些经济条件较好的村，村一级的独立性相当强，但因为利益，在村组织选举中，家族势力、利益群体甚至黑恶势力都要分上一杯羹，村两委组织封建化的乱像时有发生。

面对这两个问题，土共已经开出了药方：

社区的方子是增人，一个社区通常管理3000余户。而社区两委通常只有4-5人，工作量相对较大，甚至保证不了在任期内对每户走访一次，通过公益性岗位，每个社区又增加了2-3名劳动保障协理员和残联协理员。总人数增加到了8-10人，平均每个人负责300余户，依托小区的楼长、低保户、党员中心户等，基本可以实现对居民管理服务的全覆盖。

村的方子是限财，即村财镇管，即由乡镇的经管站代管各村的账目，各村仅保留一个出纳或报账员。虽然这也是一种资源上收，但村财代管无疑是强化村财务监督，加强村干部管理的一种有效手段。

书生的加味方：增强村和社区的服务功能。真正将公安、卫生、文化等单位和部门服务性活动下沉到村和社区，增加财政对村和社区相关服务定向财政转移支付力度，村和社区组织如果承担了本属政府的任务，政府则予以拨款。通过立法确保社区办公用房同时，拓展社区经费来源。改变一村一大的选派方式，由从优秀毕业生中选聘为定向培养，村来村去。不再包分配。给优秀村、社区干部以出路，可采取公开选拔方式，每年定向招录一定数量优秀村、社区干部到机关事业单位工作。

终于快写完了，累死了

土鳖扛铁牛

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• 实名投草！井兄高论全然不敢苟同