主题：【文摘】历代职官沿革史 供铁老大和萨苏师兄参考 -- foundera

第三节 地方官制

宋代的地方官制，初期基本上沿袭唐五代旧制。行政机构分州、县两级。宋太宗以后，又把全国分为若干路，路相当于唐代的道、元代的省。这就变成为路、州、县三级。

县是地方行政机构最低一级，自秦汉以后，历朝相沿不革。宋代的县，设县令、县尉，作为一县的长官。大县还设有主簿一员。《长编》卷11载，开宝三年（公元970年）规定县官的定制：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡3员；户不满千，止置令、尉各1员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”神宗熙宁以后，令二万户以上的县增置县丞一员，县丞次于县令而位在主簿、县尉之上。南宋时则取消县丞。宋制县的长官称县令。但往往看到史志记载多称为知县，这是宋代地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据《长编》卷4载，宋代为了加强对地方政权的控制，从乾德元年（公元963年）开始“命大理正奚屿知馆陶县、监察御史王钓知魏县、杨应梦知永济县、屯田员外郎于继徽知临泛县。常参官知县，自屿等始也。”这是由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政，即所谓知县事，也就是一县的主要长官。知县有别于县的本官县令，因为是差遣。

州等于秦汉时的郡，隋唐以后改称为州。州的长官，隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年，鉴于唐末五代之患，削州镇之权，“令文臣知州事”，其后，派二品以上的官员充任一州的长官；主要也是为了便于皇帝的直接控制。为了更有效地加强控制，又设通判与知州相互牵制、监督。《长编》卷4载，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中贾?n等通判湖南诸州”，当时因为湖南刚刚平定，多留用后周时的旧官员，于是宋太祖才命刑部郎中贾?n等通判湖南诸州，意在控制这批留用官员。后来发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。《宋会要辑稿?职官》卷47说：“通判，州各1人，与长吏均理，州府之政，无不统治，藩府或置两员，广南小州有试秩充通判兼知州者。”又云：“知州，掌郡国之政令，通判为之贰。”通判这种官的权位有些特殊：论官位，通判在知州之下，仁宗以前规定，朝官充通判者，历两任即可升为知州，天圣六年（公元1028年）改为三任方得充知州；论职权，则通判不但可与知州同理一州之政（州府公事须经知州与通判签议连书方许发下，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，与守臣通判签书施行），而且，作为皇帝的耳目，所部官有功过及职事修废，可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监州”，则更符合其身分。

宋代以府、州、军、监并称。大体说，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，则多升为府，升府的州，一部分是沿袭唐五代旧名，一部分是因为皇帝未即位时所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比较重要的官员。

军在唐代是一种军区，只管兵戎，五代以后，逐渐与行政区没有多大差别，至宋代则成为兵、民、军、政合一的行政区域。凡是唐代节镇所在仍保留其军号，也有加给新改的军号，这种称为节度州。但另有一种称军的地方，不是节度州，而是由县升的，或领数县，或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方，一般是在边境，也有是在关隘要地。宋太宗时期，军的建置最多，总共有34个，其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有15个。在边境地区设军，是为了适应制御外敌的需要，而在内地的关隘口设军，则主要是为了易于弹压兵民的叛乱。例如彭州灌口镇（今四川彭县），乾德四年（公元966年）置永安军，后一度废为县，太平兴国三年（978年）改称永康军，据《长编》卷274载，其批文称“永康军正控两山六州军隘口，昨据张商英奏请废为导江县。若非军官，实不足弹压，可令复旧。”五代的军，治所与县治同处一所，而隶属于州；宋代因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是军便得与州府并列。至于监，实际上与县差不多，但因其直属京师，不为州县所辖，因而也同列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官，大体与州相似，《神宗正史职官志》说：“知州事，通判州事各1人，府、军、监事如州，视地望重轻，以资级应选省充。”

为了统治的便利，宋代还把全国分为若干路。今据《宋史?地理志》所载，并依《太平环宇记》、《元丰九域志》校补，制成“宋代行政区域表”。路的建置是依据元丰时设置的23路，加上徽宗崇宁时重设的京畿路，共24路。

宋代的地方行政单位名称是非常复杂的，路之下有府、州；府、州之外又有军、监。府也有与节度军号同的，也有不同的，节度州有不改府的，升府之后也有不立节度军号的。

路的划分，起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成体制，设官无定式，无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说，路的官僚机构，主要有四个监司，称为帅、漕、宪、仓。这些官员均由皇帝委派。帅也称为安抚使，是一路高级军政长官，照例由文臣充任，但往往带都总管衔，统辖军队，掌管兵民、军事、兵工工程诸事。南宋的安抚使改为帅司，兼管民政。漕是转运使，其本职是经管一路财赋，保障上供及地方经费的足额。为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运使便成为事实上的大行政区（路）的监司官。不过，转运使的品秩不很高，而地方长官如知府、知州，还可能是前任的执政官，品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛，而在体制上却不能完全以下属对待府州。这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。南宋改为漕司。与转运使平行的又有提点刑狱公事及提举常平司两种，前者管司法，称为宪；后者管赈荒救济事宜，称为仓。此外，又在安抚司中设走马承受1员，有事可直接向皇帝报告，不经安抚使之手，事实上与唐代的监军相似。所以每路有四个系统的长官，职权互相不同，而又不能认真负责。

对于地方官僚体制，《宋会要辑稿?职官》42有较明确的记述：大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗诏论监司失察罪时说：

分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷。委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。故欲择守令，必责之转运，必责之近臣。既严连坐之罪，又定举官之赏，而失察者又有罪，赏罚行，纪纲正矣。

监司是统领州县守令的长官，《哲宗正史职官志》的记载说：

诸州府置知州事一人，州、军、监亦如之，掌总领郡务……凡兵民之政，皆总焉。属县事、令丞所不能决者，总而治之。又不能决，则禀于所隶监司，及申省部。

转运使有权管一路之政，但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任，因而有时转运使的官位低于州府长官，这就给转运使在行使职权上造成困难。因此，大中祥符五年（公元1012年）规定，凡是大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；若是观察使以上知州府的，州府公文不必经由转运使。于是路与州府长官的关系就以品秩高低来决定，这样的地方机构，自然会出现许多紊乱的现象。

宋代地方驻军指挥则有都总管、副总管、都钤辖、副钤辖、都监、副都监三级，或守臣兼充，或武臣充副职。至于沿边地区则置都巡检、巡检。南渡以后，多采用临时措置，各军将领分别给以统制，同统制、副统制、统领、同统领、副统领等名号、其下则有正将，副将、准备将等名，这些都是偏??之职。

宋代的州、县衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在州一级政府里，有孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等。在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司等。吏的来源有的是召募，有的是差派，绝大部分从地主阶级中选充。有的吏是世袭的，父死子继。吏的名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。他们上下其手，趁机敲榨勒索。吏是封建统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分。

在县以下，还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关，但是宋代统治者依靠乡间地主，统治和控制广大农民。据《文献通考?职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之，这些乡村最基层的小吏，其职责有二：一是榨取钱物，二是弹压农民。

宋代的地方官制，有异于前代的，大体有四个方面：

第一、府州设通判。其用意在于对地方官吏的监督。通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构中的耳目，以牵制这级官吏的一切行动。

第二，地方官由文人充任。自宋太祖开始，即以“文人知州事”。太宗初年，与辽冲突很厉害；但西北边陲的官员仍由文人担任，这主要是怕武人专军事之权，容易独霸一方，反叛朝廷。

第三，宋代的地方官任期三年；三年任满即走，即所谓“三年一易”。严格地说，宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣，当了三年就得离开任地，又不准本地人在本地当官。所以没有一个官吏能够真正熟悉地方的情况。

第四，恢复县尉。县尉是管军事的。五代时，各县军事由节度使派一个镇将专管，宋代改为县尉，其权力与镇将相差甚远，只管地方治安之类和诉讼等事。

以上事实说明，宋代皇帝不但控制了任命地方官员的权力，而且将各府、州、县的行政权、司法权、财政权、军事权全部集中到中央，使得中央集权对地方的控制大大加强了。这样，自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。但是，宋代这种削弱地方权力，并不是削弱地方镇压人民反抗的力量，而是把镇压人民的权力分离出来，由专人分管。并依县之大小，分别派遣武装弓手，专司镇压。按当时规定：县一万户以上者，派武装弓手50名，七千户以上者40名，五千户以上者30名，三千户以上者25名，二千户者20名，一千户者15名，不满一千户者10名。这类事情由县尉专管，若“强盗”较多之处，武装弓手无法抵御的，要随即上报，由朝廷另派兵马镇压。

总之，宋代有一整套以扩大皇权为中心的封建官僚机构，这套官僚机构在宋太宗时就已经比较完整地建立起来了，以后就越来越扩大。元丰改制时撤销了一些重叠的机构，表面上恢复了三省制度，但到北宋末年，蔡京执政，官员又大量增加，机构也庞杂起来了，南渡以后，沿旧不革，所以《宋史?职官志》说：“吏既滥冗，名目紊杂”。

附：宋代地方官制简表

第四节 宋代的选官制度

宋代官吏的选任，沿用唐代的科举制度，但宋代由于经济

上的发展和门阀制度的衰落，科举考试向庶族地主及中小地主知识分子广泛开放。对于士大夫，正如陈傅良在《答林宗简》所说的“家不尚族谱，身不重乡贯”①，只要文章、诗赋合格，就可录取。这是扩大统治阶级基础的重要措施。

宋代的科学，和唐一样，有常科、制科和武举。但是，考试的科目、内容和方法则作了多次的变化，有关考试的规定也日益严密。

北宋初年，常科的科目较多，据《宋史?选举志》载：

初，礼部贡举，设进士，《九经》、《五经》、《开元礼》、《三史》、《三礼》、《三传》、学究、明经、明法等科、皆秋取解，冬集礼部，春考试。合格及第者，列名放榜于尚书省。

这些科目，除进士科外，其他科目总称诸科。那时，各州县都没有学校，仅京城开封设有国子监。在国子监学习的都是官僚子弟，人数不多，有些人只是挂名而已。所以考生的来源主要靠州县贡举，每年秋天，各州举行考试，将合格的学生解送礼部，称为“取解试”。第二年春天，礼部进行考试，称为“礼部试”，又称“省试”。省试的内容基本上与唐代一样，进士重诗赋，诸科重帖经、墨义。

庆历四年（公元1040年），宋仁宗根据范仲淹、宋祁等人的建议，令各州县设立学校，并规定在校学习满三百天的人，才能参加取解试。前科曾解送而落第者，在校学习可减为一百天。省试分试策、试论、试诗赋三场。以三场的全部成绩作为录取的根据。不考帖经、墨义。由于这些规定触犯了贵族官僚的利益，遭到他们的强烈反对。仁宗只好下诏废除入学年限，恢复了旧有的考试制度。

宋神宗熙宁年间（公元1068年――公元1077年），王安石参知政事，实行变法，对科举制度也进行了重大的改革，废除考诗赋、帖经、墨义。每个考生在《易》、《诗》、《书》、《周礼》、《礼记》中任选一经，兼治《论语》、《孟子》，每试四场，考试方式是试策、试论、及经文大义。这样的考试，每个考生必须通晓经义，又有文彩，才算合格，不象原来的墨义那样，只要初浅了解经义就可应付。

为了进一步通过学校培养和选拔人才，王安石又着手整顿太学。将太学生分为三等：外舍、内舍和上舍。以考试的成绩和平时的表现作为升舍、应试和授官的根据。这种制度称为“三舍法”。

公元1085年，神宗病死，哲宗继立。在高太后的支持下，司马光入朝执政，他一上台就陆续废除各种新法。元钓四年（公元1089年），将进士分为经义和诗赋两科，罢试律义。诗赋进士，必须在《易》、《诗》、《书》、《周礼》、《礼记》、《春秋左传》中任选一经；经义进士必须选习二经。两种进士都是以四场成绩定高低。经义进士以经义定取舍，诗赋进士以诗赋为去留，名次则参考试论成绩评定。哲宗亲政以后，对司马光的作法全部否定，绍圣元年（公元1094年）进士罢诗赋，专习经义。

宋徽宗崇宁三年（公元1104年），又将王安石的“三舍法”推广到全国，并诏令天下，以后科场取士，全由学校升贡，废除州郡发解及礼部试等办法。按照当时的规定，官僚子弟可以免费入学，而普通百姓则要经过多次考试合格才能入学，才能升舍、授官。时人指责这种取士方法是“利贵不利贱，利少不利老，利富不利贫”。因为反对的人很多，宣和三年（公元1121年）不得不宣布罢“三舍法”，令开封府及诸路均以科举取士。高宗南渡以后，沿袭不改，惟于建炎二年（公元1128年）恢复司马光时的诗赋和经义两科进士，至宋末不革。

宋初科举，仅有两级考试，一级是各州举行的取解试，一级是礼部举行的省试。取解试由各州的判官及录事参军主持，省试则由皇帝选派的官员主持。据叶梦得的《石林燕语》卷8和《长编》卷14记载：开宝六年（公元937年），翰林学士李?P知贡举，录取进士、诸科及第者38人。召对时，进士武济川、《三传》刘睿，“材质最陋，对问失次”，太祖把他们黜落了，因为武济川是李?P的同乡，引起了太祖的怀疑。又因下第进士徐士廉击登门鼓，控告李?P“用情取舍”，并建议举行殿试。太祖即下诏，令已被录取的和从考试终场而未被录取的考生中选出195人，在讲武殿出题重试，太祖亲自主持。复试结果，中进士26人，诸科101人，皆赐及第。原来李?l录取的人中，却有10人落选。为此，李?l受到了降职为太常卿的处分。从此，殿试成为科举制度的最高一级考试。开宝八年（公元975年），宋太祖再次举行殿试，这一年省试第一名是王式，殿试时王嗣宗成了第一名，而王式则落到第四名。从此开始，省试与殿试分为两榜，并有省元与状元之别。宋太祖举行殿试的目的，是为了革除“科名多为势家所取”的弊病。

宋代的科举，最初是每年举行一次，太平兴国三年（公元978年）冬，各州考生都已集中礼部，因为太宗要亲征北汉，第二年春天的省试只好停止。此后，每隔一年或二年举行一次。英宗治平三年（公元1066年），朝廷因每年一次应接不暇，又举子年年跋涉，十分劳苦，才定为三年一次，以后成为定制。至于录取名额，太祖时士大夫还不热衷于出仕为宦，朝廷取士也比较严格，每次录取进士少则几人，多者200多人，平均每次录取近48人。宋太宗时，因州县缺官，大规模录用士人，参加省试的举人往往多达一、二万人，每次平均录取进士230人。以后录取人数不断增加，据《通考?选举考》记载，宋真宗咸平三年（公元1000年），录取进士409人，诸科1，129人，总人数达1，638人。比太宗太平兴国二年录取人数多两倍以上。由于宋代科举，一经录取，立即授官，录取人数太多，必然出现“官吏猥众”的局面。所以，仁宗时规定：“礼部奏名，以四百名为限”。但是这个规定后来逐次突破，至徽宗时期，每次平均多达680多人。

宋代科举登第者大部分出身于乡户，即一般地主和殷富农民，一部分为工、商子弟。北宋苏辙在《上皇帝书》中说：“今世之取人，诵文书、习程课，未有不可为吏者也。其求之不难，而得之甚乐，是以群起而趋之。凡今农工商贾之家，未有不舍其旧而为士者也。”虽然宋代封建法律一般禁止工商本人应举做官，但对其中的“奇才异行者”，也允许参加科举考试。这与西汉规定“市井子孙不得仕宦为官”不同。王辟之的《渑水谈燕录》卷3载，北宋时，曹州商人于令仪的子侄多人考中进士。又洪迈的《夷坚丁志》卷6载，南宋时，建安人叶德孚买田贩茶，后获得“乡荐”（即取得参加省试的资格），娶宗室女，授将仕郎。饶州鄱阳士人黄安道，应举累试不中，改营商业，成为“贾客”，后又预乡荐，参加礼部试，终于登第。另外，宋高宗绍兴十八年（公元1148年）《题名录》载，这年中榜的330名进士的姓名、籍贯，其中城市出身者，不到30人，宗室25人。宋理宗宝钓四年（公元1256年）《登科录》也记载了这年中榜的601名进士的详细情况。据统计，这些进士中，除少数情况不明和宗室以外，大多数出身于乡户，其中县坊出身者不到20人，祖或父有一代做官者有113人，祖、父两代做官者有23人，曾祖、祖、父三代都做官者8人，这三部分进士合计144人。此外，还有宗室73人。在这些人中，祖、父两代不曾做官的33人，祖或父有一代做官的有23人，祖和父两代做官的3人，曾祖、祖、父三代都做官的14人。这就是说，601进士中，平民家庭出身的有417人，官僚家庭出身的有184人。这一情况显示，在科举登第者中，世代做官的子弟居于少数，大多数进士来自平民家庭。造成这一情况的主要原因是中、高级官员子弟可以通过恩荫得官，无需寒窗苦读，与士庶竞争高低。只有少数官僚子弟以科举登第为荣，在恩荫补官后又参加科举考试；还有个别子弟，拒绝恩荫所授官职，而直接应举。

宋代的科举考试，实行试卷糊名弥封和誊录法，比较有效地防止考官在评选时作弊。唐代的科举考试，因试卷前写有举人的姓名、籍贯等项，世家豪族仍可靠其特权，在发榜前知其是否录取，考官也可从中耍弄手法，拉拢亲信。武则天时，因吏部选举多有不实，便命令应试举人自己将试卷上的名字糊起来，暗考以定等第。但是此后并未形成一种制度，考官在录取中，仍然“兼采时望，不专词章”。北宋初年，仍沿袭唐代这种风气，同时考生“投卷”也很盛行。主考官将去贡院的时候，达官贵人可以向他推荐人才，称为“公荐”。考生录取后，要向主考官谢恩，称主考官为“师门”、“恩门”，而自称“门生”。为了防止权贵干扰，考官徇私，师生结党，赵匡胤和他的继承人采取了许多有力的措施，据《宋会要辑稿?选举三》记载，建隆三年（公元926年）九月规定：“今后及第举人，不得辄拜知举官子孙弟侄”，“兼不得呼春官（这里指知贡举官）为恩门、师门，亦不得自称门生。”李焘《续资治通鉴长编》卷4也载，乾德元年（公元963年）九月规定：“礼部贡举人，自今朝廷不得更发公荐，违者重置其罪。”《通考?选举考三》载：宋太宗淳化三年（公元992年），苏易简知贡举，“既受诏，径赴贡院，以避请求”，以后便建立了锁院制度。同年殿试，礼部奏名合格进士，采纳将作监丞陈靖的建议，初次实行“糊名考校”法。即在举人考前先糊其试卷上的姓名，籍贯等项，在决定录取卷后，再拆弥封，查对姓名、籍贯，借以杜绝考官“容私之弊”。咸平二年（公元999年），礼部试时，选派官员专司封印卷首。明道二年（公元1033年）七月，仁宗“诏诸州，自今考试举人，并封弥卷首”。从此，糊名考校就不仅施行于殿试、省试，也施行于诸州取解试了。在实行弥封制不久，又发现考官指使举人在试卷上暗作记号，有时考官还可以辨认字画。后来，根据袁州人李夷宾的建议，将考生的试卷另行誊录，大中祥符八年（公元1015年）专设誊录院，派书吏将试卷抄成副本，考官评卷时只看副本。试卷弥封、誊写法的实行，应举者考试成绩的优劣“一决于文字”，这样，总算有了一个比较客观的标准，从此，贵族官僚子弟和平民子弟同等对待，贵族、官僚利用科举世袭的特权被取消了。事实证明，弥封、誊录法是中国封建社会中行之有效的考试方法之一，它对选拔人才曾经发挥过积极的作用。但是，到了北宋后期，特别是南渡以后，由于宋王朝的腐朽，科场舞弊层出不穷，糊名、誊录也就流于形式了。

宋真宗时，监察御史张士逊任考场巡捕官，因有亲戚应试，向主考官提出辞职，以避嫌疑。真宗立即下诏：自今举人与试官有亲嫌者，移试别头。即另设考场、另派考官。这种做法唐代已有，但只限于省试，也不是定制。宋代别试成为一种制度，范围也扩大了，州试省试都相继实行。

宋代的知贡举（主考官）不是固定的，而是采取临时差遣，年年不同，不常任。唐代一般固定以吏部考功郎中、员外郎或礼部侍郎为主考官，而宋代任何官员都可以充任，并另增派权知贡举（副职）若干人，互相监督。

宋代的制科远不如唐代之盛。太祖乾德二年（公元964年）设贤良方正、能直言极谏等科，真宗景德二年（公元1005年）增为六科，仁宗天圣七年（公元1029年）又增为九科。但是由于种种原因，制科曾多次停罢，有时虽然举行，但应诏者极少。在宋王朝统治的321年中，制科御试仅有22次，被录取的不过41人而已。至于书判拔萃、词学兼茂、博学宏词等科，完全是为了选拔草拟朝廷日用文字，诸如诏诰、章表、赦敕、檄书之类的人才，无论是考试内容或考试方法，和制科都是不一样的。

宋朝统治者对于那些多次应试而不第的举人实行“特奏名”法，特赐各科“出身”。唐末王仙芝起义时，进士“不得志者”如敬翔、李振等人，加入了起义军。为了防范失意士人心生异志，宋代统治者“广开科举之门，俾人人皆有觊觎之心，不忍自弃于盗贼奸宄”。所以宋太祖开宝三年（公元969年）三月规定，凡举人参加过十五次以上考试终场者，特赐本科“出身”。从此，士大夫潦倒不第者都“觊觎一官，老死不止”。这是“特奏名”法之始。宋真宗景德二年（公元1005年）三月，又赐特奏名五次以上应试者本科等“出身”，年老者授将作监主簿。由于特奏名的数量日益增多，“英雄豪杰皆汨没消靡其中而不自觉”，所以，“乱不起于中国，而起于夷狄”。这是宋代统治者为防范士大夫卷入农民起义而采取的措施之一。

宋代的武科，始于仁宗天圣八年（公元1030年），仁宗亲试武举12人，据《宋史?选举志》记载，先试骑射，然后试策，“以策为去留，弓马为高下”。可是不久就停止了。后来，虽然也曾设立武学和恢复武举，以马射、步射、武艺、策略作为教学和考试的内容，但是并不为人重视。直至孝宗乾道五年（公元1169年），武举殿试之后，才和文举一样赐给黄牒。这科共选33人，第一名赐武举及第，其余并赐武举出身。但是，此后的武举并没有选拔出什么人才，只是为一些人提供进身之阶，于国家毫无意义。

除了通过科举考试选拔官员外，宋代仕途中还有几种与前代不甚相同的制度必须特加说明的。

第一，荫补：宋代以恩泽而得官的不止于直系子孙，而且可以推到旁支、异姓，甚至于门客。得荫补的机会有大礼荫补、致仕荫补、遗表荫补等。所以一遇郊祀之年，就有许多人涌入官序之中，增加了官僚机构的壅滞之弊。

第二，磨勘：所有在官场任职的人，经过一定时期，都可以申请叙迁。经查明其资历与叙迁的规定相符，不需视其在职务上有何特殊表现，都可以逐步上升。名为磨勘，实际只是例行公事，不过是防止伪造文件和日期而已。

第三，请郡：宋代高级朝臣，可自己申请到愿意去的地方任知州，借以休养。这与唐代出任刺史多带左迁意义不同。

第四，祠禄：宋代的所谓祠禄是以道教宫观为名安置官员，给予一定待遇，以示优礼。最高级的称为某某宫使，专以安置罢退之大臣，次级为提举某处某宫某观，最低一级为监狱庙。这些官员都无实际职事。这种位置若不是自己主动陈请而得，就有包含贬降的意味，与唐代之分司官带有投闲置散意思略同。

第五，宋代初期，寄禄官与职事官极为混乱，最奇特者，选人初授之官皆以幕职令彖为名，而所任之职都与此毫不相干。例如有以京四路某县令为阶官，而实任河北路转运司勾当公事；有以陕西路节度判官为阶官，而实任河东路某州州学教授。至宋神宗以后，才另定官阶之名，不与职事官相混。文阶官自开府仪同三司至承务郎，每四年一转，无出身者为资转，有出身者可超资转，至奉议郎则仍逐资转。转至高级，即不按资而由特旨除授。武阶官略同，医官内侍官之阶官另有规定。因此，宋人官衔中之某某郎，某某大夫，就是表明某资历等级，而且凡是科目出身的人加“左”字，无出身的人加“右”字。

第六，宋代官员的寄禄官名称前大都加上“权”、“行”、“守”、“试”等字，以表示职事官与寄禄官的关系。凡除授职事官，都依寄禄官阶的高低，在寄禄官前加这些字。其中侍郎、尚书初次任职，必定担任“权”官，也就是说，有一定的试用期，然后升为真官，再正式冠以“试”、“守”或“行”字。神宗官制改革，规定分行、试、守三等：凡官员的寄禄官高于职事官一品的，带行字；寄禄官低于职事官一品的，带守字；寄禄官低于职事官二品以上者带试字。职事官相同而寄禄官前行、守、试字不同的官员之间，职钱也有一些差别，如御史大夫和六曹尚书，“行”字者每月职钱六十贯，“守”字者五十五贯，“试”字者五十贯。职事官与寄禄官相当的官员，则不称行、守、试，其职钱按“行”者发给。

第七，在宋代的官员中，有一部分附加性官衔失去了实际意义，几乎变成了单纯的虚衔，但仍保留其爵和食封、食实封。爵增为十二级，即王、嗣王、郡王、国公、郡公、开国公、开国郡公、开国县公、开国侯、开国伯、开国子、开国男。凡是封爵都有食邑。食邑从一万户到二百户共分十四等。食邑仍是虚数，食实封才有收益。食实封从一千户到一百户共分七等。实封数约为虚封数的十分之四。食邑还不限于封爵，凡是宰相、亲王、枢密使、三司使、殿阁学士以至侍郎、卿监等文武大臣，或位臻将相，都赐食邑。食邑增加到一定数量，则可循资封公封侯。食实封者，按实封一户，每日计钱25文，随官俸向官府领取。这些封爵食邑、食实封等都没有子孙世袭的规定。

附表一：宋代文官散阶简表

〔附注〕：本表据《宋史?职官志》制。

附表二：宋代武官散阶简表

〔附注〕：本表据《宋史?职官志》制。

附表三：宋代爵号简表

〔附注〕：本表据《宋史?职官志》制。

附表四：宋代勋级简表

〔附注〕：本表据《宋史?职官志》制。

附表五：宋代品官章服简表

〔附注〕：1.此表据《宋史?舆服志》制，唯所载之品官服制，以官不以品，本表所列为大致比拟。

2.宋初品官服色，一如唐制，本表为神宗元丰年间之规定，南宋仍用此制。

3.宋制：凡服绿、服绯二十年者，历任无过，许磨勘改授章服。

4.宋制：外官有借绯（如通判）、借紫（如知州、监司）之例。所谓“借”是在任此职时可以暂时服用。

5.御史大夫、中丞；刑部尚书、侍郎；大理卿、少卿等为执法之官，并冠獬豸（Zh@）冠，服青荷莲绶，以表示其特殊身份。

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① 《止斋文集》卷35。

第一节 辽金的政治概况

辽朝是以契丹贵族为主，并联合了燕云地区的汉族豪强地主以及奚和渤海的贵族而组成的封建国家。从辽太祖阿保机神册元年（公元916年），建立世袭皇权的奴隶主专政国家，到天祚帝保大五年（公元1125年），为金所灭，辽朝在我国北部的统治历时210年。

公元916年，阿保机接受了部下和诸国使者献给他的尊号。同年阿保机宣布大赦，建元神册，进一步按照中原规格正式建立朝廷。随着称帝建元的活动，阿保机经过了十几年的对外征伐，已经初步奠定了汗国版图的基础，以后逐步拓展成半壁江山。

契丹是沿用部落形式建立国家的，所以各个部落虽然已经统一，但仍存在着或多或少的独立性。彼此间尽管有草原上共同遵守的贯例和传统，终究由于部落分立，彼此互有异同，各行其事，这显然不符合建国的要求，故有必要制定共同法律，以巩固国家的统一。此外，契丹由氏族部落发展到国家，各部原有的首领，也都是实行家族管理。一经建立共同的政府，就得重新排列班位，以定高低次序。从此，就有必要“正班爵”，以建立统治秩序。

阿保机在“定法律”、“正班爵”以后，接着规定了亲民官吏要在每年正月、四月、七月、十月这四个月下到基层，“询民利病”。公元926年，阿保机亲征渤海国（唐在东北沿海的一个地方封国），攻陷了首府扶余，改渤海国为东丹。封皇太子倍为人皇王，由他主持这片新得的地区。阿保机又紧缩了渤海原来的编制机构，只设左、右丞相正副职共四人，并且安置了自己的弟弟任第一左丞相，任命渤海原来的丞相为右丞相；又交差着以渤海人为左次相，以契丹人为右次相。这种一面利用，一面监督的巧妙部署，表现了阿保机在政治上的统治才干。

从公元926年到947年，是辽太宗耶律德光统治时代。这一阶段，辽统治者主攻方向是南面的中原地区。天显十一年（公元936年），耶律德光扶植石敬瑭在中原地区建立后晋政权，册立他为“儿皇帝”，并从石敬瑭手中取得幽蓟云朔等十六州，使辽直接统治地域增加了一大片封建经济相当发展的地区。据《辽史?地理志》记载，其领土“东至于海，西至金山（阿尔泰山）北至胪朐河（克鲁伦河），南至白沟（河北雄县北的白沟河），幅员万里”。

经历了世宗阮和穆宗?Z两代统治阶级内部激烈斗争，到景宗贤时，辽的统治才稳定下来。圣宗隆绪统和二十二年（公元1004年），与北宋订立的澶渊之盟，对辽产生了深刻的影响。澶渊之盟对北宋来说虽是屈辱性的，但也表明宋辽力量的相对平衡。从此以后，双方处于对峙状态。每年从北宋得到的“岁币”，主要为皇帝和少数统治者所攫取，那些由契丹平民组成的军队，却失去了一条通过掠夺战争而发财的途径，这就孕育着使辽政权瓦解的因素。圣宗，兴宗两代（公元1031年―1055年），虽然号称辽的“盛世”，但也是阶级矛盾，民族矛盾逐步尖锐的时期。这些矛盾的不断发展，终于导致天祚帝时辽朝统治的土崩瓦解。

契丹皇帝是最高统治者，也是最大奴隶主。皇帝不但通过州县和部族的统治机构，用赋役的方式对各族劳动人民进行残酷的榨取，他本人还拥有大量的奴隶，这就是“宫分户”（也称斡鲁朵户），特别是“宫分户”中的蕃汉转户。“宫分户”有三个来源：第一是契丹正户。这是契丹族或其他部族的平民投附到皇家来从军的，实际上是皇帝身边的军户，名义上虽是奴隶，地位却并不低；第二是著帐户。这是犯了罪而罚做官奴、官婢的贵族，因为犯罪降低了身分，一般从事宫帐的奴役；第三是蕃汉转户，是军事俘虏。包括少数投降的汉人，大部分在皇庄里从事各种生产劳动。从阿保机开始，每个皇帝即位都要建立自己的“斡鲁朵”（即宫）。两个摄政最久的太后也有自己的斡鲁朵。每个斡鲁朵统辖着大量的人户，由数量不等的契丹正户，著帐户和蕃汉转户组成。“宫分户”（主要是蕃汉转户）的身分很低，经常被当作财产赐给功臣或赐给公主以作陪嫁，有时干脆称为奴隶、奴婢。

契丹贵族包括皇族、后族和其他高级官僚、将领。皇族包括所谓横帐、三父房和二院。横帐是阿保机的直系子孙，三父房是阿保机的父亲和祖父的后代，二院是阿保机的曾祖和高祖的后代。后族姓萧，阿保机为了巩固自己的统治，利用原始氏族制族外通婚的习惯，世世代代与萧姓结为姻亲，这就是《辽史?百官志》所说的“任国舅以耦皇族”。辽代各帝的皇后，无一例外都姓萧氏。皇族也大都娶萧氏为妻。另一方面，萧氏也大都娶耶律氏为妻。辽的皇室、后族之间，经常是表亲联姻，甚至是甥舅结婚。辽的高级官僚、将领，大都是从皇族和后族中选任。

契丹奴隶主贵族有自己的头下军州。头下军州实际上就是小型的宫分户。头下军州的官吏，除节度使由朝廷任命外，其余的刺史以下等官，都由契丹贵族委派自己的家奴担任。头下户主要是汉人和渤海人。头下户对本主的关系，就象宫分户对皇帝的关系一样，其身分是奴隶，居住在头下州城里。他们主要来源于战场的俘虏、从嫁的奴婢和赏赐的宫户。契丹奴隶主贵族拥有的头下户――奴隶的数量是很多的。他们残酷地剥削奴隶，过着骄奢淫佚的生活。

汉族地主阶级是辽朝统治阶级的一个重要组成部分。早在阿保机时代，就重用一些从中原地区投奔来的或俘虏来的汉族地主分子（如韩知古）为他们出谋献策，管理汉人俘虏，统领汉军，建立城郭，制订制度。韩、刘、马、赵四家，在辽代世为高官，直到金、元时代，还号称“燕四大族”。特别是韩知古的后裔，世代和契丹皇族、后族联姻。知古的孙子德让，很得承天皇太后（景宗后）的宠任，赐姓耶律，改名隆运，在圣宗统和年间，兼任北、南枢密使的最高职务。

对于其他族的上层分子，契丹皇帝也采取笼络的政策。例如，阿保机对于率众投降的奚族首领，一方面让他和他的子孙保留“奚王”的称号，“抚其帐部，拟于国族”；另一方面又“崇乙室以抗奚王”，即提高契丹族乙室部首领的地位，以牵制奚王的职权。

兵役是契丹平民最沉重的负担。契丹各部一般分为两部分：“留后户”和丁壮。“留后户”由司徒率领，在本部的牧地放牧；丁壮轮流服役，由节度使（大的部称为大王）率领，在契丹皇帝指定的边境地区戍守。例如品部的戍守地区在西北边境，?复滩康氖?守地区在西南边境的黑山之北，专门对付西夏。契丹平民赴边戍守途中，要自备粮草；服役期间，家中生产重担就落在妇女和老弱身上。战争发生，各部丁壮都要整装待命，听候调发。

辽朝境内的汉族劳动人民，因居住在塞外或幽云地区不同，情况有很大的差别。由中原地区流亡或被契丹奴隶主贵族俘虏，迁徙到塞外的汉人，以及他们的后代，绝大部分属于宫分或头下，他们的身分是奴隶。另一部分仍然留在幽云地区，由于人民的坚强反抗，粉碎了契丹贵族推行奴隶制的企图，这一地区的封建生产关系维持了下来，他们保持了自耕农或佃农的身分。

其他各族人民，大致可分为三种类型：第一种，渤海人，他们的情况大致与汉人相似，留在渤海地区的仍然保留原来的生产关系；被迁徙到契丹地区的同样成为宫分户和头下户。第二种是奚人。奚同契丹关系最密切，并且最先被征服。契丹皇帝对奚族人民分两种情况处理：（一）对那些随奚王降附的，不但保留了原来的部落编制，并且“拟以国族”，即基本上与契丹平民同样看待；（二）对那些因抵抗而被俘虏的，有的作为部落奴隶，也有的作为宫分户；第三，其他各族人民，基本上保留了原来的部落编制，成为契丹皇帝的部落奴隶。由朝廷派遣契丹贵族或委派原来的部落首领进行统治。对那些接近契丹的，则控制较严；对那些远离契丹的，则保持贡奉关系。辽的统治者对他们内部的关系影响较小，还保留着较多的原始氏族制度的成分。

女真族是我国东北地区历史悠久的少数民族。十世纪初（五代）后唐时，女真人大多附属于契丹，其中居住西南部编入契丹户籍的称“熟女真”，居住在东北部不编入户籍的称“生女真”。生女真人数最多，包括几十个部落，小者千户，大者数千户，散居山谷间。其中以完颜部为较大，由十二个民族组成。完颜部的始祖叫函普，本是高丽人，入赘于完颜部，被推为酋长。十世纪末年以前，完颜部还过着“迁徙不常”的渔猎和游牧生活；十一世纪初，才定居在按出虎水（阿什河）的旁边。《三朝北盟会编》卷18引苗耀《神麓记》说，这时女真人逐渐学会“刳（ku音枯）木为器，制造舟车，种植五谷”，并且学会“烧炭炼铁”，修弓矢，备器械，人力既众，兵甲也强。由于女真人民的辛勤劳动和铁器的使用，女真族的生产早已有了剩余，阶级分化已很明显，富有的贵族和家族已占有了奴隶。为了镇压奴隶的反抗和抵御辽朝的欺凌，便需要组织国家。

政和三年（公元1113年），完颜阿骨打担任了女真部落联盟酋长（“都勃极烈”），他毕生从事于反抗辽朝奴役的斗争，并取得了彻底的胜利。他对女真族历史的发展起过很大的作用。

公元1115年元旦，阿骨打称皇帝，国号“大金”，年号“收国”。定都按出虎水旁的会宁府（今黑龙江省阿城县南面），阿骨打就是金太祖。

从阿骨打起兵反辽，到金熙宗同南宋签订绍兴和议。经过连续二十六年的用兵，金统治者控制了北抵外兴安岭，东达黑龙江下游及乌苏里江以东的海滨，南及淮河，西接西夏这样幅员广阔的地区。据《大金国志?太宗纪六》载，天会十一年，（公元1133年），金太宗为了加强对两河（河东、河北）的控制，把女真人以猛安谋克为单位，大规模迁到华北地区，“散居汉地”。绍兴和议后，金熙宗更大规模地在黄河以南地区设屯田军。除女真人外，不少契丹人、奚人也被迁到中原与汉族百姓杂居。

阿骨打起兵反辽以前，猛安谋克是女真族部落进行战争时的军事编制。《金史?兵志》云：“始命以三百户为谋克，谋克十为猛安。继而诸部来降，率用猛安谋克之名以授其首领而部伍其人”。猛安谋克不仅成了女真族社会基层组织，也成了一部分较早归附金朝的奚人、契丹人的社会基层组织。凡猛安谋克户，平时从事“畋渔射猎”等生产活动，战时则自带武器甲胄，以猛安谋克为单位编成军队，应征出战。因此，猛安谋克是一种亦兵亦农的社会基层组织。据《三朝北盟会编》卷244引张棣《金虏图经?屯田》说，金统治者把这些猛安谋克迁到华北和中原地区后，“计其户口，给赐官田，使自播种，以充口食”，称为屯田军。屯田军“所居止处，皆不在州县，筑寨处村落间”，在这些寨内设立千户和谋克的官府。这些屯田军寨的官府，同统治汉人的州县官府平行，互不统属。屯田军户一面种地自给，一面巡捕私盐，并随时准备镇压附近人民的反抗。金统治者通过这种屯田军的设置，既在汉族聚居的广大地区建立一个同州县官府相配合的军事镇压网，又把许多契丹人、奚人调离原来聚居的地方，分散在汉族聚居的地区。这不仅削弱了契丹人和奚人的反抗力量，还利用各族人民间的矛盾，把这些力量变成对付汉族人民的力量。

为了巩固对迅速扩大的占领区的统治，金统治者十分注意扩大自己的统治基础。在灭辽攻宋的过程中，金统治者任命许多前来投靠的契丹、奚等族的上层分子担任要职，授以方面之权，对那些主动投靠的汉族地主官僚，他们也给予重用。金太宗为了笼络更多的原来辽、宋官僚地主，规定所有在辽、宋有官职的人，都改授同级金朝官职。为吸收更多汉人为金朝政权效力，金太宗还在河东、河北开贡举取士。熙宗以后，大力推行科举制度，并作出了女真人“及诸色人量才通用”的规定，这种规定虽然不能切实执行，但对笼络各族上层人物，尤其是对笼络汉族士大夫，无疑是有一定作用的。据《金史?文艺传》记载，金中期以后，各族上层人物尤其是汉族士人，有不少通过科举的途径，达到“宰辅”的高位。

金王朝刚建立时，女真族内部还保留着某些氏族社会军事民主制度的残余。据《金史?礼志九》载，阿骨打在“诸路官民耆老毕会，议创新议”之后，才正式称帝，说明这时由贵族会议讨论重要事项的制度依然存在。《三朝北盟会编》卷166引《金虏节要》说，在女真族内部，“虽有君臣之称，而无尊卑之别”，可见这时统治集团内部矛盾还不突出。在对辽、宋战争的过程中，那些手握军权的贵族，掠夺了大量财富和奴婢，势力不断扩大。当时指挥对宋用兵的左、右副元帅，分别建枢密院于云中和燕京，称为西朝廷、东朝廷。这些军事贵族不但擅自决定对宋的和战，擅自签发军队，还直接向州、县委派官吏、征收赋税，同金朝中央委派的官吏互相争权，“乞取财物”。有的军事贵族甚至公开发布同金朝中央政府相违背的政令。在女真统治集团内部，展开了激烈的争权夺利斗争。

女真贵族内部的那一套军事民主制度，显然同政权结构的变化及统治集团内部矛盾加剧不相适应。因此，从金太宗时起，就有一些女真贵族“劝太宗改革女直（真）旧制，用汉官制度”。金太宗遂於天会四年（公元1126年）“定官制，立尚书以下诸司府寺”，着手建立中央集权的政治机构。一些汉族官僚地主也把中央集权专制政治的一整套制度向金统治者兜售。到金熙宗时，金王朝废除了原有的贵族会议制度，建立起一套中央集权的统治机构。金熙宗通过改革官制，把军权和行政权分开，然后授予粘罕等势力最大的军事贵族以最高行政职务，剥夺了他们的军权。据《大金国志?熙宗纪》记载，熙宗下令“诸州郡不得从元帅府擅便签军，俟见里面走马使臣验认御书牌札，方许签发”。把军权收归中央，削弱了旧贵族的势力。

海陵王完颜亮发动宫廷政变杀掉金熙宗，他登上皇帝宝座后，又铲除一批势力强大的奴隶主旧贵族，下令取消世袭万户的官爵，“无功授猛（安谋）克者皆罢之”①，剥夺了大批旧贵族的权力。为了进一步把军权集中到皇帝手中，海陵王把元帅府改为枢密院，另设三个统军司，分统原来由元帅府统率的军队，并规定“枢密院虽主兵，而节制在尚书省”。海陵王在熙宗改革官制的基础上，确立所谓“正隆官制”，使“职有定位，员有常数”，并进一步加强御史台的监察职能，要求御史劾举百官，“无惮权贵”，御史台官员不得与其他官员发生联系，在外官员互相拜访也有严格限制。为了进一步加强对中原地区的控制，加强同汉族地主的勾结，并从根本上改变由军事贵族在中原代行中央职权的局面，海陵王又下令毁掉旧都上京会宁府的宫室，把都城迁到燕京，改称燕京为中都。

从金太宗改制到海陵王迁都，表明金王朝在逐步转变为封建政权的同时，也逐步完成了向封建专制主义中央集权的转化。

女真族奴隶制的解体和女真贵族的封建化，推动了金朝封建专制主义中央集权制度的进一步巩固和发展。金世宗完颜雍下令“参校唐宋故典沿革，开详定所以议礼，设详校所以审乐”。他还把科举制度推行到女真族中，创设女真进士科。金章宗时，科举制度又有发展，特设“制举宏词科”“以待非常之士”，进一步促使官僚机构汉族化。

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① 见《金史?完颜思敬传》，原文脱漏“安谋”两字。

第二节 辽代官制

《辽史?百官志一》对辽代官制有这样一段叙述：

契丹旧俗：事简职专，官制朴实，不以名乱之，其兴也勃焉。太祖神册六年（公元921年），诏正班爵。至于太宗，兼制中国，官分南、北，以国制治契丹，以汉制待汉人。根据这段记载，我们可以看出辽代初年的官制与太宗以后的官制是不同的。因此，对辽代的官制必须分两个阶段介绍。

在耶律阿保机即帝位的初期，“官制朴实”，契丹的中央官僚机构是：在皇帝之下，大体上分为朝官，宫卫与腹心部，族帐。地方机构有部落以及州、县、城的基层组织。

于越是皇帝之下职位最高的大臣；北、南宰相，是皇帝的辅佐；迭刺部夷离堇，是在皇帝统率下，执掌兵马大权；惕隐，专司皇族事宜；决狱官，专司刑狱。还有一种叫“阿扎割只”，《辽史?百官志一》说，“所掌未详”，后来设置了枢密院，这个职官就并入枢密院了。又有文班林牙，掌管文书。以上这些官员，后来发展成为一整套北面朝官，即处理全国一切重大事务并偏重于契丹等族各部事宜的朝官。此外，政事令，相当于中原皇朝的宰相；左、右尚书，相当于副宰相；汉儿司，是管理汉族事宜的朝官。以上这些官员，后来发展成为南面朝官，即处理有关汉族人民事宜的朝官。在耶律保机刚称帝的前几年中，于越是辖底；北、南宰相是萧辖刺、耶律欧里斯；迭刺部夷离堇是迭栗底；惕隐是撒刺；政事令是韩延徽。

宫卫与腹心部：宫卫就是斡鲁朵。这是管理皇帝私人的奴隶、土地、兵马的机构。宫卫下面的瓦里，是禁锢皇族、外戚、大臣之家由于犯罪而降为奴隶的人，以及其他罪奴的机构。腹心部是皇帝私人的精锐武装部队。《辽史?耶律曷鲁传》说：“时制度未讲，国用未充，扈从未备，而诸弟刺葛等往往觊非望。太祖宫行营（宫卫）始置腹心部，选诸部豪健二千余充之，以曷鲁及萧敌鲁总焉”。

族帐：包括皇族及遥辇氏九帐。皇族族系和他们的后代所属的司、房、帐的情况，据《辽史?百官志一》的记载列表如下：

由上表可见，后代属於五院司、六院司的，共有五房，称为“二院皇族”；后代属於孟父房、仲父房、季父房和横帐的，共有一帐三房，称为“四帐皇族”；耶律阿保机本人及其后代，属于“横帐”。“横帐”之称，据《辽史?百官志一》说：“辽俗东向而尚左，御帐东向，遥辇九帐南向，皇族三父帐北向。东西为经，南北为纬，故谓御营为核帐云。”所谓“遥辇九帐”，实指遥辇氏九代可汗的后代各为一帐。

各部落：从阻午可汗时期的二十部发展而来，为“太祖二十部”。其中除了契丹族部落外，又增加了不少因俘虏而置的非契丹族部落。

州、县、城：这是一些主要用以对付汉族俘奴及其他各部落的俘奴进行编管的地方机构或据点，有一部分是设置的商业、手工业集中场所及其管理机构所在地。

附：契丹族奴隶主贵族国家初期

的国家机构系统表：

自辽太祖阿保机天赞（公元922年―926年）以后，契丹奴隶主贵族为了统治属於不同社会发展阶段，不同生产类型的各族人民，逐步建立了一套双轨制的或二元化的统治机构，即所谓北面官和南面官。所以叫做北、南面官，是因为他们的办公机关分别设在皇帝帐殿的北面和南面。《辽史?百官志一》说：

辽国官制，分北、南院，北面治宫帐、部族、属国之政；南面治汉人州县、租赋、军马之事。因俗而治，得其宜矣。

北面官主要是管理契丹和其他游牧民族的事务，南面官主要是管理汉人、渤海人的事务。

北面官的最高机构是北枢密院，《辽史?百官志一》说：“契丹北枢密院，掌兵机，武铨，群牧之政，凡契丹军马皆属焉。以其牙帐居大内帐殿之北，故名北院。”长官为北枢密院使，副官为知北院枢密使事。属官有知枢密院事、北院枢密副使、知北院枢密副使事、同知北院枢密使事、签书北枢密院事。南面官的最高机构是南枢密院（阿保机时代叫做汉儿司），《辽史?百官志一》说：“契丹南枢密院，掌文铨部族、丁赋之政，凡契丹人民皆属焉。以其牙帐居大内之南，故名南院。”长官为南院枢密使，副官为知南院枢密使事。属官有知南院枢密事、南院枢密副使、知南院枢密副使事、同知南院枢密使事、签书南枢密院事等。北、南两院虽然并列，实际上，主要的权力机构是北枢密院。

两院之下有北宰相府，设北府左、右宰相、总知军国事、知国事等官。掌佐理军国之大政，以皇族四帐充任。南宰相府，设南府左、右宰相、总知军国事、知国事等官，掌佐理军国之大政，以国舅五帐充任。

北大王院分掌部族军民之政。设北院大王（初名迭刺部夷离堇，太祖时分北、南院以弱其势，太宗会同元年改夷离堇为大王）、知北院大王事，以及北院太师、太保、司徒、司空等，其下则有北院郎君。又北院都统军司设北院统军使、北院副统军使、北院统军都监等官，掌北院从军之政令。北院详稳司，设北院详稳、北院都监、北院将军、北院小将军等官，掌北院部族军马之政令。北院都部署司，设北院都部署、北院副部署等官，掌北院部族军民之事。

南大王院的设置与北大王院同，掌南院部族诸事。

宣徽北院，太宗会同元年（公元938年）置，设北院宣徽使、知北院宣徽事、北院宣徽副使、同知北院宣徽事等官，掌北院御前祗应之事。

宣徽南院设置同宣徽北院，掌南院诸事。

在北面官系统中，还有大于越府，设大于越，如秦汉之三公，无职掌，不常置，位在百僚之上，非有大功德者不授，为辽代的尊官。因辽太祖以遥辇氏于越受禅，故此官不轻易授人，终辽之世，得于越重任者，只有耶律曷鲁、屋质、仁先三人，谓之“三于越”。

夷离毕院，设夷离毕、左、右夷离毕、知左、右夷离毕事等官，掌刑狱。

大林牙院，设北面都林牙、北面林牙承旨、北面林牙、左、右林牙等官，掌文翰之事。

敌烈麻都司，设特烈麻都、总知朝廷礼仪、总礼仪事等官，掌礼仪诸事。

大惕隐司，太祖建国时首设此机构，置惕隐（亦称梯里巳）、知惕隐司事、惕隐都监等官，掌皇族之政教。

辽国之先世，设有城郭、沟池、宫室等建置，惟以毡车为营，硬塞为宫，所以特别设置御帐官。对这类官员的选择，特别谨慎。《辽史?百官志一》说：

出於贵戚为侍卫，著帐为近侍，北南部族为护卫，武臣为宿卫，亲军为禁卫，百官番宿为宿直。奉宸以司供御，三班以肃会朝，硬寨以严晨夜。

从这段叙述可知辽统治者的御帐法制相当严密。北面御帐官今可考者，大概有如下几种：

侍卫司，设侍卫太师、太保、司徒、司空等官，掌御帐亲卫之事。

北护卫府，设北护卫太师、太保、司徒等官。掌北院护卫之事。皇太后宫另有左右护卫。

南护卫府，设官与北护卫府同，掌南院护卫之事。

奉宸司，设官未详，掌供奉宸御之事。

三班院，设左、右班都知、寄班都知等官，掌左、右，寄班之事。

宿卫司，设总宿卫事（亦称典宿卫事）、总知宿卫事、同掌宿卫事等官，专掌宿卫之事。

宿直司，设宿直详稳、都监、将军、小将军等官，掌轮直官员宿直之事。皇太后宫另有宿直官。

硬寨司，设硬寨太保一官，掌禁围枪寨、下铺、传铃之事。

皇太子惕隐司，设皇太子惕隐一官，掌皇太子宫帐之事。

北面著帐官

著帐郎君院，犯罪家属所隶。设著帐郎君节度使，著帐郎君司徒等官。

北面皇族帐官

大内惕隐司，设大内惕隐、知大内惕隐事、大内惕隐都监等官，掌皇族四帐之政教。

大横帐常衮司，设横帐常衮（亦称横帐敞稳）、横帐太师、太保、司空、郎君、知事等官，掌太祖皇帝后九帐皇族事。

孟父族帐常衮司，掌蜀国王岩木房族之事。

仲父族帐常衮司，掌隋国王释鲁房族之事。

季父族帐常衮司，掌德祖皇帝三房族之事。

四帐都详稳司，设都详稳、都监、将军（本名敞史）、小将军等官。掌四帐军马之事。

舍利司，设舍利详稳、都监、将军、小将军诸官，处理皇帝日常之军政。

王子院，设王子太师、太保、司徒、司空诸官，掌王子各帐之事。

驸马都尉府，设驸马都尉，掌公主帐宅之事。

北面诸帐官

遥辇九帐大常衮司，设大常衮（亦称敞稳）、遥辇太师、太保、太尉、司徒、司空、侍中（又名世烛）等官，掌遥辇洼可汗、阻午可汗、胡刺可汗、苏可汗、鲜质可汗、昭古可汗、耶澜可汗、巴刺可汗、痕德堇可汗九世宫分之事。

大国舅司，设乙室已国舅大翁帐常衮、乙室已国舅小翁帐常衮、拔里国舅少父帐常衮、国舅太师、太保、太尉、司徒、司空诸官，掌国舅乙室已、拔里二帐之事。

北面宫官

诸行宫都部署院，设诸行宫都部署、知行宫诸部署司事、诸行宫副部署、诸行宫判官诸官，总管契丹、汉人诸行宫事。

契丹行宫都部署司，设契丹行宫都部署、知契丹行宫都部署事、契丹行宫副部署、契丹行宫判官诸官，总管行在行军事及诸斡鲁朵之政令。

行宫诸部署司，设行宫都部署、行宫副部署、行宫部署判官，掌行在诸宫之政令。

北面部族官

大部族

该族职官如下：

某部大王（本名夷离堇）、某部左右宰相、某部太师、太保、太尉、司徒（本名惕隐）。

某部节度使司、设某部节度使、节度副使、节度判官。

某部族详稳司、设某部族详稳、都监、将军、小将军。

某石烈、设某石烈夷离堇、某石烈麻普（亦称马步，本名石烈达剌干）。

某弥里（弥里，乡也），设辛衮（本曰马特本）。

小部族

该族职官如下：

某部族司徒府，设某部族司徒、司空。

某部族节度使司、某部族详稳司、某石烈、某弥里等，官员设置与大部族相同。

北面军官

其中有：

天下兵马大元帅府，设天下兵马大元帅、副元帅。由太子、亲王总领军政。

大元帅府，设大元帅、副元帅，由大臣总军马之政。

都元帅府，设兵马都元帅、副元帅、同知元帅府事诸官，由大将总领军马之事。

东、西都省，分设东、西都省太师，掌军马之政。

大将军府，设大将军、上将军、将军、小将军。各统领所治军伍之政令。

辽朝的南面官制大抵沿袭唐制，后来又兼采宋制而略有变通。中央亦有三省、六部、台、寺、院、监、诸卫、东宫之官。只是中书省初名政事省，中书令为政事令，中书舍人为政事舍人。此外，特设汉人行宫都部署院及十二宫南面行宫都部署司，是汉人参加契丹本部组织的机构。地方官也仿唐宋之制，设节度、观察、防御、团练、统军、招讨等使，以及刺史、县令等官。因为是杂采几朝的制度，所以官号不免有些紊乱。如财赋官，上京置盐铁司，中京置度支司，东京置户部司，南京置三司，西京置计司，辽西、长春、平州各置钱帛司，山后置转运司。官称虽殊，但职掌则同。《武溪集?契丹官仪》说：“置使虽殊，其实各分方域，重其出纳也”。

北面官制与南面官制的区别，主要在于北面部落以下和南面州、县以下官属的不同。至于南北两班朝官，称号固然有异，其职掌则多相同。《辽史?百官志一》说：“北枢密视兵部，南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部”。这段引文中的南北是指衙门的方位，所以北枢密和南枢密又称为北衙和南衙。

南面官不全是汉人，契丹人做南面官的也不少，并且也穿戴汉人衣冠。辽朝选派契丹大臣分任南京留守和西京留守，对当地的汉官起监督作用。南京留守通常由皇弟或皇叔充任，镇抚幽燕二州，虽以备宋为名，实亦寓有预防汉官不测之意。可见，南北两套官制是通过一定环节联结起来，统一到中央。

此外，辽朝还酌情采用了渤海的旧制。例如，渤海设中台省，辽朝也设中台省；渤海分建五京，辽朝也分建五京。

辽代的地方官制，于五京设官。五京是：上京临潢府（在今内蒙古自治区巴林左旗），中京大定府（在今内蒙古自治区宁城县），东京辽阳府（在今辽宁省辽阳市），南京析津府（在今北京市），西京大同府（在今山西省大同市）。五京各设“宰相府”，各有左右相、左右平章政事等官。各有“留守司”、“都总管府”等机构。

辽代学习汉官制，也有节度使，分道设之。道下有州，州有州刺史，县有县令，均沿用唐宋之制。

辽的地方行政组织，还有一种“头（或作投）下军州”。这种州，都是由辽的宗室、外戚、大臣和所属部族首领中立有战功的人，以其所分得的或所俘获的人口设置的。大的州都修建城廓，被俘获的汉人和渤海人，大部分安置在适宜于农耕的地区，有技艺的则令其从事手工业。这些从事农耕的人，一方面要向头下军州的贵族交纳实物地租，另外还须向辽政府交纳课税。城市里的商税，除酒税交给辽政府外，其他均归头下军州的贵族所有。头下军州的官吏除节度使以外，都由各州的贵族委派。头下军州的户口（头下户），一面依附本主，一面依附辽政府。随着封建因素的增长，头下户逐渐演变为“二税户”，与农奴身分接近。从十世纪末期（辽圣宗时）以来，在辽的行政组织上，中央集权的趋势已日益加强，过去所建立的一些头下军州，或因其领主的后嗣断绝，或因其领主犯罪，已逐渐收归中央直接管辖，法制也更多地采用汉制。

辽国的部落编置，在耶律阿保机时期，按照当时部落的情况，编为二十部。但是这二十部并没有包括契丹部落的全部。因为在调整编排前后，把各契丹部落内几个最尊贵的部落、氏族抽出来，称为“内”部落，其地位比其他部要高得多。这几个“内”部族就是：遥辇氏九帐族，横帐三父房族，国舅帐拔里，乙室已族，国舅别部。到了耶律隆绪时期，把他们确定为“辽内四部族”。

圣宗耶律隆绪时期，又把契丹贵族统治下的非契丹族各个部落和人户加以调整，编成三十四部。编入这三十四部的非契丹部落，也并不是非契丹部落的全部。耶律隆绪的调整编排，对于太祖二十部中的契丹族部落并没有作什么变动；对于其中非契丹族的部落，也只是把“奚王府六部五帐分”这个被称为“大部”的单位划分成六个一般的部落。

耶律阿保机设置“二十部”以前，各契丹族和非契丹族部落的首领本来都称为“夷离堇”。他为了突出五院、六院、乙室三部的地位，于设置二十部时，特别保留五院部、六院部和乙室部首领的夷离堇称号，而把其他部的首领改称的令稳，以显示这三部是大部，其他各部是小部。到了耶律德光时期，会同元年（公元938年）五院部、六院部夷离堇改称大王，二年（公元939年）乙室部夷离堇也改称大王。到了耶律隆绪时期，除了三个大部以外的契丹族部落首领均改为节度使，非契丹族部落的首领也称为节度使了。这一措施不仅是名称上的划一，而且是在封建化道路上前进的一个反映。

附：辽代官制简表

（一）辽北面官系中各主要部门的主要职官

（二）辽南面官系中各主要部门的主要职官

第三节金代官制

金代初期官属的建立，大约是与女真部的产生同时出现

的。《金史?百官志一》说：“金自景祖始建官属，统诸部以

专征伐，嶷然自为一国”。这种官属同后来官制有极大的区

别。这些官属的名称，据《金史?百官志》所载：“其长官，

皆称曰勃极烈，故太祖以都勃极烈嗣位，太宗以谙版勃极烈居守”。谙版，就是尊大的意思，清代沿用，译为“昂邦”。其次则有国论忽鲁勃极烈、左右国论勃极烈。国论意为尊贵，忽鲁意为总帅。一般的勃极烈则以国论、乙室、忽鲁、移赉、阿买、阿舍、吴迭等名号为等第。

勃极烈是女真语（亦译作勃堇），即后来满族的贝勒，同为部长之意。《三朝北盟会编》卷18引《神麓记》说：“随阔（绥可）……由是邻近，每有不平，皆诣所请，遂号孛堇，臣伏契丹。”《金史?礼志》说：“皇五代祖（昭祖）孛堇。”可见勃堇（勃极烈）职称在景祖前就已出现了，但无官府设置。景祖时，始建官府，这主要与接受辽所授“生女直部族节度使”官有关。所以《金史?世纪》说：“既为节度使，有官属，纪纲渐立矣”。

勃极烈（部长）和都勃极烈（诸部长）是由选举产生的。洪皓《松漠纪闻》说：始祖函普，“女直以其练事，后遂以首领让之”。《金史?石显传》载：“昭祖以条教约束诸部……众推景祖为诸部长”。女真社会组织的最大共同体为部，部的成员为“部人”，部内的首领为勃极烈或部长。景祖就是部人推选出来的诸部联盟的部长。后来，女真部落联盟首领已逐渐发展为由完颜部中一个家族内所承袭，而且是采取兄终弟及制。《北风扬沙录》：“（女真）臣属契丹二百余年，世袭节度使封号，兄弟相传，周而复始”。兄终弟及，实际上总是以父死子继作为补充形式的，绝对的兄终弟及是不存在的。依照女真制度，军事部落联盟首领，由同父兄弟依次传完后，再重新传给长兄之子，然后再依其兄弟相传下去。女真当时实行一夫多妻制，故有正室，次室之分。继嗣者只限于正室之子，而次室之子则无继嗣资格，他们只能做某部的勃极烈。随着军事部落联盟首领地位的提高，各部首领职位的逐渐官僚化及其权力的加强，在一些部之间及部内争长的现象也就不断发生了。

《金史?百官志》说：“又有国论勃极烈，或左右置，所谓国相也。”《三朝北盟会编》作“固论国相”，或“固论国相勃极烈”。“固论”，女真语有“国”的意思，固论应是女真语音译，“国相”为义译。国相地位很高，是军事部落联盟首领的辅佐，次于都勃极烈。肃宗（颇刺淑）在其父（景祖）兄（世祖）时号为国相。《金史?世纪》记载：“国相之称不知始于何时。初，雅达为国相。雅达者，桓■，散达之父也。景祖以币马求之于雅达，而命肃宗为之”。国相的重要职责是“匡辅”，其制大约始于昭祖时期。当时还没有发展成由某个固定家族来世袭，景祖为把这个“尊位掌握在自己家族兄弟手中，始以币马从雅达手中求得。穆宗袭位后，念劾者是长兄不得立，乃命其子撒改为国相，从此国相一职便掌在撒改一族手中。据《金史?撒改传》载，撒改取得国相地位有两个重要条件，一是“以宗室近属，且长房，继肃宗为国相”；二是撤改为人，“敦厚多智，长于用人，家居纯俭，好稼穑”，“能驯服诸部，讼狱得其情”。撒改为国相时，曾与都勃极烈太祖分治诸部。这种分而为二的治理办法，实际等於二府制。

由上所述，可知国相是军事联盟首领的宰辅。这种制度到建国以后还保留，并进而与女真勃极烈制结合，构成皇帝以下中央统治机构的职称，即相国勃极烈，这时，它的性质已发生了重大变化。

军事方面，据《金史?兵志》载：

金之初年，诸部之民无它徭役，壮者皆兵，平居则听以佃渔射猎，习为劳事，有警则下令部内，及遣使诣诸孛堇征兵，凡步骑之仗糗皆取备焉。其部长曰孛堇，行兵则称曰猛安?谋克，从其多寡以为号。猛安者，千夫之长也；谋克者，百夫之长也。谋克之副曰蒲里衍，士卒之副从曰阿里喜。

这种军事编制的猛安谋克，初始于古代出猎制度的生产组织，也就是说从氏族的组织形式演化而来。《三朝北盟会编》卷3说：

其官名则以七曜、二十八宿为号，曰谙版勃极烈大官人、勃极烈官人。其职曰忒母万户、萌眼千方、毛毛可百人长、蒲里偃牌子头。勃极烈者，纠官也，犹中国言总管云。自五户勃极烈推而上之至万户勃极烈，皆自统兵，缓则射猎，急则出战。

在氏族社会时期，出猎也就是生产，阿骨打常说：“我国中最乐无如打围。其行军布阵，大概出此。”出猎时，壮年、老弱都参加。年壮者正兵，矮小的为阿里喜。《金史》附录《金国语解》说：“阿里喜，围猎也”，其组织按什伍进位编制：伍长（击柝的）、什长（执旗的）、谋克（百夫长）、猛安（千夫长）。猛安谋克最初是单纯的出猎组织，后来为平时射猎，战时作战的组织，最后为常设的军事组织。它再进一步变革，便成为军、政合一的地方组织了。

公元1115年，女真立国。阿骨打即帝位后，便以新兴奴隶主贵族集团为主组成一个领导核心。这个核心是以阿骨打家族兄弟为主，包括撒改、欢都两大系及其他宗室大臣所组成的。

阿骨打以其同母弟吴乞买为储嗣，贰于国政；同母弟杲（斜也）任要职，都统内外诸军事，异母弟贽母为将帅。并对以前的官僚机构进行了一些改革：

（一）把都勃堇、国相、勃堇改为中央统治的最高权力机构――勃极烈制。这种变革就是把氏族制时的古老贵族议事机构改造为新的统治机构。部落联盟的最高军事首领改称为皇帝，确定皇帝为全国最高的统治者。皇位继承没有采取嫡长子继承制，而是兄终弟及。收国元年（公元1115年）七月，正式把国相制与勃堇结合，确定中央统治机构的官职名称。以其弟吴乞买为谙班勃极烈，以国相撒改为国论勃极烈（九月又改为国论忽鲁勃极烈），辞不失为阿买勃极烈，弟斜也（杲）为国论昃勃极烈。九月，又任命阿离合懑为国论乙室勃极烈。天辅六年（公元1122年）正君臣之礼，以昃勃极烈斜也为忽鲁勃极烈，蒲家奴（昱）为昃勃极烈，宗翰为移赉勃极烈。太祖时，除阿舍勃极烈未设外，其他均以改革就绪。

（二）改猛安谋克为地方行政组织。猛安谋克原是一种军事组织，太祖嗣位为都勃极烈的第二年，“初命诸路以三百户为谋克，十谋克为猛安”①，“一如郡县置吏之法。”②把领兵的千夫长、百夫长变为受封的地方领地、领户之长，这是对旧民族制的一个重大改革。与此同时，猛安谋克已与地域性组织的村寨结合起来，最后以地缘代替了血缘的氏族组织。

金太宗以谙班勃极烈即帝位后，以杲（斜也）为谙班勃极烈。杲死后又以熙宗（完颜??）为谙班勃极烈，宗磐为国论忽鲁勃极烈。新增国论左勃极烈，以宗干为之；国论右勃极烈，以宗翰为之。此外，诸勃极烈有的是沿袭太祖时旧制，有的是新增设，但任者死后往往不再补任。例如阿买勃极烈辞不失死后、蒲家奴死后，他们原来的职位不再选人补任。移赉勃极烈宗翰改任国论右勃极烈后，其原来职务便自然取消，不再另任他人。这种由繁到简的变化，既说明中央统治机构更加制度化；也说明中央的权力更加集中到少数人手中。

金朝进入原辽地区后，特别是占领汉人居住的燕云十六州后，已无法再用“本国制度”进行统治，因而沿袭了南面官僚制度，并建立起三省之制。《金史?百官志》记载了太祖、太宗时政治制度变化的基本情况，反映了多种制度的矛盾和发展的特点。“汉官之制，自平州人不乐为猛安谋克之官，始置长吏以下。天辅七年（公元1123年），以左企弓行枢密院於广宁，尚踵辽南院之旧，天会四年（公元1126年），建尚书省，遂有三省之制”。金朝沿汉官制是从天辅六年（公元1122年）南侵燕云地区开始的，《金史?太祖纪》说，是年十一月，金向燕京进军时，太祖“诏谕燕京官民，王师所至，降者赦其罪，官皆仍旧”。《金史?兵志》载，天会二年（公元1124年），宗望定平州，停止在汉人居住地区实行猛安谋克，“但置长吏，以下皆从汉官之号”。三年（公元1125年），杲与宗干建议改革女真旧制，采取汉官制度。天会四年（公元1126年），仿唐宋制建尚书、中书、门下三省。六年（公元1128年），韩企先代刘彦宗为同中书门下平章事、知枢密院事，八年（公元1130年）升为尚书左仆射兼侍中。

《金史?赞》说，金从太祖入燕，“始用辽南北面官僚制度。这种制度至太宗时，经过改革才全面实行。金朝的北面官制主要是指女真“本国制度”，南面官制是指燕云地区的汉官制度，但政治的最高权力仍集中在女真手中。

金熙宗即帝位后，为了改变多种制度并存的情况，便废除女真勃极烈制，全面采用汉官制，设尚书、中书、门下三省。在皇帝之下设三师（太师、太傅、太保）、并领尚书省事。尚书省设尚书令；尚书令只管大事，其位最尊。尚书令下设左右丞相各1人，平章政事2人，皆从一品，为宰相，辅助天子，平章万机。左右丞各1人，正二品，参知政事2人，从二品，相当于副相，为执政官，佐治省事。侍中、中书令皆在丞相之下，为兼职，即以左丞相兼侍中（门下省），右丞相兼中书令（中书省）。三省之制始置于天会四年，当时称丞相为仆射，熙宗始改仆射为丞相。李心传《朝野杂记》载，宋乾道中（公元1165―1173年），议改仆射为丞相。时虞允文说：“金人详定官制，已改左右仆射为左右丞相”。这就是指熙宗时的官制改革。这是对金朝中央机构的一次全面改革。

天会十五年（公元1137年）十一月，熙宗下诏废齐，在汴京设行台尚书省，以宗弼领行台尚书省事。原齐宰相张孝纯为权行台左丞相，萧保寿奴为右丞相，温敦师中为左丞，张通古为右丞。可见这个机构的主要官员是由原宋人，契丹人，燕人及女真人联合组成的。汴京行台尚书省在地方的统治，基本贯彻以汉人治汉人的施政原则。天眷元年（公元1138年）九月，又改燕京枢密院为行台尚书省。行台尚书省在中央尚书省的统一领导下管理该地区，但仍保持一定地域的特殊性。

《金史?百官志》说：“至熙宗颁新官制及换官格，除拜内外官，始定勋封食邑入衔，而后其制定。然大率皆循辽、宋之旧”。换官，就是将原来女真和辽、宋旧官职，依照新定的官制统一换授。先依新官制及换受法，除拜内外官员，再按照功勋等第授予不同的封爵，勋级，食邑。天眷元年十月，又正式制定了封国制度。

熙宗又在中央设置监察机构――御史台。《金史?百官志》说，设御史大夫，从二品“掌纠察朝仪，弹劾官邪，勘鞫官府公事。凡内外刑狱所属理断不当，有陈诉者付台治之”。御史中丞是副职。侍御史，“掌奏事，判台事”，殿中侍御史，“每遇朝对立於龙墀之下，专劾朝者仪矩，凡百僚假告事具奏目进呈”。监察御史，“掌纠察内外非违，刷磨诸司察帐，并监祭祀及出使之事”。辽时南面官制中未设殿中侍御史和监察御史，金把台院、殿院、察院合属御史台，基本承袭唐、宋之制。

六部设置也沿唐，宋旧制，各部有尚书，侍郎、郎中，员外郎等官。

中央军事机构，仍为都元帅府。

地方沿辽、宋旧制，设路、府、州、县四级。各路设兵马都总管统领军兵，路治所在的府称总管府。兵马都总管兼任总管府的府尹。各州刺史、节度使统领军兵，兼管政事。路、府、州、军的军事、行政实由各路官统一管理，这是保持女真军政一体的特点。县一级官府不专设军兵，县令只管民政。女真族所在各地仍继置猛安谋克，猛安相当于州，谋克相当于县，与地方州、县自成两个系统。

海陵王完颜亮继熙宗即皇帝位后，进一步改革女真和金朝的政治机构。他所采取的各项改革措施是熙宗时期的继续和发展。其措施如下：

第一，天德二年（公元1150年）十二月，海陵王下令废除行台尚书省的设置，把一切政令统归于朝廷。

第二，正隆元年（公元1156年），废除中书门下二省，只保留尚书省。尚书省设尚书令，为全国最高行政长官。并废除平章政事一职，左右丞相，参知政事仍旧设置。尚书省之下官司设有院、台、府、司、寺、监、局、署、所。这样，尚书省便成为皇帝控制下的唯一最高权力机构。这个改革比较严密，所以终金之世，没有再变动。《金史?百官志》说，海陵王这一改革，使得百官“职有定位，员有常数，纪纲明，庶务举，是以终金之世，守而不敢变焉”。可见金代官制是以正隆年间官制为基础的。

第三，天德三年（公元1151年），废除都元帅府，改革枢密院，由朝廷直接任命枢密使和枢密副使主管军事，但枢密院仍受尚书省节制。据《金史?兵志》说，在改元帅府为枢密院时“罢万户之官”。

第四，继熙宗天眷三年（公元1140年）“罢辽东汉人，渤海猛安谋克承袭之制”后，进一步把辽东猛安谋克划归州县管辖。

世宗即位后，基本上承袭熙宗，海陵时的改制，只是略加修订。大定二年（公元1162年），世宗命吏部侍郎石琚“详定新制度”，“琚自员外郎至尚书，未赏去吏部，且十年。典选久，凡宋、齐换授官格，南北通铨法，能偻指而次第之，当时号为详明”①。世宗时新定的官制，以尚书令，左右丞相和平章政事为宰相，左右丞，参知政事为执政官。平章政事乃熙宗时设，海陵时废置，世宗时再增设二人。宰相的增员是为了便于更多官吏参预政事。

章宗时，官僚机构更进一步完备。《金史?百官志一》载：

泰和四年（公元1204年），定考课法，准唐令，作四善，十七最之制……凡县令以下，三最以上有四善或三善者为上，升一等；三最以上有二善者为中，减两资历；三最以上有一善为下，减一资历。节度判官，防御判官，军判以下，一最而有四善或三善为上，减一资历；一最而有二善为中，升为榜首；一最而有一善为下，??本等首。

章宗所规定的考课内容和分等办法，与唐代基本相同。泰和六年（公元1206年）置递铺，其制规定，该军马路十里一铺，铺设四人，其中铺头1人，铺兵3人，以所辖军、射、粮，军内差充，腰铃日行三百里。凡元帅府，六部文移，以敕递、省递牌子，入铺转送。同年置陕西路宣抚司，节制陕西右监军、右都监兵马从事。八年改称陕西安抚司，并增置山东东西、大名、河北东西、河东南北、辽东、咸平、隆安、上京、肇州、北京等十处安抚司。每司设安抚使1人，从一品，副使1人，正三品。永安四年（公元1199年）设审官院，置知院1人，从三品。掌奏驳、除授失当事。此外，内侍寄禄军、军器监、甲坊署，提举圉牧所，提刑司（后改按察司）等机构，均章宗时设置。官僚机构的增多，势必造成官吏员额的增多。据泰和七年（公元1207年）的统计，在职官员四万七千余人，比世宗时增多三倍。

总之，金代的官制是缺乏系统性的，往往随事置官。故有旁见侧出之弊。例如宗正寺升为大睦亲府，而於各处置司，既属中央性质，也属地方性质；司农司置大司农，又置卿及少卿，而各地方又有置行司农司的；又如掌近卫的官，有的属於卫尉司，有的属於刑部的各官提举；再如惠民司掌汤药而隶属礼部；武库署属於殿前都点检司，而军器库又隶属军器监。这些都可以看出其制度之混乱。

地方官制就更加复杂。例如转运使本掌钱谷，提刑使本掌刑狱，而又把提刑使改为按察使，有时兼转运使，有时兼安抚使，有时兼劝农使。这样，就看不出钱谷、刑狱、民政、监察之权有什么明确的界限。又如地方的军政长官，则以诸京留守司留守带本府府尹兼本路兵马都总管为第一级，诸府府尹兼都总管为第二级，诸府府尹不兼总管为第三级。而节度州、观察州、防御州、刺史州则仍旧设置节度使，观察史，防御使，刺史。这是唐、宋两重制度的混合。再如府州的僚属，诸京有警巡院使，诸府及节度州有录事司录事、防御，刺史州有司候司司候。这些设置是前代所无的。而唐宋府、州的幕职官也依然存在。

至于金代地方官职性质的区别，我们可以概括为以下几个名称：京府尹牧、留守、知州、县令、详稳、群牧（这两个是用女真语官名）为长官，同知、签院、副使、少尹、通判、丞为佐贰官，判官、推官、掌书记、主簿、县尉为幕职官。兵马司为军职官。警巡、市令、录事、司候、诸参军、知律、勘事、勘判为??务官。主管仓库院务者为监当官。知事孔目以下行文书者为吏。

金代的铨选有一些特定的名称，必须特加说明；凡外任循资官谓之常调，选为朝官的谓之随朝，以廉察而升者谓之廉升。授东北沿边州郡而升者谓之边升。

附：金代官制简表

（一）金代中央各主要部门的主要职官

（二）金代地方各主要部门的主要职官

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① 见《金史?太祖纪》。

② 见《金史?循吏传》。

① 《金史?石琚传》。

第一节 元代的政治概况

在宋金对峙时期，蒙古各部落随着畜牧生产的发展，已出现了私有财产，开始由氏族社会进入奴隶社会的变革过程。蒙古孛儿只斤部落的贵族铁木真，就是在这个变革过程中出现的杰出人物。公元1206年，铁木真在斡难河召开各部落首领会议，创立了蒙古帝国，结束了蒙古长期分裂的局面，并被尊为成吉思汗。成吉思汗在蒙古地区建立分封制度，设置卫军，颁布“大扎撒”法典，并任命“札鲁忽赤”（即断事官）。这些政治、军事上的措施，巩固了蒙古内部的统一。这时以成吉思汗为首的蒙古贵族很快就侵入长城以南地区。公元1234年，成吉思汗的儿子窝阔台灭了金国，占据了黄河流域。公元1271年，成吉思汗的孙子忽必烈（元世祖）取《易经》乾元之义，改国号为大元。公元1279年灭南宋，统一了全中国，结束了三百多年来国内几个政权并立的局面。元朝的统一，是用暴力手段实现的。在统一过程中，元朝的军队屠杀、掠夺，使各族劳动人民遭受了巨大的苦难。在统一以后，元朝统治者又不断加强封建国家机器，对各族人民进行残酷的剥削和压迫。

蒙古族进入中原之初，正处在奴隶制的发展阶段，掠夺财富是他们从事战争的主要目的。从金银，牲畜到人民，都是掠夺的对象。凡蒙古军队经过的地方，社会生产普遍遭到很大的破坏，人口急遽下降，土地荒芜。蒙古统治集团很快就面临着对中原农业地区如何进行统治的尖锐问题。成吉思汗、窝阔台汗等从实践中逐渐认识到，无限制掠夺的结果，连军队本身的供给都会发生困难；对居民的压迫，残杀，便会引起他们的强烈反抗。因此，成吉思汗时就已发布了“耕田者出纳地税，买卖者出纳商税”，以及禁止随便残踏田禾等法令。窝阔台汗时，便按照中原旧有的制度设置了若干行政机构，对赋税机构进行了若干规定，他还采取了某些兴修水利、调拨耕牛农具、奖励经营农业等措施。这些措施，当时称为“汉法”。

蒙哥汗即帝位后，任命忽必烈管理“漠南汉地军国庶事”。忽必烈把自己的营帐从漠北移到桓（内蒙多伦）、抚（内蒙兴和）之间，大事招徕汉族地主士大夫。蒙哥汗在四川战死后，忽必烈即位，立即建元中统，并设置中书省等机构，用以表示采用“汉法”，实行改革的决心。当时蒙古统治集团中以“西北藩王”为首的保守势力，认为忽必烈“遵用汉法”，就是违反“本朝旧俗”，专门派遣使者前来责问。随后发生了乃颜（成吉思汉异母弟别里古台的后裔）和海都（窝阔台之孙）叛乱事件，规模很大，连续数十年，这是蒙古统治集团内部要求革新和守旧两股政治势力之间的斗争。最后忽必烈取得了胜利。

在忽必烈即位以前，蒙古的政权机构十分混乱，“随事创立，未有定制。”①除了出征及汗位的继承等军国大事由最高统治者及忽里勒台大会决定外，一般日常行政事务，均由札鲁忽赤和必贽赤（秘书）等处理。耶律楚材（契丹贵族的后裔，在金朝曾任官职。蒙古军攻占燕京后，归附成吉思汗，得到重用）就是一个专管汉字文书的必贽赤。大汗派往燕京管理中原事务的代表称为也可札鲁忽赤（大断事官）。蒙古统治者对于那些投降的金朝官僚，一般是“因其旧而授官”。以土地人民来归附的，就封为当地的守令，子孙世袭，并可以自行选用部属，操一方生杀予夺之大权。但是，蒙古统治者也同时派遣达鲁花赤（镇守官）加以监督。此外，每个蒙古族都得到一定的地区和若干数量的人民作为食邑，和辽代一样称为“投下”。投下可以在食邑内自行设官，处理各种事务。在军队编制方面，蒙古军按十进制组织，军官世代相袭。归附的汉族军阀也按兵力大小，分别授以万户、千户等官职，子孙相继。忽必烈即位后，才沿袭宋、金旧制，建立了比较完整的官僚机构。经忽必烈整顿后的元朝政府，机构十分庞大。内外官员总数达26，000余人。在有品级的22，000余名官员中，蒙古人、色目人占6，000余名，汉人占15，000余名。这个数字说明，元朝政府是以蒙古贵族为主，联合汉族以及其他各族上层分子对各族劳动人民进行专政的国家。

元代的法制也有别於前代。蒙古统治者进入中原以后，一直没有颁布过正式的法律。官吏断理狱讼，有的沿用金代的“泰和律”，有的援用“蒙古祖宗家法”。到忽必烈时，禁用泰和律。他曾几度准备制订新律，但均未成功，只是将统治者历来的“敕旨条令，杂采类编”，辑成《至元新格》一书。忽必烈以后的元朝历代统治者先后颁行的《大元通制》，《至正条格》等，都是将“敕旨条令”汇编而成的。所以当时有人说：“今天下所奉以行者，有例可援，无法可守”，“遇事有难决，则捡寻旧例；或中无所载，在旋行议拟”①。“旧例”或“议拟”所依据的，主要仍是宋、金旧律和“蒙古祖宗家法”。

为了维护庞大的国家机器，忽必烈对赋税制度也作了明确的规定。元代的赋税主要包括税粮和科差两大类。南方和北方有很大不同。北方主要将成吉思汗、窝阔台汗各种临时规定加以统一。税粮分丁税、地税，按不同户分别征收。官吏、商贾和一般民户纳丁税，每丁粟2石；工匠、僧、道、儒等纳地税，每亩3升至5升不等；军、站户土地在四顷以内不纳税。纳丁税者不纳地税，纳地税者不纳丁税。科差分为三种：一是丝科，每10户纳丝14斤，10斤归政府，4斤归投下；二是包银，按户征收，每户钞4两；还有一种是俸钞，忽必烈以前的官吏都有俸禄，到哪里作官就向当地百姓要“撒花”（礼物）。忽必烈即位后才规定俸禄制度，但都分摊到百姓头上，每户纳钞1两。南方税粮则基本上沿袭南宋的制度，按地亩分等征收，分为夏、秋两税。夏税征收木棉、布、绢、丝绵等物，可以折钞；秋税主要征米。南方的科差主要是物产，每户纳中统钞五钱，作为对各“投下”赏赐之用。科差无论南北，主要是由民户负担的。军、匠、站、释、道、儒等户，或因担负其他义务、或享有免役特权，都不用交纳。各类科差名义上是根据各户贫富高下“品等均科”的。也就是说，国家规定的数额是个平均数，摊派时按户等不同，富户多出，贫户少出。实际施行时，官吏地主上下其手，富户总是把自己应负担的数额转嫁到贫民下户头上。

除赋税之外，还有杂泛、差役。差役主要名目有坊正、里正、主首、库子等，办法是按户等征发，“验力挨次，周而复始”。对于豪强地主来说，充当差役为他们提供了把持地方的机会；而一些贫弱户则常被派遣充当需要赔偿的苦差，以致倾家荡产。杂泛就是力役，如筑城、浚河、运输等，都是很辛苦的。名义上按户等或田亩（税粮）摊派，实际上主要落在劳动人民身上。

在忽必烈统治期间，也注意吸收了历代封建统治的经验。他对孔、孟之道有较深刻的认识，曾积极提倡尊孔。他给儒户以免役的特权，在中央设立国子监，教授蒙古贵族子弟，后来又吸取各族官僚地主子弟入学。在各路、府、州、县也都分别成立儒学。他还下令把《资治通鉴》、《贞观政要》、《帝范》、《大学衍义》等全译或节译成蒙文，供蒙古贵族学习。与此同时，元统治者在政府中还设置了专门管理各种宗教的机构，如宣政院管佛教，集贤院管道教等。各种宗教在政治上经济上都有一定影响，但以佛教为最盛，道教次之，以宗教迷信作为统治工具。

忽必烈为了加强其统治势力，肆意制造民族隔阂，挑动民族矛盾。他把全国人民分为四等，即蒙古人、色目人、汉人、南人。汉人包括原在金统治下的汉族以及高丽，女真，渤海，契丹等族，四川的居民也被列入汉人范围。南人则指除四川外南宋统治下的各族人民。元统治者反复重申：“教各色人户各依本俗行者”，甚至禁止学习其他民族语言文字和采取其他民族的风俗习惯；同时，又使蒙古人、色目人享有各种特权，汉人、南人则受种种歧视。蒙古人、色目人殴打汉人、南人时，不得还手。汉人、南人不得持有兵器，不许聚众围猎，不许学习武艺。四种人政治待遇也有种种不同，元朝政府实行这两方面措施，其用意都在于制造民族分裂，从而达到分而治之的目的。

元代官僚机构贪污腐化之风极盛。刘敏中曾揭露说：“居官为吏者惟知贿赂，关节可以进身，险佞刻薄可以得名”①。尤其是在伯颜执政期间，公然卖官，贿赂公行。至正五年（公元1345年），元顺帝下诏说：“声教未洽，风俗未淳、吏弊未祛、民瘼滋甚”。依照“先朝成宪”，派出各路宣抚使，体察各地官吏，有罪者四品以上停职，五品以下就便处决。但是，各路宣抚使到达巡行之地，?K未履行职责。甚而借机勒索，人民又增加了一重灾祸。江西福建路宣抚使去后，当地人民作歌说：“奉使来时惊天动地，奉使去时乌天黑地，官吏都欢天喜地，百姓却啼天哭地”。人民指责宣抚使“赃吏贪婪而不问，良民涂炭而罔知”。上下贪污成风，宣抚使也是贪官，当然无法过问了。当时很多地方官既不识字，又无办事能力，只懂得想尽办法向老百姓要钱。叶子奇揭露说：元朝末年，官贪吏污，向人讨钱，各有名目。属官始参曰“拜见钱”，无事白要曰“撒花钱”（人事钱），逢节曰“追节钱”，生辰曰“生日钱”，管事而索曰“常例钱”，送迎曰“人情钱”，勾追曰“赍发钱”，论诉曰“公事钱”①。每个司、县官周围都有几十人甚至上百人跟着，这些人连同他们的家属，穿的吃的都摊在百姓身上。元成宗大德七年（公元1303年），“遣奉使宣抚循行各道”，处理赃污官吏18，473人，冤狱5，000余件。没有处理的还不知有多少！

元朝在江南各地，委派蒙古、色目官员会进行统治。这些官员只知贪求财富，不知江南民情，因而往往被南人富豪所操纵。《元典章?刑部十九》收载大德十一年（公元1307年）杭州路呈文说：

把持官府之人，处处有之。其把持者，杭州为最。每遇官员到任，百计钻刺，或求其亲识引荐，或略其左右吹嘘，既得进具，即中其奸。始以口味相遗，继以追贺馈送。窥其所好，渐以苞苴。爱声音者献以美妇，贪财利者贿之玉帛，好奇异者与之玩器。日渐一日，交结已深，不问其贤不肖，序齿为兄弟……贪官污吏，吞其钓饵，唯命是听，欲行则行，欲止则止。

另一个公文说：

富豪兼并之家，威福自专，豪强难制，侮弄省官，有同儿戏。

蒙古、色目官员办理公务，自征榷海运至钱谷簿书，都须依靠汉人司吏。而这些司吏又多与当地地主相交结，或者即是土豪之家，买嘱承充。上下交通，表里为奸。路府州县，各级官府大都为当地富豪所把持。

江南大地主既得以操纵官府，便可以肆无忌惮地扩大土地占有。田多的地主，每年收租至二、三十万石，佃户多至二、三千户。各地的田地绝大部分集中在少数人手中。富豪地主，独据一方，确是“无爵邑而有封君之贵，无印节而有官府之权”①。

元统治阶级内部各派系为了争夺权力，经常发生矛盾冲突。蒙古、色目贵族官僚与汉族地主之间，北方汉族地主与南方汉族地主之间，蒙古贵族各支系之间，都处于不断的勾心斗角之中。特别是蒙古贵族各支系之间，为了攫取最高统治权，不时爆发宫廷政变。从武宗海山（1308―1311年）起，到顺帝即位止，20余年间，换了8个皇帝；发生重大政变3次，皇帝被杀者2人。泰定帝死时（公元1328年），一派贵族在上都拥立泰定帝之子；另一派贵族在大都拥立文宗图帖睦尔，双方展开了大规模的武装冲突，战火遍及黄河两岸，使人民生命财产遭受到严重损失。皇帝接连更迭，政局长期动荡，因而贪官污吏更为嚣张，人民所受剥削压迫日益加深。

“天高皇帝远，民少相公多；一日三遍打，不反待如何！”这就是广大人民对元朝政权的回答。在号称“全盛”的忽必烈统治时期，各族人民的反抗斗争就没有停止过，在元朝统一全国后仅70年，就爆发了席卷全国的阶级斗争风暴。庞大而不可一世的大元皇朝，终于在农民战争的烈火中化为灰烬。

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① 见《国朝文类》卷40：《经世大典序录?官制》。

① 《历代名臣奏议》卷67引郑介夫语。

① 见《中庵集》卷15：《九事》。

① 见《草木子?杂俎篇》。

① 赵天麟：《太平金镜策》。

第二节蒙古汗国的官制

元朝建国以后，蒙古原有的斡（wo音卧）耳朵宫帐制、怯薛制以及投下封邑制等都继续保存。这里先将这几个制度作一介绍。

（一）斡耳朵宫帐制。斡耳朵宫制是成吉思汗时建置的，设大斡耳朵及第二、第三、第四等斡耳朵。据说成吉思汗有妻妾近五百人。四斡耳朵分别由成吉思汗的正妻孛儿帖、次妻忽兰（蔑儿乞部长女）、也遂及妹也速干（塔塔儿部女）等管领，其余妾妃统属於四大斡耳朵。大汗的私人财富，分属四斡耳朵。大汗死后，由四斡耳朵分别继承。《元史?后妃表序》说：“然其居则有四（原作曰，误）斡耳朵之分；没，复有继承守宫之法。”

忽必烈建立元朝以后，在大都城内修筑宫阙，但仍保留斡耳朵的名称，并且沿袭成吉思汗旧制，也设四斡耳朵，分别属於帖古伦大皇后（早卒，守大斡耳朵），察必皇后及妹南必后（第二斡耳朵），塔剌海后（第三斡耳朵）和伯要兀真后（第四斡耳朵）。各斡耳朵都有自己的封邑。元朝每年还以“岁赐”的名义，给予各斡耳朵的继承者以大批财富。成宗以后，诸帝的后妃都另设专门机构，主管斡耳朵属下的户口、钱粮、营缮等事。如长庆寺（掌成宗斡耳朵），长秋寺（掌武宗斡耳朵），延徽寺（掌宁宗斡耳朵）等。

（二）怯薛制。怯（qie音切）薛原是斡耳朵的宿卫亲军，来源很早，当成吉思汗被推为蒙古部落的合罕时，就建立了自已的怯薛组织，并选拔一批亲信，命他们分别管理营帐内的各种事务。据《元朝秘史》卷3所载，有管理家内人口的，管理饮膳的，管牧马的，管牧羊的，管修造车辆的等等执事人员。成吉思汗做了全蒙古大汗以后，又重新宣布各种执事官的职责和分工，而所有执事官都是由怯薛担任的。《元史?兵志二》宿卫条载：

怯薛者，犹言番直宿卫也。凡宿卫，每三日而一更……其它预怯薛之职而居禁近者，分冠服，弓矢，食饮，文史、车马、庐帐、府库、医药、卜祝之事，悉世守之。虽以才能受任，使服官政，贵盛之极，然一日归至内庭，则执其事如故。至于子孙无改，非甚亲信，不得预也。其怯薛执事之名：则主弓矢、鹰隼之事者，曰火儿赤、昔宝赤、怯?z赤：书写圣旨，曰札里赤；为天子主文书者，曰必贽（d&音都）赤；亲烹饪以奉上饮食者，曰博尔赤；侍上带刀及弓矢者，曰云都赤、阔端赤；司阍（h&n音昏）者，曰八剌哈赤；掌酒者，曰答剌赤；典车马者，曰兀剌赤、莫伦赤；掌内府尚供衣服者，曰速古儿赤；牧骆驼者，曰帖麦赤；牧羊者，曰火你赤；捕盗者，曰忽剌罕赤；奏乐者，曰虎儿赤……。其名类盖不一，然皆天子左右服劳侍从执事之人。其分番更直，亦如四怯薛之制。而领于怯薛之长。以《兵志》所载的怯薛执事官和《元朝秘史》所载的相比较，可看出其中大部分职务是相同的，只不过《兵志》所载的分工更为细致而已。但也有几种是《秘史》所未提到的，如文史，医药，卜祝等官。这几种执事官大约是后来增设的。

（三）蒙古前期的断事官。断事官，蒙古语叫做札鲁忽赤，是蒙古国家最早设置的政务官，在前期政府中有着重要的地位。《元史?百官志一》载：

元太祖起自朔土。统有其众，部落野处，非有城郭之制；国俗淳厚，非有庶事之繁。惟以万户统军旅，以断事官治政刑，任用者不过一二亲贵重臣耳。

可见断事官的最主要职务是执行国家的法律，惩罚一切敢于违犯统治秩序的人，对维护统治阶级的利益有着重要作用，因此他能成为与万户并列的重要官职。最初阶段，他的管辖范围是相当广泛的，不限于掌管刑狱。蒙古建国以后，首任大断事官是失吉?忽秃忽。《元朝秘史》卷8记载成吉思汗曾这样交代他：

如有盗贼诈伪的事，你惩戒着，可杀的杀，可罚的罚。百姓每分家财的事，你科断着。凡断了的事，可写在青册上，已后不许诸人更改。

《元史?百官志三》大宗正府条下说：“国初未有官制，首置断事官曰札鲁忽赤，会决庶务。”按“会决庶务”这四个字，通常是用来形容丞相职务的，所包含的内容很广泛。

不仅中央有断事官，凡是有分地的诸王、功臣，也都有自己的断事官，以治理人民。《元史?博罗欢传》称：“时诸侯王及十功臣各有断事官，博罗欢年十六，为本部断事官。”宪宗未即位以前，任用断事官忙哥撒儿，“使治藩邸之分民。间出游猎则长其军事，动如纪律。虽太后及诸嫔御小有过失，知无不言，以故邸中人咸敬惮之”①。从这段材料看出，忙哥撒儿既治藩邸之分民，又兼军事长官，并负有监察之责。

断事官的权力很大，操专杀之权，如忙哥撒儿在宪宗即位以后，即从藩邸之断事官升任为朝廷大断事官。《元史?忙哥撒儿传》称：“帝（宪宗）以奉法不阿，委任益专，有当刑者，辄以法刑之，乃入奏，帝无不报可。”忙哥撒儿有这么大的权力，不仅由于他特受宪宗的宠信，也因为断事官本身就有专生杀之权。正由于大断事官地位很高，权力很大，所以后人往往以宰相视之。《元史?百官志一》在中书省断事官下面有这样的记载：“断事官，秩三品，掌刑政之属，国初赏以相臣任之，其名甚重”。虽然蒙古前期并没有正式设立过丞相，但这种说法，正反映了断事官在前期政府中的重要地位。

忽必烈改订官制以后，中书省成为最高的行政中心，原有的断事官机构则改成大宗正府，这时断事官的品秩虽然不低，但实权已大为削减。《元史?百官志三》说：

大宗正府，秩从一品。国初未有官制，首置断事官，曰札鲁忽赤，会决庶务。凡诸王驸马投下蒙古、色目人等，应犯一切公事，及汉人奸盗诈伪、蛊毒厌魅，诱掠逃驱，轻重罪囚，及边远出征官吏，每岁从驾分司上都存留住冬诸事，悉掌之。至元二年（公元1266年），置十员。三年（公元1267年）置八员。九年（公元1273年）降从一品银印，止理蒙古公事。

这里所说的“会决庶务”是指过去大断事官的职掌，“凡诸王驸马投下蒙古、色目人等，应犯一切公事，及汉人奸盗诈伪蛊毒厌魅，诱掠逃驱、轻重罪囚”等，才是指宗正府的职掌。可见大断事官的职权，已从掌管全国的刑政，缩小到只管诸王驸马分地内的词讼。至于分地及上都、大都以外之路、府、州、县的刑狱，则划归中书省所属的刑部处理了。

（四）成吉思汗时的必贽赤。必贽赤，或译作必彻彻，彭大雅《黑鞑事略》载：“必彻彻者，汉语令史也，使之主行文书耳”。必贽赤由于为天子掌管文书，因而得以参预国家机务，其地位日益重要，最后发展为早期的中书省。《元史?也先不花传》载：

也先不花，蒙古怯烈氏，祖曰昔剌斡忽勒……后兄弟四人皆率部属来归，太祖以旧好，遇之特异他族，命为必贽赤长，朝会燕飨，使居上列。

既名为必贽赤长，可见其下还有若干必贽赤。在朝会燕飨之时，“使居上列”，可见其地位之尊崇。

当时不仅大汗设有必贽赤，诸王也大多有自己的必贽赤。从当时必贽赤的民族成分看，除昔剌斡忽勒是蒙古人外，其他几乎都是外族人，有的是外国归附的贵族。《元史?粘合重山传》说：

粘合重山，金源贵族也，国初为质子。知金将亡，遂委质焉。太祖赐畜马四百匹，使为宿卫官必贽赤。粘金重山在太宗时为中书省长官之一，据《黑鞑事略》说，他的职务乃是与耶律楚材“共理汉事”，可推知他在太祖时担任的必贽赤可能是掌管汉文文书的。因为蒙古汗国初期所行的文书是用畏兀文和汉文写的。他既然能理汉事，便可证他在必贽赤任内是掌汉文文书的。

蒙古统治者之所以采用文书，主要是为了对已归附蒙古的西夏、畏兀儿等发布命令及与全国交涉往来之用。有了文书，自然要有主管文书的人，因而设立了必贽赤，并且吸收了许多外族人担任此职。可见，必贽赤的出现，乃是蒙古向外扩充，征服了一批先进民族的初步结果。

（五）蒙古前期的中书省。中书省设于太宗三年（公元1231年），《圣武亲征录》载：

辛卯……八月二十四日，上至西京，执事之人各执各位，兀都撒罕中书令、粘合重山右丞相、镇海左丞相。《元史?太宗纪》也说：

三年辛卯秋八月，幸云中，始立中书省，改侍从官名，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相。

从最早被任为中书省长官的耶律楚材和粘合重山两人看，在中书省设立以前的职务都是必贽赤，可见中书省是在必贽赤的基础上发展起来的。《元史?粘合重山传》更明确地说：

太祖……使为宿卫官必贽赤……立中书省，以重山有积勋，授左丞相。

所以中书省的职权与必贽赤差不多，不过是掌文书及宣布政令而已。后来，中书省逐渐从执事官中分化出来，成为独立的政务机构，除管理汉文书之外，又承担了征收赋税的新任务。

（六）燕京行尚书省。燕京行省之称，由来已久，从燕京被攻占以后，蒙古大汗即以石抹明安父子世守其地。《元史?石抹明安传》载：

中都既下（公元1215年），加太傅邵国公，兼管蒙古汉军兵马都元帅，丙子（公元1216年）以疾卒于燕城……子二人，长咸得不，袭职为燕京行省，次忽笃华，太宗时为金紫光禄大夫、燕京等处行尚书省事，兼蒙古汉军兵马都元帅。

石抹明，辽人，原为金将，公元1212年降于蒙古。1215年攻下燕京后，就受命为蒙古汉军兵马都元帅，留守燕京，次年死去，两子分别承袭其职。

“行省”一词，始于金代，为“行尚书省”或“行中书省”的简称。明昌五年（公元1194年），金廷征发民夫整修黄河、北清河堤防，由于河防工地距金首都很远，中央难以遥控指挥，章宗完颜?Z就命参知政事胥持国等“行尚书省事”①。所谓“行尚书省事”，其意为“代表尚书省行使权力”，也就是说，“行省”是中央临时派出的机构。

成吉思汗建国之初，官制未备，《元史?百官志》说：“惟以万户统军旅，以断事官治刑政。”及其南攻中原，始有各种官号。《国朝文类?经世大典序录》说：

既取中原，定四方，豪杰之来归者，或因其旧而命官，若行省，领省，大元帅，副元帅之属者也。或以上旨命之，或诸王大臣总兵政者承制以命之。若郡县兵民赋税之事，外诸侯亦得自辟用，盖随事创立，未有定制。

当时大漠以南分布着许多专制一方的“世侯”，一些较大的“世侯”，如东平路的严实，济南路的张荣，益都路的李?f，大名府的梁仲，兴平路的塔本都被授以“行省”的官号。以上这些“行省”，所辖大都仅一路或数路之地，因当时中央并没有名为尚书省的机构，所以“行省”并非中央派出机构，只不过是蒙古统治者用来笼络“世侯”所假借的“名爵”罢了。窝阔台即位以后，便将蒙古以外的征服地区划为三个大行政区，分别派遣官员治理。公元1251年蒙哥登基后，改称这三个大行政区为“行尚书省”：即燕京等处行尚书省，治燕京，统哈剌温山以南金、夏故土；别失八里等处行尚书省，治别失八里，统阿母河以东，按台山以西西辽、花剌子模故土；阿母河等处行尚书省，治徒思，统阿母河以西花剌子模、报达哈里发故土。

燕京行尚书省乃沿金代旧称，《耶律公神道碑》说：“贞钓甲戌（公元1214年），（金）宣宗南渡，丞相完颜承晖留守燕京，行尚书省事”。但蒙古初期的行省，与金代的行省制度是不同的。

中原是蒙古汗国中经济最发达的地区，随着形势的发展，蒙古逐渐加强了对这一地区的控制。但当时的统治中心远在和林，仅仅依靠中书省所领的十路课税所来监督课税和地方行政已不适应形势，有必要在汉地设立一个权力更为集中的机构，代表中央实行对地方各级政府的监督，燕京行省就适应这种需要而不断发展起来。后来，其管辖范围逐渐扩大到整个中原地区。

燕京行省不仅掌管汉地的财富，同时还治理汉地的刑政。燕京行省长官的正称为札鲁忽赤或断事官，据《元史?世祖纪》载：

岁壬子，帝驻桓抚间，宪宗令断事官牙鲁瓦赤与不只儿等总天下财赋于燕，视事一日，杀二十八人。其一人盗马者，杖而释之矣；偶有献环刀者，遂追还所杖者，手试刀斩之。帝责之曰：“凡死罪，必详谳而后行刑，今一日杀二十八人，必多非辜，既杖复斩，此何刑也？”不只儿错愕不能对。

不只儿断狱一日杀二十八人的事，充分暴露了断事官的横暴与残忍。可见燕京行省不仅是掠夺人民财富的财政机关，同时也是镇压人民的司法机关，是蒙古朝廷统治汉地人民的常驻机构。

燕京行省和中书省的关系如何呢？从机构名称看，燕京行省称为行尚书省而不是行中书省，行省长官称札鲁忽赤或断事官，可见它并非中书省的派出机关，在太宗末年其权力日增，组织机构也逐渐庞大。

总而言之，燕京行省是蒙古统治阶级为征调中原财用、控制中原地区而建立起来的一个专门机构，并委派亲信大臣坐镇，以代表中央领导和监督汉地行政。这与金朝初期的燕京枢密院及稍后的河南行台尚书省颇有相似之处。正因如此，当忽必烈把政治中心移到燕京，解决了中央政府远离汉地的矛盾以后，燕京行省也就失去了存在的必要，而被并入中书省了。

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① 《元史?忙哥撒儿传》。

① 《金史?胥持国传》。

第三节元代的中央官制

忽必烈即位以后，“采取故老诸儒之言，考求前代之典，立朝廷而建官府”①。他沿袭宋、金的制度，建立一套比较完整的官僚机构。这套机构与其他各朝有相同之处，但也有其特殊设置。《元史?百官志一》载：

世祖即位，登用老成，大新制作，立朝仪，造都邑，遂命刘秉忠、许衡酌古今之宜，定内外之官。其总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台，体统既立，其次在内者，则有寺、有监、有卫、有府；在外者，则有行省、有行台、有宣慰司、有廉访司。其牧民者，则曰路、曰府、曰州、曰县。官有常职，位有常员，其长则蒙古人为之，而汉人、南人贰焉。于是一朝之制始备，百年之间，子孙有所凭藉矣。

自忽必烈建立这套官僚机构后，终元一代，未曾作太大的交易。这个机构的中枢权力主要掌握在中书省、枢密院、御史台三个部门手中。

中书省

元朝建立以前，蒙古大汗任用各族的文士为必贽赤，起草文书，并协助大汗和蒙古官员处理各地政务。管理中原事务的必贽赤耶律楚材等人，依照汉地的习惯，便以中书省的官衔称之。忽必烈建国后，正式建立中书省总理政务，中书省的最高长官为中书令，必以皇太子任之。《元史?百官志一》载：“中书令一员……世祖以太子兼之；至元十年（公元1273年），立皇太子，行中书令。大德十一年（公元1307年），以皇太子领中书令。延钓三年（公元1316年），复以皇太子行中书令”，元末陶宗仪在《南村辍耕录》卷22中说：“惟皇太子立，必兼中书令，枢密使”，均可作为中书令为皇太子兼职之明证。皇太子兼职仅虚领其衔而已，实权则归之右左丞相，《元史?百官志》载：“右丞相、左丞相各一员……统六官，率百司，居令之次，令缺，则总省事，佐天子，理万机”。蒙古人尚右，故丞相中以右丞相为尊。据《元史?仁宗纪三》载，延钓四年（公元1317年），仁宗任命合散为右丞相，“合散言：‘故事丞相必用蒙古勋臣，合散回回人，不厌人望’，遂恳辞；制以宣徽使伯答沙为中书右丞相，合散为左丞相”。这段记载，说明了右丞相为中书省的最高长官，也证实了中书省之长只限于蒙人为之。

右左丞相之下，有平章政事4人，从一品、掌机务、为丞相之副，凡军国重事，无不由其决之。其下又有右左丞各1员，正二品，辅佐宰相裁决庶务，号称左右辖；参政2员，从二品，佐宰相以参大政，其职位次于右左丞。这些设置与金之尚书省制略同。与汉制明显不同的是右居上，左居下。此外，还有参议中书省事，秩正四品，典左右司文牍，凡军国重事可参预裁决。左右司郎中的设置则与汉制同，左居上，右居下。

元世祖至元七年（公元1270年）定制，在中书省之下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，并于各部设尚书3员，正三品，侍郎2员，正四品，郎中2员，从五品，员外郎2员，从六品，分理政务。其中吏、户、礼、刑、工五部之职掌略如宋、金，唯有兵部所掌特异前代，《元史?百官志一》说：“兵部……掌天下郡邑邮驿屯牧之政令。凡城池废置之故，山川险易之图，兵站屯田之籍，远方归化之人，官私刍牧之地，??马、牛羊、鹰隼、羽毛、皮革之徵，驿乘、邮运、祗应、公廨、皂隶之制，悉以任之”。可见兵部所掌皆为政务，而元代之军务则统归枢密院掌之。

枢密院

蒙古建国之初，由大汗及宗王各自统率军兵，怯薛协助处理军务，并无专设总领全军的机构。元朝建立之后，沿宋、金旧制，于中统四年（公元1263年）五月，设枢密院，专掌军务。《元史?百官志二》载：“枢密院，秩从一品，掌天下兵甲机密之务……世祖中统四年，置枢密副使二员，佥书枢密事一员”，《百官志》没有枢密院使官名的记载，有人怀疑元代无枢密院使这一官称，其实不然，《元典章》卷7“职官条”就明举枢密使之名。《元史?世祖纪》：“（至元二十三年），铨定省，院，台，部官……枢密院除枢密院使外，同知枢密院事一员”。同书《董文忠传》：“（至元）十六年（公元1279年）十月，奏曰：陛下始以燕王为中书令、枢密使”。《南村辍耕录》也有“皇太子立，必兼中书令枢密使”之言。从这些记载可知元代确有枢密院使其官。但这一职务不授于一般大臣，倒由皇太子领其虚衔。《元史?世祖纪》：“中统四年五月乙酉，初立枢密院，以皇子燕王守中书令兼判枢密院事”。同书《裕宗传》：“至元十年（公元1273年）二月，立为皇太子，仍兼中书令，判枢密院事”。所谓“判枢密院事”就是兼枢密院使之意。可见皇太子也领枢密院使之虚衔，而握实权者，则是同知枢密院事、枢密院副使等官。

元代制度，管军政及武器的官吏专由蒙古人任之。色目人已极少，而汉人、南人更是绝不担任。《黑鞑事略》徐《疏》说：“若行军用师等大事，祗鞑主自断：又却与其亲骨肉谋之，汉儿及他人不与也”。《元史?兵志序》也说：“以兵籍系军机重务，汉人不阅其数，虽枢密近臣，职专军旅者，惟长官一二人知之。”所以，有元一代，没有一个汉人知机密院事。仅在元初（即至元元年至四年）赵壁与史天泽两人任过短期的枢密院副官，这是由于世祖初年为了利用汉人之力以征服汉人的需要而任之。

枢密院建置之初，以皇子真金为院使，其下仅置副使2人，佥书枢密事1人。至元七年（公元1270年），在副使之上置同知枢密院事1人，佥书枢密院事之下，置院判1人，机构渐趋完备。至元二十三年（公元1286年），增置佥书枢密院事1人。次年，在同知枢密院事之上置知枢密院事1人，为该院之首官。此后，员额虽有增减，但设官则无变化。

元代的枢密院还有一些制度特异于前代的：即自置院之初，四宿卫（即四怯薛）即各派代表一人参预院议，四宿卫是皇帝身边的护卫，因其承担职务的重要，故参预枢密院议事，这是可以理解的。至元二十八年（公元1291年）以后中书省也派平章政事2人参决院事，其用意就不甚清楚了。《百官志》称参预院议之平章为议事平章。这种制度至武宗至大三年（公元1300年）废止。

御史台（行御史台）

忽必烈召见由廉希宪推荐的汉人张雄飞，当议论到任职者多非其材，政事废弛时，张雄飞建策设立御史台“为天子耳目”。同时，西夏儒者高智耀也向忽必烈建议，仿效前代，置御史台。忽必烈接受他们的建议，于至元五年（公元1268年）七月，初立御史台。以中书省右丞相塔察儿为御史大夫。御史大夫以下，设御史中丞，侍御史，治书侍御史。御史台的长官，照例也是专用蒙古人《元史?太平传》载：“（至正）六年（公元1346年）拜御史大夫。故事台端非国姓不以授，太平固辞，因特赐姓而改其名”。太平非蒙古族，顺帝任命他为御史大夫，还得“赐姓而改其名”才行，可见非蒙古人不可任其职。

御史台设立时，忽必烈诏谕说：“台官职在直言，朕或有未当，其极言无隐”。御史台不仅“纠察百官善恶”，也有指陈“政治得失”的职责。忽必烈敕令中书省、枢密院，凡事要与御史台官员同奏，这与宋制略有不同。御史台建立后不久，曾奏言：数月间“追理侵欺粮粟近二十万石”。可见，捡括、料理财赋也是御史台的重要责任。

御史台之下设殿中司和察院，殿中司由殿中侍御史统领，主管纠察朝廷百官。察院设监察御史若干人，“司耳目之寄，任刺举之事”。

御史台称内台（又称为中台），另设“行御史台”，置官品秩同于内台，称为外台。至元十四年（公元1277年），始置于扬州，称江南行御史台。二十一年（公元1284年）闰五月迁於杭州，二十二年（公元1285年）二月又徙於江州，同年五月，再徙杭州。二十三年（公元1286年）四月徙建康，二十六年（公元1289年）五月复徙扬州。至元二十七年（公元1290年），置云南诸路行御史台，至此始有二行台。大德元年（公元1297年），移云南行台於京兆，称陕西行台，而云南改立廉访司。

元建国初，曾立提刑按察司四道（即山东东西道，河东陕西道，山北东西道，河北河南道），分隶於御史台、行御史台，掌管监督纠劾地方官吏之不法行为，兼劝农事。至元二十八年（公元1291年）二月改称肃政廉访司，后来增至二十二道：内道八，隶御史台；江南十道，隶江南行台；陕西四道，隶陕西行台。御史台的组织系统如下表：

察院监察御史28员

制国用使司与尚书省

元朝制度，以中书省为最高行政机构，但是又置尚书省，与中书省并立。尚书、中书、门下三省并立虽然是沿袭前朝旧制，但元代的中书、尚书二省的职掌则不同于前代。

宋朝制度，财赋官与行政官分立。元朝的财赋官与行政官则时合时分。中间经过多次变动，中统三年（公元1262年），在中书省之外，另设领中书左右部，总管财赋，由阿合马统领。中统五年（公元1264年）罢废领中书左右部，并入中书省，阿合马为平章尚书省事。至元三年（公元1266年），又立制国用使司，管理财富，阿合马为制国用使。至元七年（公元1270年）罢制国用使司，立尚书省，这段史实，《元史?世祖纪》记载甚详，兹引如下：

至元七年春正月，立尚书省，罢制国用使司，以平章政事忽都答儿为中书左丞相，国子祭酒许衡为中书左丞，制国用使阿合马平章尚书省事，同知制国用使司事张易同平章尚书省事，制国用使司副使张惠、佥制国用使司事李尧咨、麦术丁?K参知尚书省事……。二月甲申，置尚书省署。

从这段记载可知，尚书省只置平章政事、同平章政事、参知政事等官，而无左右丞相。可见尚书省乃制国用使司罢废之后为代行其职而建立起来的官署：制国用使司为掌管财赋的机构，代行而置的尚书省，自然也是掌管财赋的官署。尚书省在有元一代时置时废，与中书并立前后共三次，其变动情况大致如下：

当阿合马领中书左右部，总理财政事务时，凡事不关白中书省而直奏皇帝，独揽财权，中书省诸官无可奈何。不久，阿合马又设制国用使司，自任该司之长官，成为一个相对独立的财政机构，以便于更自由行权。但是，这个机构的地位毕竟是在中书省之下，行动尚诸多不便。所以，就在至元七年（公元1270年）升制国用使司为一省，名为尚书省，想以此脱离中书省的控制而独立。在两省并立之后，世祖定制：“凡铨选名官，吏部拟定资品，呈尚书省，由尚书咨中书闻奏”。这个规定虽然把权力的重心移到尚书省，但是仍不能排脱中书省的制约。当时阿合马任平章尚书省事之职，以一省长官自居而渺视中书省，选官任人，既不经吏部也不咨中书。中书右丞相安童多次在世祖面前责备他。但阿合马固争不已，安童只好让步。於是，中书之权完全移到尚书省了。至元九年（公元1272年），世祖发现中书、尚书并立，弊端百出，便合两省为一，废尚书省，恢复中书一省之旧制。以阿合马与张易为中书平章政事，以张惠为左丞，李尧咨、麦术丁为参知政事。这样一来，机构虽然复旧，但掌握实权的仍然是原尚书省的一帮官员。加以至元十三年（公元1276年）以后，不置右丞相，十五年（公元1278年）以后，左丞相也成虚位。事实上，阿合马成为中书省的长官，更加专横跋扈。因而至元十九年（公元1282年）便被杀掉。

至元二十四年（公元1287年），诸大臣中多主张恢复尚书省，世祖许之，就于是年闰二月再置尚书省，并改天下之行中书省为行尚书省，改中书六部为尚书六部。中书省仍存在，以安童为中书右丞相，平章政事以下设官如旧，但只占虚位，并无实际职掌。十月，任命尚书平章政事桑哥为尚书右丞相。桑哥刚愎自用，任右丞相以后，更加专断，至元二十八年（公元1291年）正月被罢，同年五月废尚书省，再次恢复中书省总揽政柄的旧制。

元武宗之世，因滥赐诸王大臣，大兴土木而造成财政贫乏，钞法紊乱。为救财政困难之计，便於至大二年（公元1309年）八月特立尚书省，以皇太子为尚书令，发行至大银钞，并铸造铜钱，但终未能挽救经济穷困之僵局。至大四年（公元1311年）武宗死，仁宗立，又再废尚书省。

总之，元代三次设立尚书省，与中书并立，皆因互相争权，弊害百出，终被废除，而恢复中书一省之旧制。

宣政院

忽必烈在汉地立国建都后，仍然十分注意保持和发展蒙古民族的语言和文化。中统元年（公元1260年）十二月，忽必烈封吐蕃萨迦的八思巴为“国师”，命八思巴率领一些吐蕃语言文学者重新创制蒙古文字。至元六年（公元1269年）二月，新字制成，由忽必烈正式颁行，并加八思巴为“帝师”、“大宝法王”，统领全国佛教。朝廷立总制院，管领佛教僧徒及吐蕃境内事务，仍以“帝师”八思巴统领之。《元史?百官志三》载：“至元二十五年（公元1288年），因唐制吐蕃来朝见於宣政殿之故，更名宣政院。置院使二员，同知二员，副使二员，经历二员，都事四员，管勾一员，照磨一员”。院使由朝廷命官任领。吐蕃有事，另设分院往治。宣政院的官员，僧俗并用，是元朝设立的一个特殊机构。它既是管理全国佛教的事务机关，又是直接统领吐蕃的政务和军事。元明宗天历二年（公元1329年），罢功德使司归宣政院。设置院使10员，从一品，同知2员，正二品，副使2员，从二品。

此外，中枢机构中还有一些设置有异於前代，必须提及的：

元代特别重视宗教，对于佛寺大加保护，特设总管机构“大禧宗??院”，有院使、副使等官。所属各大寺院设总管府（如“南镇国寺”，设龙禧总管府；大“护国仁王寺”，设会福总管府；“大承天护圣寺”，设龙祥总管府等）。此外还设有田赋提举司、营田提举司、财用所、民佃提领所、香户提举司、营缮司等。在这方面几乎政教不分，而以正式官署管理寺院事务也是前代所未有的。

历代掌管宫廷器用之制作多为少府监所属官署。而将作监则掌管公用之建筑。元代升将作监为将作院，专司宫廷器用及衣冠服饰之制作。其所辖各种工艺品的作场也是非常繁多的，依其种类分设三个总管府掌管：一、诸路金玉人匠总管府。所属有玉局提举司、金银器盒提举司、玛瑙提举司、金丝子局、■带斜皮局、??玉局、浮梁磁局、画局、装钉局、大小雕木局、温犀玳瑁局、漆纱冠冕局等。二、异样局总管府。所属有异样纹绣提举司、异样织染提举司、纱罗提举司等。三、大都等路民匠总管府。所属有备章总院、尚衣局、御衣局、织佛像提举司等。

关于宫廷的职事，专供皇后的有中政院，所属有中瑞司、内正司、正翊司等。专供太后的有徽政院；供应太子的有储政院。总之，元代的皇后、太后、太子诸王都可以有领地，有丁口，国官与宫官交错设置，政令分歧，是历史上所仅见的奇特现象。

元代所设各院，与传统比较接近的是：太常礼仪院、典瑞院、太史院、太医院（其所属有惠民局及医学提举司，是有关医疗事业与医学教育的）。

元末设置的奎章阁及艺文监，专掌书画鉴定及刊布图籍之事，也是前所未有的特设机构。

元代的驿站制度特别发达，因此而特设通政院以管理全国驿站之事，而於各路置脱脱禾孙一官以辨奸伪。

元代设官有以下几个特点：

第一，除最高机构外，一般中外军民官署皆在主官之外设一达鲁花赤，主要由蒙古人担任，特别是外官，自总管府以至府、州、县行政实权皆操在达鲁花赤之手。

第二，自仁宗始，开科取士，分蒙古人、色目人与汉人、南人为两榜。虽已稍变初期专用蒙古人担任要职的做法，但南榜进士最多做到御史台及六部尚书为止，最高职位仍限于蒙古族人。

第三，事务官及吏员比较充实，其地位也有所提高，例如都事及令史等，往往都有发言任事之权。这是由于蒙古高级官吏对情况不够熟悉，能力薄弱，不得不假手於这些低级职员。

第四，工艺技术官司之设置十分繁琐，这是由于元代手工业发达，有匠户组织的缘故。

附：元代中央官制简表

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① 《国朝文类》卷40：《经世大典序录?官制》。

第四节 元代的地方官制

行省的设置

金朝尚书省臣到地方直接统领军政，称“行尚书省事”。蒙古灭金过程中，曾派达鲁花赤驻燕京，负责中原的刑名和财赋等事。汉人官员沿袭金制，称燕京行尚书省事。元朝建国以后，在中央立中书省，为了处理中央和地方事务，忽必烈相继在首都开平，燕京以及京兆，平阳等地建立“中书省”和“行中书省”的机构。这一时期的“行省”大都属於中书省的临时派出机构，在地方主持政治、经济、军事事务，因事而设，事已则罢，没有相对稳定的治所和辖区。如“陕西等处行中书省”从公元1260年到1273年，先后在京兆、利州、兴元三地往返迁易治所，其管理地区有时包括四川、甘肃，有时则各自分出别立“行省”。

公元1273年，元军大举南下，不久灭宋。南宋旧疆尽归元朝版图，据《元史?地理志》说，当时元朝统辖疆域，“北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表”。如此辽阔的地域，仅靠首都的中央机构及地方临时性行政机构来治理，便显得相当困难了。所以，“行省”开始演变为地方行政区域固定的官府名称。忽必烈灭宋前后，陆续设立河南、江浙、江西、湖广、陕西、四川、辽阳、甘肃、云南、征东等十个“行省”。元成宗大德十一年（公元1307年），又以原中央直辖的蒙古本部置“和林行省”。元仁宗皇庆元年（公元1312年），“和林行省”改名为“岭北行省”。至此，元代十一“行省”建制得以确定，经久不变。十一个“行省”及其首府，辖境如下：

河南、江北等处行中书省，治汴梁，统河南等12路7府1州。

江浙等处行中书省，治杭州，统杭州等30路1府2州。

江西等处行中书省，治龙兴府、统龙兴等18路9州。

湖广等处行中书省，治鄂州，统鄂州等30路3府15安抚司3军13州。

陕西等处行中书省，治京兆，统京兆等4路5府27州。

四川等处行中书省，治成都，统成都等9路3府。

辽阳等处行中书省，治辽阳路，统辽阳等7路1府。

甘肃等处行中书省，治甘州，统甘州等7路2州。

云南等处行中书省，治中庆路，统中庆等37路5府。

征东等处行中书省，治王京，统耽罗等2府1司、庆尚等5道。

岭北等处行中书省，治和宁路，统北边等处。

以上十一个“行省”管辖着元王朝60％以上的国土。此外，邻近首都部分，包括大都等29路8州（即黄河以北，太行山以东、以西之地）称为“腹里”，直属中书省管辖；吐蕃、畏兀儿地区，则分别归宣政院、大都护府统理。

“行省”的官员设置，名称、品衔大都同中书省。据《元史?百官志七》说：“每省置丞相一员，从一品；平章二员，从一品；右丞一员，左丞一员，正二品；参知政事二员，从二品，甘肃、岭北二省各减一员；郎中二员，从五品，员外郎二员，从六品，都事二员，从七品；掾史、蒙古必贽赤、回回令史、通事、知印、宣使，各省设员有差。”其后怕地方权重，各“行省”多不设丞相。

在十一个“行省”中唯有“征东等处行中书省”的建制较为奇特，它的权限由两部分组成：一是依附于元王朝之“属藩”高丽国；一是直接在元中央统治下的2府1司5道。其行省的丞相，元英宗至治元年（公元1321年）以后，例由高丽王兼领，并可自行选择官属。其下属行政机构与其他行省一致。

“行省”的权力相当大，它负责处理境内政治、经济，诸如刑律诉讼，官吏迁转，赋税征收，甚至还包括带有军事性质的屯田、驿蓬等。不少行省因辖境过大，元王朝只好又在离“行省”首府偏远地区以及边境地区设置“宣慰司”、“宣抚司”等官府。宣慰司、宣抚司是介于“行省”与“路、府、州”之间，起上传下达作用。《元史?百官志七》说：“宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省，有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则止为元帅府。其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使”。有时，它还可以代表“行省”，单独处理军政事务。

元代“行省”界限的划分，并没有认真考虑过地理因素。例如归州，地处四川、河南二“行省”之间，却隶于?K不与之连界的湖广“行省”；同是处于汉水上游汉中盆地的兴元路和沔州，却分属四川、陕西二“行省”。这样，就使后代在行政区划分方面不得不作很大的调整。所以，尽管明、清两代乃至于现代的“省”最早起源於元代的行省，但各省的界限却很少是元代的旧貌。

至正十一年（公元1351年）以后，农民起义的烽火遍及大江南北。元顺帝为挽救其摇摇欲坠的统治，派出大量官员到地方主持军政。为了便于镇压农民起义军，元王朝陆续把原有的“行省”进行分置，如分河南行省，别置“淮南江北等处行中书省”；分湖广行省，别置“广西等处行中书省”等等。但是，这些“行省”、“分省”的设立对于延续元王朝的政权已无济于事，在农民军的沉重打击下，“雄都巨镇，诸侯王之所封，藩臣臬司之所治；高城浚隍，长戟强弩之所守，环辄碎之，鲜有固其国者”①。

与此同时，在农民起义军建立的政权里，“行省”也是地方最高的权力机构。如“汉”政权建立过江南、汴梁、陇蜀、江西四个行省；“宋”政权建立过江南、益都、淮安、辽阳、曹州五个行省。

各行省的属官，据《元史?百官志七》载：其中有检校所检校、照磨所照磨、架阁库管勾、理问所理问、都镇抚司都镇抚。而蒙古提举学校官，各行省有的设置有的未置。此外，在两淮、两浙、福建等处设都转运盐使司，四川设茶盐转运司，广东设盐课提举司、市舶提举司。

行省以下的行政区为“路”，各路一般设万户府、总管府，规定十万户以上者为上路，十万户以下者为下路（若是重要地区不论户口多少，均为上路）。各路万户府万户及总管府总管以下属官有同知、治中、判官、推官、经历、知事、照磨、译史、通事。其他还有儒学教授、蒙古教授、医学教授、阴阳教授、司狱司司狱、平准行用库提领大使、织染局局使、杂造局大使、府仓大使、惠民药局提领、税务提领。此外还有录事司录事、司候、判官以专任城中民事。在两京，则设有警巡院。

路下有府，元代的府比较杂乱，有的属於路，有的属于行省，有的直属中书省。有的管辖州县，有的不统州县。一般各府有同知、判官、推官、知事及提控案牍等官。没有设路之散府则设知府或府尹。

路府之下设州，有上、中、下州之别，也是根据户数多寡而分。各州设知州、同知等官，边远不设州而设军，其建置与州同。

州下设县，也依户数多寡而分上、中、下县。各县设县尹、县丞、簿、尉、典史、巡检等官。

至元二年（公元1265年），忽必烈诏“以蒙古人充各路达鲁花赤，汉人充总管，回回人充同知，永为定制”。蒙古达鲁花赤官早在成吉思汗时即已设置。窝阔台在各地设达鲁花赤，管理行政。元朝建国后，达鲁花赤在地方官中地位最高，但往往不实际管事，成为高居於地方官之上的特殊官员，因而被称为“监临官”。达鲁花赤制的普遍实行，明显地表现出蒙古统治阶级的特权地位。

县以下又分乡、都，设里正、主首，负责催办钱粮，供应杂事。元朝政府还把五十家编为一社，社有社长，负责“教劝本社之人务勤农业”，实则是加强对人民的控制。

据《元史?地理志》载，元代在全部版图中，设11个行中书省，分辖185路、33府、359州、1，127县。

行枢密院

中书省有行中书省，御史台有行御史台，枢密院也有行枢密院，简称“行院”。《元史?百官志二》：“国初有征伐之事，则置行枢密院。大征伐，则止曰行院。为一方一事而设，则称某处行枢密院”。意谓“行院”与“行枢密院”是两种不同设置：为大征伐而设者，称“行院”；为一方一事而设者，称“行枢密院”。我们查看《世祖纪》，则知其误。至元十一年（公元1274年），元大举伐宋时，曾置荆湖、淮西二行院，记载中也称为行枢密院。可知行枢密院以外无行院，行院之外无行枢密院。《元史?世祖纪二》载，中统四年（公元1263年）七月“以成都经略司隶西川行院”。而《百官志三》则云：“西川行枢密院，中统四年始置”，可见“行院”与“行枢密院”是同一概念的不同说法。

元代在各地设有下列行枢密院：

西川行枢密院，中统四年始置，设官2员，管西川军民课税交钞，打捕鹰房人匠，及各投下应管公事，节制官吏诸色人等以及军官迁授征进等事。置治于成都。至元十年（公元1273年），又於重庆别置东川行枢密院，设官1员。十三年（公元1276年），并为一院。不久，再分东川行院。十六年（公元1279年），罢两川行院。二十八年（公元1291年），再立四川行院於成都。

江南行枢密院，《百官志》中有此一条，但在叙述中却未提及这个行院。在其条下所举的行院是荆湖行院，淮西分院，扬州行院，岳州行院，均不全在江南。当时元朝为了攻取江南而设，故称江南行枢密院。

甘肃行枢密院，至大四年（公元1311年），在甘州设治所，设官四员，提调西路军马。后以甘肃行省丞相提调，遂罢行院。

河南行枢密院，致和元年（公元1328年）分置，专管调遣之事。天历元年（公元1329年）废除。

岭北行枢密院，天历二年置。掌边庭军务，凡大小事宜，悉从裁决。

顺帝至元三年（公元1337年），设置四川、湖广、江西、江浙四行院，次年即废。此后所设立的行院，皆是为了镇抚内乱而临时设置的。

附：元代地方官制简表

注：元制百官，均以蒙古人为长，汉人、南人为副佐。

元代品官章服简表

注：此表据《元史?百官志》及《舆服志》制。

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① 《青阳集?袁俊功铭并序》。

第一节 明代的政治概况

明朝是我国封建社会后期的统一王朝，建立于公元1368年，灭亡于1644年，先后经历17个皇帝、276年。

朱元璋在元末农民起义战斗中扫灭群雄，推翻了元朝的黑暗统治，建立起朱明王朝之后，集军政大权于一身，加强了中央集权。由起义将领蜕变而来的文臣武将，以及为朱元璋打天下的各路英雄，如所谓开国功臣中“六国公二十八侯”等，是明王朝官僚机构中的中坚力量。他们盘踞在中央政府的各个重要部门，成为朱元璋推行各项政策的最高统治集团。

朱元璋称帝不久，在全国范围内大量拉拢士大夫参加各级政权，据《明太祖实录》卷179记载，洪武十九年（公元1386年），朱元璋选取应天各府、州、县士大夫到南京做官，共1，460人。又据《明太祖实录》卷252记载，洪武三十年（公元1399年），明政府调查浙江等九布政司，直隶、应天十八府州，田地在七百亩以上的地主，共14，241户，编成花名册，准备分批召见录用。于是，地主分子纷纷涌进明朝政府，掌握了各级政权。

建国不久，朱元璋与文臣武将围绕权力问题产生了不少矛盾，而且官僚集团中文臣派李善长与武臣派徐达间的斗争也很尖锐。两者都威胁着皇权。故朱元璋在洪武十三年（公元1380年），杀丞相胡惟庸，兴胡党大狱，至洪武二十三年（公元1390年）止，十年间坐而连诛者达三万余人，如李善长、朱亮祖等二国公、二十列侯皆坐死。洪武二十六年（公元1393年）又以谋反罪杀大将军蓝玉，并兴蓝党大狱，被株连者有一公、十三侯、二伯及其家属，同时被杀的共15，000人。朱元璋以大屠杀解除了皇权的危机。与此同时，朱元璋从洪武三年至洪武十八年（公元1370―1385年），先后分封诸子为王，分镇各地，使皇权不陷于孤立。但是，朱元璋在大封王子的措施上，也提防藩王割据而威胁中央集权，所以虽然各王是“制禄岁万石，府置相傅官属，护卫甲士少者三千余人，多者万九千人”，但是“惟列爵而不临民，分藩而不锡土”①。可见明初的分封诸王是不同于周、汉的分封。此外，朱元璋加强了封建的侦察机构，在建国前曾建立了镇抚司，建国后又设置了锦衣卫，作为皇帝的耳目爪牙，监视和镇压全国官吏以至人民。

朱元璋在加强专制主义封建国家的同时，也加强了社会文化教育方面的统治。建国初年即在京师设立国子监，后来数次扩充，洪武二年（公元1369年）又在全国设府、州、县学及闾里私塾。从此，一方面垄断了社会教育，另一方面借以培养大批新官僚。朱元璋非常注意国子生新官僚的培养，《明史?选举志》说：“故其时布列中外者，太学生为盛”。学校成为培养明王朝新官僚的场所，明初也加强了科举制度，笼络各阶层士大夫作为政权的支柱。

朱元璋起义不久就建立民兵万户府，实行军屯政策。他曾说要效法汉武帝及曹操的屯田政策，强调“兴国之本，在于强兵足食”，令将士屯田，“且耕且战”。当时屯田的主要目的是为了解决军粮问题，保证农民战争的顺利进行。朱元璋称帝后，继续利用军队实行卫所屯田。这时屯田的性质不同于以前，已变成对军士进行剥削的工具。据《明史?食货志》载，明政府规定，边地的军队“三分守城，七分屯种；内地二分守城，八分屯种”。屯军要向政府交纳赋税，称为“屯田籽粒”。洪武年间规定军屯“亩税一斗”。军屯的税粮是明政府的主要收入之一。除军屯外，还有民屯。明初统治者多次组织人多地少的“狭乡”农民到人少地多的“宽乡”去屯种，还把蒙古族人民迁徙到各地去屯种。这些屯民除移民外，还有“召募”和“罪徒”。他们直接由明朝地方政府管理，军屯则属於卫所管理。

朱元璋从公元1368年建立明王朝，到公元1398年（洪武三十一年）七十一岁病死，在三十多年中，基本奠定了明朝一代的政治经济制度。他所采取的一系列政策，在一定程度上顺应了社会生产的发展。

朱棣即位后，继续加强中央集权，消除了地方藩王的割据势力，继续实行垦荒和屯田，进一步加强对北方和东北地区的管理。从永乐元年（公元1403年）到永乐七年（公元1409年），陆续在东北地区设置了130个卫所。永乐七年，朱棣采纳了奴儿干官员的建议，下令设置奴儿干都指挥使司。永乐九年（公元1411年）又在黑龙江口附近特林地方设置了奴儿干都指挥使司（简称奴儿干都司）。奴儿干都司是明朝中央政府委派管理黑龙江、乌苏里江流域军政合一的最高地方行政机构。设有都指挥使，都指挥同知和都指挥签事等军政长官。在奴儿干都司的治所派有五百名驻防军。这些都司卫所的官员，都由明朝政府任命，其中有汉人，女真（满族）人和其他民族的人民。但卫所的官员，一般都由本部族的首领担任。各卫所的居民还得向明政府缴纳赋税。

自明宣宗宣德（公元1426――1435年）以后，“臣僚宴乐，以奢相尚”。尤其是到英宗正统时（公元1436――1449年）土地迅速集中，朱姓皇族地主更加恶性膨胀。明政府给亲王庄田多达10万亩。嘉靖时岁支各藩禄米至853万石，再加上一批皇亲国戚，构成一个庞大的寄生阶层。他们凭借政治特权，往往以“空地”、“闲地”、“退滩地”、“荒地”种种名目，向皇帝“奏讨”，“乞请”赐田。官僚地主也乘机大肆兼并土地。剧烈的土地兼并，破坏了明初建立的屯田制度，原来的军屯，这时成为“田归豪室，赋累贫军”①。不少军官把士兵“私役在家，侵其军粮”，使得广大士兵无法生活，纷纷逃亡。

明代的特务统治是明朝封建统治者巩固皇权的主要形式。锦衣卫与东厂（永乐时置），西厂（成化时置）是实行特务统治的主要机构。从永乐开始，宦官就成为皇室的爪牙。他们是执行特务统治的主要成员。到正德时，内阁官僚与皇权仍然存在着矛盾，所以明武宗即位，就以亲信太监刘瑾掌司礼监，邱聚、谷大用提督东、西厂，张永督十二团营兼神机营，首先掌握重要的特务组织与“警察”机构，其次命令“各镇守太监预刑名政事”②，让他们随时考察京官，可用笞捶、重枷之法来对待言官。正德三年（公元1508年），刘瑾感到东、西厂尚不能尽特务统治之职，又设立内行厂。内行厂不但是特务统治的号令机关，同时连东、西厂的特务行动也在其伺察之中。正德时期，刘瑾势力空前增涨，权压朝野，据《明正德实录》卷66载，凡“章奏先具红揭投（刘）瑾，号红本，然后上通政司，号白本”。章奏的批答，刘瑾皆“持归私第”，与亲信孙聪、张文冕、焦芳等人参决，所以当时人称刘瑾为“立地皇帝”。由于刘瑾势力的无限增大，武宗也感到威胁，於是就以谋反之罪，捕杀了刘瑾，并诛杀其同党。刘瑾虽死，但是明朝的特务统治并不因此停止。

从十六世纪二十年代开始，明朝的历史步入晚期，公元1521年明武宗死后，他的堂弟朱厚?幸院?广安陆藩王的资格，受到以杨廷为首的内阁改革派的拥护而入继大统，改元嘉靖。因而内阁的权势也远较明代中叶为重，皇室支柱的重心也更多地移放在内阁。在内阁改革派的主持下，世宗（朱厚?校┘次皇卑洳剂艘幌盗懈牧颊?治的诏令：革除武宗时期的一些弊政；汰除锦衣卫及各卫军冗员十余万人；杀钱宁、江彬等人，限制宦官专政。此外也部分地清查皇庄官庄。清理盐法，裁减抽分。但是这些措施的欺骗性很大，世宗即位的第二年就改变了对人民让步的诺言，在权贵们攻击下，只好“收回成命”。内阁也在改革派与保守派的斗争中出现派系倾轧的混乱现象。改革派与保守派都想在内阁中找到自己的代理人，所以内阁首辅地位的争夺从嘉靖以后愈来愈激烈，一直到明王朝覆亡为止。

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① 《明史稿?列传三?诸王》。

① 见《明世宗实录》。

② 《明史?武宗纪》。

第二节 中央官制

明朝政府的中央官制，在洪武初年，仍沿袭汉唐旧制。后来随着明太祖统治力量的逐步加强，才定出自己的一套新制度。据《明太祖实录》卷239载，洪武二十八年（公元1395年）六月，太祖御奉天殿，敕谕文武群臣说：

自古三公论道，六卿分职。自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉、唐、宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人专权乱政。我朝罢相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下事务，彼此颉颃，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后嗣君并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，处以重刑。

这套制度既不是复古也不完全是创新。然而，经过时间的演变，明中期的制度，与初期却大有差别。

一、三公三孤

明代中枢政务机构初期有三公（太师、太傅、太保）、三孤（少师、少傅、少保）。元代仅置三公，未有三孤。惠帝、成祖时，曾一度废公、孤官，至仁宗时复置。《明会要?职官一》引《?m山集》说：

建文、永乐间，罢公、孤官，仁宗即位，授张辅太师、沐晟太傅、陈懋太保；蹇义进少师、杨士奇进少傅、夏原吉进少保。於是公、孤立官备。

公、孤为皇帝之辅佐官，职位崇高。蹇义、夏原吉、杨士奇、杨荣四人在宣宗时犹受恩宠。《昭代典则》载明宣宗赐玺书说：

古者，师保之职，论道经邦，不烦以政。少师义、少傅士奇、少保原吉、太子少傅荣，皆祖宗遗老，畀辅朕躬。今黄发危齿，尚令典烦剧，兼有司之事，非所以优之也。其辍所务，朝夕在朕左右，讨论治理，共宁邦家。其勋阶爵禄并如故。

自蹇义等以后，公、孤立官无专授，实际上是一种虚衔。中期以后，成为勋戚及文武大臣之加官、赠官。而文臣无生加三公之例，惟死后赠之。万历年间，张居正为太师，实掌朝政，这是特例。

二、废中书设内阁

明代初年，在中央设立中书省，有左右丞相总理吏、户、礼、兵、刑、工六部事务。随后，朱元璋又对中央统治机构进行了改革。当时中书省大权掌握在左丞相胡惟庸等人手中。他们作威作福，独断专横，“生杀黜陟”，不向皇帝奏明就直接执行。《明史?太祖纪》载，洪武十一年（公元1378年），朱元璋曾“命奏事毋关白（告知）中书省”。这显然是裁抑中书省权力的一个措施。但胡惟庸等人却不知收敛，反而变本加厉，组织党羽，在外招集军马，并派人勾结倭寇，又向蒙古贵族残余势力称臣，请兵为外应，阴谋武装政变。洪武十三年（公元1380年），朱元璋杀掉了胡惟庸等人，并废除中书省及丞相制，分中书省及丞相权力归属六部，相对提高六部职权和地位，由六部尚书直接对皇帝负责，《明太祖实录》卷129载：

洪武十三年春正月已亥，胡惟庸等既诛，上谕文武百官曰：“朕自临御以来，十有三年矣，中间图任大臣，期于辅弼，以臻至治。故立中书省以总天下之文治，都督府以统天下之兵政，御史台以振朝廷之纪纲。岂意奸臣窃持国柄，枉法诬贤，操不轨之心，肆奸期之蔽，嘉言结于众舌，朋比逞于群邪，蠹害政治，谋危社稷……赖神发其奸，皆就殄灭。朕欲革去中书省，升六部，仿古六卿之制，俾之各司所事。

洪武十三年九月，朱元璋置“四辅官”，以协赞政事，均调四时。《通纪》载：

九月丙午，置四辅官，以耆儒王本、杜佑、袭??为春官，杜??、赵民望、吴源为夏官，秋、冬官缺，以本等摄之，位列都督之次。敕以协赞政事，均调四时。月分三旬，人各司之。以雨?D时若，验其称职与否。

不久废去四辅官，并於洪武十五年（公元1382年）仿宋代制度，设内阁於殿廷，以大学士担任顾问兼秘书的职务。《昭代典则》说：

（洪武）十五年十一月丙午，初置大学士，以礼部尚书刘仲质为华盖殿大学士，检讨吴伯宗为武英殿大学士，翰林学士宋讷为文渊阁大学士，典籍吴沈为东阁大学士，使侍左右备顾问。又置文华殿大学士，召耆儒鲍恂、余诠、张长年等为之，以辅导太子。

本来，内阁既非官署官，也非职官名。开始只是简任文臣入直文渊阁，参与机务。这些人原官的品秩低，不兼部务，也无官属，不能直接指挥行政，与东汉的尚书、唐代的翰林学士性质略同。久而久之，这些人逐渐升迁，并有了正式的办事处所，大学士本身品秩只有五品，但其所迁任的官往往以至尚书、侍郎，或有加衔至于“三公”者。这样，内阁的地位才逐渐提高。明成祖以后，大学士开始参预机务。《词林典故》说：

永乐初，命编修等官，於文渊阁参预机务，谓之内阁，渐升大学士诸职。仁宗或加师、保及尚书、侍郎、卿，仍兼学士、大学士衔。自后因之，称内阁大学士。凡大学士加三师，则为一品；加尚书，二品；侍郎，三品；若未加升而只系大学士者，则仍正五品。

仁宗以后，阁臣之权加重，至世宗嘉靖年间（公元1522―1566年），改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，大学士的班次列在六部尚书之上。这时，内阁就类似于唐代的中书门下省了。唐代中书门下省官员互称阁老，明代大学士一般也称阁老。内阁大学士虽然表面位尊而权重，但是独立发挥其权力的机会却甚少，因其内受制于宦官，外则用人之权集中於吏、兵两部。《明史?职官志》说：

至世宗中叶，夏言、严嵩迭用事，遂赫然为真宰相，压制六卿矣。然内阁之拟票，不得不取决于内监之批红，而相权转归之寺人。于是朝廷之纪纲，贤士大夫之进退，悉颠倒于其手。

由此可见，若以明代的内阁大学士具有宰相的权力，那是不恰当的。

三、六部

明代中枢六部初置于洪武元年，各部设尚书、侍郎、郎中，员外郎、主事等官，隶中书省统辖，分理国家诸事，其职至重。《昭代典则》说：

洪武元年（公元1368年）八月丁丑，始置吏、户、礼、兵、刑、工六部，设尚书、侍郎、郎中、员外郎、主事，仍隶中书省。帝（太祖）召六部尚书入见奉天殿，谕曰：“朕肇基江左，军务方殷，官制未备。今以卿等分任六部。国家之事，总之者中书，分理者六部，至为要职。凡诸政务，宜悉心经理，或有乖违，患及天下，不可不慎。

洪武五年（公元1372年）定六部具体职掌，并於岁终进行考绩，分其优劣，以行黜陟。六部官员相对稳定，不得轻易调动，凡有劳绩者，则在本部升用。自洪武十三年（公元1380年）罢中书省后，即升六部品秩：尚书为正二品（建文中曾一度提为正一品，永乐时复旧），侍郎正三品，郎中正五品，员外郎从五品，主事正六品。

六部尚书、侍郎都是堂官，由皇帝直接领导，其中吏部尤为重要，因为官吏的除授都必须经过吏部。明朝的首任吏部尚书为滕毅，樊鲁璞、汪河分任左、右侍郎。洪武六年（公元1373年），吏部分三个属部，即总部，司勋部，考功部；十三年（公元1380年），增司封。二十二年（公元1389年）改总部为选部。二十九年（公元1396年），改定文选、验封、稽勋、考功四个清吏司。每司设郎中、员外郎、主事各一人。

首任户部尚书为杨思义。刘诚、杭琪分任左、右侍郎。洪武六年（公元1373年），户部分设五科，即一科、二科、三科、四科、总科。每科设郎中、员外郎各2人，主事5人。十三年（公元1380年），分四个属部，即总部、度支部、金部、仓部。洪武二十二年（公元1389年），改总部为民部，次年，又分四部为河南、北平、山东、山西、陕西、浙江、江西、湖广、广东、广西、四川、福建十二部，每部仍分民、度、金、仓四科。二十九年（公元1396年），改十二部为十二清吏司，各设郎中1人，员外郎1人，主事2人。永乐元年（公元1403年），改北平司为北京司。永乐十八年（公元1420年）。废北京司，设云南、贵州、交觐三个清吏司，宣德十年（公元1435年），罢交觐司，定为十三司。户部十三司，自明孝宗弘治以来，以公署不大，只留郎中1人治事。员外郎、主事只能在授官之日出席而已，实际都只挂名。郎中一人无法管事，只好委任基层吏胥，以致弊端百出。至神宗万历时，王国光任户部尚书，始令每司吏员尽入署治事，司中职业才得修举。户部另有一些直辖机构，如宝钞提举司、印钞局、广盈库、军储仓等。

礼部首任尚书为钱用壬、侍郎为世家宝。洪武六年（公元1373年）分四属部，即总部、祠部、膳部、主客部。洪武十三年（公元1380年），定每属部设郎中、员外郎、主事各1人。二十二年（公元1389年），改总部为仪部。二十九年（公元1396年），改为仪制、祠祭、精膳、主客四个清吏司，另辖铸印局，局设大使1人，副使2人。

兵部的首任尚书为陈亮，侍郎为朱珍。洪武六年，分三个属部，即总部、驾部、职方部。洪武十三年再增库部，二十二年改总部为司马部。二十九年改为武选、职方、车驾、武库四司。每司设郎中、员外郎各1人，主事2人。另辖会同馆，大通关等机构，各设大使和副使。

刑部的首任尚书为周桢，侍郎为盛元辅，张仁。明太祖即位初期，用法太严，周桢任尚书时，始定律令，使吏士有法循守。洪武六年（公元1373年），刑部分为四个属部，即总部、比部、都官部、司门部。八年（公元1375年），增设四科，分属于四部。部设郎中、员外郎各1人。总部、比部主事各4人，都官，司门主事各2人。洪武二十二年（公元1389年），改总部为宪部，二十三年，分四部为河南、北平、山东、山西、陕西、浙江、江西、湖广、广东、广西、四川，福建十二部。二十九年（公元1396年）改为十二清吏司，设郎中、员外郎各1人，主事2人，永乐十八年（公元1420年）除北平司，增置云南、贵州、交觐三司。宣德十年（公元1435年）革交觐司，遂定为十三个清吏司。

工部的首任尚书为单安仁，侍郎为张允文和杨翼。洪武六年，分四个属部，即总部、虞部、水部、屯田部。八年增立四科。十三年，以屯田部为屯部。二十二年，改总部为营部。二十九年，定为营缮、虞衡、都水、屯田四个清吏司。设郎中、员外郎、立事各1人，另辖宝源局、军器局等。

永乐十九年（公元1421年），明成祖迁都北京，改南京为留都。南京除了没有皇帝之外，其他各种官僚机构的设置完全和北京一样。南京所设立之六部称“南六部”，虽同有一套职官，但多安置闲散退休或被排斥的官员，其职权远不如北京六部。所以，南京各官自成一种势力，与北京明争暗斗，两京官员迭为消长，操纵朝局。这是明代的一种奇特现象。

明代六部所属各清吏司之郎中、员外郎、主事等司官，皆为实际任职之人，所以颇能上下其手，招降纳贿。

明代六部尚书往往不拘定额，可以添差，故有道士而任礼部尚书，工头而任工部尚书的现象。

四、都察院

明代初年，沿元旧制，设御史台，洪武十三年（公元1380年）五月罢御史台。十五年改置都察院。这个机构为明代所创设的，与前代御史台之制不甚相同。都察院设左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史及浙江、江西、福建、四川、陕西、云南、河南、广西、广东、山西、山东、湖广、贵州等十三道监察御史共110人。都御史为台长，与六部平行，合称七卿。都御史之职，据《明史?职官志二》说：

都御史职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正，上书陈言变乱成宪，希进用者，劾。遇期觐，考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之。其奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事。可见明代都御史的权力很大，凡官吏之考察黜陟则会同吏部、重大刑狱则会同刑部与大理院。其他各官署则分属十三道监察御史稽察。监察御史充任的职务，远比前代繁重。据《明史?职官志二》所载：

在内两京刷卷，巡视京营、监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城、轮值登闻鼓。在外巡按（北直隶二人，南直隶三人，宣大一人，辽东一人，甘肃一人，十三省各一人），清军，提督学校（两京各一人，万历末南京增设一人）。巡盐（两淮一人，两浙一人，长芦一人，河东一人），茶马（陕西）、巡漕、巡关、??运、印马、屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察。而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。

御史权重如此，所以选授也极慎重，自永乐八年（公元1410年）以后，规定御史必从进士及监生中有学识并通达治体者选任。《明会要?职官五》引《三编》载：

永乐七年（公元1409年），召御史张循理等二十八人至，问其出身，皆由进士及监生，惟洪秉等四人由吏。帝曰：“用人虽不专一途，然御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”黜秉等为序班。诏：“自今勿复用吏。”明年冬，申谕吏部，著为令。

御史之权既重，然处事若有差失，惩办也极严厉。据《世法录》记载，洪武十五年（公元1382年）五月，御史雷励误把良民判为徒罪。明太祖查获其事，责之曰：“朝廷能使顽恶慑伏，良善得所者在法耳。少有偏重，民无所守。尔为御史，执法不平，何以激浊扬清，伸理冤枉？徒罪尚可改正，若死罪论决，可以再生乎？”并命法司论雷励之罪，以示警戒。就连书写失误，也被认为不称职而一例治罪。据《梦余录》记载，宣德间，御史谢瑶在荐举文牍上误书被荐者姓氏，奏书上呈后，又自陈改正。宣宗谓吏部曰：“古人奏牍皆存敬慎，石庆书‘马’字缺点，惧及死。今荐贤不知其姓，岂能知其才？轻率如此，岂称御史之职？”便把谢瑶贬为交觐大蛮县知县。宣德十年（公元1435年），宣宗又特谕都察院：“朝廷设风宪，所以重耳目之寄，严纪纲之任。近年以来，未尽得人，妄逞威福，是非倒置，风纪废弛，令吏部：今后，初仕者不许铨除风宪。凡监察御史有缺，令都察院堂上及各道官保举，务要开具实行，移咨吏部，审察不谬，然后奏除。其后有犯赃及不称职，举者同罪”。可见有明一代，对御史官的选授和督察是甚为严格的。

五、通政使司

元代有四方献言详定司，后又置通政院，其职掌不相同。明代于洪武三年（公元1370年）三月，置察言司，以王文卿、原本两人为司令，掌受四方章奏，旋罢。洪武十年（公元1377年）七月，置通政司，设通政使1人，正三品；左、右通政各1人，正四品；誊黄右通政1人，正四品；左、右通议各1人，正五品。其属官有经历司经历1人，正七品；知事1人，正八品。《明史?职官志二》载：

通政使掌受内外章疏、敷奏、封驳之事。凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法等事，于底簿内誊写诉告缘由，■状奏闻。凡天下臣民实封入递，即于公厅启视，节写副本，然后奏闻。即五军、六部、都察院等衙门，有事关机密重大者，其入奏仍用本司印信。凡诸司公文，勘合辨验允当，编号注写，公文用“日照之记”，勘合用“验正之记”关防之。凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受之，于早朝汇而进之。有径自封进者则参驳。午朝则引奏臣民之言事者，有机密则不时入奏。有违误则籍而汇请。凡抄发，照驳诸司公移及勘合，讼牒，勾提件数，给繇人员，月终类奏，岁终通奏。凡议大政、大狱及会推文、武大臣，必参预。

洪武十年（公元1377年），以曾秉正为首任通政使，刘仁为左通政使。上任之时明太祖晓谕说：“政犹水也，欲其常通，故以‘通政’名官。卿其审命令以正百司，达幽隐以通庶务。当执奏者勿忌避，当驳正者勿阿随，当敷陈者毋隐蔽，当引见者毋留难”。可见明太祖对这个机构是相当重视的。

通政使司是明代创设的，其职能似乎有类于南北朝的通事舍人、唐代的知匦使、宋代的轼门使及通进银台司等机构之合并。在理论上是君主和臣下之间的一个联系机关，任何官署上奏事件都必须经由其手，所以居七卿之下的最高位次，有资格参预“廷推”。据《梦馀录》记载，通政司门下有一红牌，书云“奏事使”。持此牌可以直入内府，守卫官不得阻拦，这给通政使奏事提供了方便，下情能及时上达。通政司出纳王命，为朝廷之喉舌，其封奏皆自御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者。天顺（公元1457―1464年）以后，其作用虽稍减弱，但也为权奸所警戒。据《明史?严嵩传》载，嘉靖中，赵文华与严嵩结为父子，严嵩念“己过恶多，得私人在通政，劾疏至，可豫为计”。故以文华为通政使，及明中、晚期，通政司实际已被奸党所控制，通达下情之意，荡然无存了。清代君主直接受理奏章，通政使即变成闲曹，而其品秩却依然如旧。

六、大理寺

大理寺，洪武十四年（公元1381年）置，命李仕鲁为首任大理寺卿，正五品。置左右少卿，从五品；左右寺丞，正六品。十九年（公元1386年）置审刑司，共平庶狱。凡是大理寺所理之刑狱，审刑司均复详议之。为加强大理寺的权力，洪武二十二年（公元1389年），升大理寺卿为正三品，少卿正四品，丞正五品。可见明太祖对这个执法机关是很重视的，据《明代典则》记载，洪武二十四年（公元1391年）六月，太祖把大理寺丞周志清提为卿，并说：“大理之卿，即古之廷尉，历代任斯职者，独汉称张释之、于定国，唐称戴胄。盖由其处心公正，议法平恕，狱以无冤，故流芳后世。今命尔为大理寺卿，当推情定法，毋为深文，务求明允，使刑必当罪。庶几可方古人，不负命也”。大理寺所掌为“审谳平反刑狱之政令”。要做到“推情定法”，“刑必当罪”，使“狱以无冤”是很不容易的。所以大理寺官员选任之当否是非常重要的，据《梦余录》记载，宣德时，吏部尚书蹇义特为此事向宣宗上疏说：

刑部都察院职典刑名，而大理寺尤专详谳。居是职者，必得其人。其官属，宜从堂上官精加考■，庸劣不称者黜之，贪婪苛刻者罪之，其有作奸犯科者，责令互相纠举。违者，一体论罪。

蹇义奏疏所提出的原则实际上是无法实行的，尤其是明中期以后，大理寺之权竟落入“庸劣不称者”之手。以至刑狱不清，冤案四出。所以，嘉靖六年（公元1527年），黄绾又上疏世宗：

法司所以理刑名，至于大理寺职司参驳，关系尤重。凡任两寺官，非精律例，见出原问官之上，何以评其轻重，服其心乎？近见两寺官，有初入仕途，律之名例尚未通晓，即欲断按庶狱，未免有差。原问官因得指摘罅漏，借为口实，至于参驳。本寺亦不降心，辄逞雄辩，往复数次，淹累囚众，至不得已，将就允行。刑狱不清，职此之故①。

由于用人不当，庸劣当权，不精律例，偏执己见，因而拷掠成狱，“捶死狱中”，论罪不当，“重囚称冤”者往往有之。但明代也有一些大理寺卿能公平理狱，执法不阿。如《明史?虞谦传》记载仁宗时，虞谦为大理寺卿、吕升为少卿，能“悉心奏当，凡法司及四方所上狱，谦等再四参复，必求其平，尝语人曰：‘彼无憾，斯我无憾矣’。”又《明史?马森传》载，马森为大理卿，屡驳疑狱，与刑部尚书郑晓、都御史周廷称为“三平”。但大理寺卿有时也受到权臣的制约，不能公正治狱，《明史?王用汲传》载，万历时，王用汲为大理少卿，遇法司议胡??、龙宗武杀吴仕期案，定胡、龙二案犯谪戍。用汲认为量刑不公，驳奏曰：“按律：刑部及大小官吏不依法律，听从上司主使出入人罪者，罪如之。盖谓如上文‘罪斩，妻子为奴，财产入官’之律也。仕期之死，??非主使者乎？宗武非听上司主使者乎？今仅谪戍，不知所遵何律也？”神宗欲从用汲之言，可是阁臣申时行等则认为仕期自毙，宜减等。这个依法本该判处死刑的案犯，就以谪戍从轻发落，可见在封建社会，正直的刑官往往不能维护法律尊严的。

明代的大理寺与刑部、都察院合称为“三法司”，国家的重大案件，常由“三法司”会审。但是中期以后，大理寺执法之权被夺，实际上只能核阅案卷而已。

七、詹事府

洪武初年，置大本堂以藏古今图籍，召四方名儒训导太子、亲王。不久，太子居于文华堂，诸儒轮班侍从，又选才俊之士入充伴读。当时，东宫官属除了太子少师、少傅、少保、宾客以外，还有左右詹事、同知詹事院事、副詹事、詹事丞、左右率府使、同知左右率府事、左右率府副使、谕德、赞善大夫，都以勋旧大臣兼领其职。又有文学、中舍、正字、侍正、洗马、庶子及赞读等官。洪武十五年（公元1382年），改定左、右春坊官，各置庶子、谕德、中允、赞善、司直郎，又各设大学士。随即又定司经局官，设洗马、校书、正字。二十二年（公元1389年），因属官太多而无所统率，才设詹事院以总之。二十五年（公元1392年）改名詹事府，置詹事1人（正三品），少詹事2人（正四品），府丞2人（正六品）。主簿厅主簿1人（从七品），录事2人（正九品），通事舍人2人。左春坊：职官有大学士（正五品）、左庶子（正五品）、左谕德（从五品）各1人，左中允（正六品）、左赞善（从六品）、左司直郎（从六品，后不常设）各2人，左清纪郎1人（从八品，不常设），左司谏2人（从九品，不常设）。右春坊的官员设置如在春坊。司经局：设有洗马1人（从五品）、校书（正九品）、正字（从九品）各2人。

詹事掌统府、坊、局之政事，以辅导太子。少詹事为詹事之副贰。明太祖对太子的教育很重视，既不随便付之以重任，又特设一套较前代完备的东宫官，以训导太子。《明会要?职官七》引《明通纪》：

洪武元年（公元1368年）正月，中书及都督府议，仿元旧制设中书令，欲奏以太子为之。帝曰：“取法于古，必择其善者而从之。元人事不师古，设官不以任贤，惟其类是与，岂可取法？且吾子年未长，学未充，更事未多，所宜尊礼师傅，讲习经传，博通古今，识达机宜。他日军国重务，皆令启闻，何必效彼作中书令乎？”乃令詹同考东宫官，设少师、少傅、少保、詹事、率府使、谕德、赞善，宾客等官。

这表现了明太祖的卓见远识，詹事府官员对太子的影响最为直接，所以明太祖慎择其人，常以勋旧大臣兼领其职。据《明史?唐铎传》记载，初置詹事院，太祖对吏部说：“辅导太子，必择端重之士。三代保、傅，礼甚尊严。兵部尚书唐铎谨厚有德量，以为詹事，食尚书俸如故。”以后，凡东宫官缺，则命廷臣推举孝义笃行之京官兼任。英宗天顺（公元1457―1464年）以前，或尚书、侍郎、都御史兼任。宪宗成化（公元1465―1487年）以后，例以礼部尚书、侍郎由翰林出身者兼掌之，明太祖规定宫官由廷臣兼领，其谋虑是很深远的。据《洪武圣政记》载：

洪武三年（公元1370年）十二月，礼部尚书陶凯请选人专任东宫官属，罢兼领之职，庶于辅导有所责成。帝曰：“古者不备其官，惟贤能是用。朕以廷臣有才望勋德者，兼东宫官，非无谓也，尝虑廷臣与东宫官属有不相能，遂成嫌隙，或生奸谋，离间骨月（肉），其祸非细。若江充之事，可为明鉴。朕今立法，令省台都督府官兼东宫赞辅之职，父子一体，君臣一心，庶几无相构患”。

这说明了明太祖规定“兼领”之制是接受了西汉巫蛊之祸的教训。宫官“兼领”就可预防廷臣与宫官相构，而生奸谋，“离间骨肉”。这是明太祖调节宫廷内部矛盾的重要措施。

通事舍人掌东宫朝谒及辞见之礼。“凡廷臣朝贺，进笺进春、进历于太子，则引入而举案”。春坊大学士执掌太子向皇上奏请及讲读之事。洗马掌经史子集、制典、图书刊辑之事。凡天下图册上东宫者，皆受而藏之。校书、正字为洗马之佐，掌缮写装潢并校正典籍之讹谬。

明中期以后，詹事府成为翰林官迁转之阶，太子出阁的讲读之事都由其他官员充任，名实已不相符了。

八、翰林院

吴元年（公元1363年）五月，初置翰林国史院，设学士（正三品），侍讲学士（从四品），直学士（正五品），修撰，典簿（正七品），编修（正八品）。洪武元年（公元1368年），改名翰林院。洪武二年，置学士承旨，正三品，改学士为从三品，并增设待制（从五品），应奉（正七品），典籍（从八品）等官。洪武十三年（公元1380年）增设检阅（从九品）。洪武十四年，降翰林学士为正五品，并革除学士承旨、直学士、待制、应奉等官。明初，翰林院官员都是荐举而入，而不从进士中选任。所以，洪武四年（公元1371年）开科，状元吴伯宗只授员外郎，榜眼、探花仅授主事而已。至十八年（公元1385年），更定翰林品员，定进士一甲授修撰，二甲以下授编修、检讨，其品秩自学士五品以下至七品不等。据《明史?选举志》载，这年廷试后，一甲进士丁显等授翰林院修撰，二甲马京等为编修，吴文为检讨。进士入翰林就是从这一年开始。此后，明太祖对翰林院的政治作用逐渐注意，据《明史?戴德彝传》载，洪武二十七年（公元1394年），戴德彝为翰林院侍讲，太祖对他说：“翰林虽职文学，然既列禁近，凡国家政冶得失，民生利害，当知无不言。昔唐陆贽、崔群、李绛在翰林，皆能正言谠论，补益当时，汝宜以古人自期”。

惠帝建文初年，复置学士承旨，改侍讲、侍读两学士为文学博士，以方孝孺任之，参预机务，并置文翰、文史二馆。以文翰馆居侍讲，侍读，侍书，五经博士；文史馆居修撰，编修，检讨。永乐二年（公元1404年），授一甲3人为翰林修撰、编修，再于二甲选文学优等者杨相等50人及善书者汤流等10人为庶吉士。从此以后，庶吉士便成为翰林之专官。

明代翰林院官员具有两重意义：其一，作为参预机务的内阁成员。内阁成员称大学士，因而内阁与翰林院为一而二，二而一的机构，这是清制只有翰林出身者才能入阁的由来。自明宪宗成化（公元1465――1487年）以后，不但内阁，就连六部长官也有定例以翰林官充任的。据《明史?职官志二》载：“其在六部，自成化时，周洪谟以后，礼部尚书、侍郎必由翰林，吏部两侍郎必有一由于翰林。其由翰林者，尚书则兼学士（六部皆然），侍郎则兼侍读、侍讲学士。其在詹事府暨坊、局官，视其品级，必带本院衔（詹事，少詹事带学士衔，庶子，谕德，中允，赞善则带侍讲、侍读学士以至于编修、检讨等衔）”。其二，明代的翰林院包括前代的秘书监、史馆、著作局、起居郎、舍人等职；因此，这些官名均已废除。事实上连这些官的职务也废除了，有时不过作为装点门面而已。

明代的翰林学士掌制诰、史册、文翰之事，以考议制度，详正文书，备天子顾问，其职位颇为清要。《明史?职官志二》说：“大政事、大典礼，集诸臣会议，则与诸司参决其可否，车驾幸太学听讲，凡郊祀、庆成诸宴，则学士侍坐於四品京卿上”。因其常在帝侧，“备天子顾问”，颇能左右朝政，也可干预官吏的黜陟，所以特受尊崇，虽品列第五，侍坐则在四品京官以上。侍读、侍讲掌讲读经史。

此外，国子监也与翰林院相接近。置祭酒1人（从四品），司业1人（正六品）。其下设绳愆厅，以监丞1人（正八品）掌执学规；博士厅，有《五经》博士5人（从八品）分经讲授，助教15人（从八品），学正10人（正九品），分率性、修道、诚心、正义、崇志、广业六堂为士子肆业之所，这是明代所特设的；典簿厅，有典簿1人（从八品）；典籍厅，有典籍1人（从九品；掌馔厅，设掌馔2人（未入品）。

九、宦官机构

明代初年，对宦官的限制非常严格，据《昭代典则》记载，洪武二年（公元1369年）八月，在确定内侍官制时，太祖诏谕吏部说：

朕观《周礼》，阍寺不及百人，后世多至数千，卒为大患。今虽未能复古，亦当为防微之计。此辈所事，不过供洒扫，给使令而已。若求善良，百无一二。用为耳目，即耳目蔽；用为心腹，即心腹病。驭之之道，但当使之畏法，不可使之有功。有功则骄恣畏法则检束，自不为非也。可见明太祖对宦官祸害的认识是很深刻的。洪武六年（公元1373年）十一月，特命延臣考究前代纠劾内官的办法。礼部议置内正司，设司正、司副各一人，专门纠察内官失仪及不法的行为。据《明会要?职官十一》引《明政统宗》载，洪武十年（公元1377年）五月，有一个内侍官因在内廷时间较久，偶而言及政事，当即被太祖斥遣归还乡里，并令终身不得叙用。又对诸臣说：

此辈日在左右，其小忠小信，足以固结君心。及其久也，假窃威权，以干政事，遂至于不可抑。自古以此辈乱者多矣。今立法不许寺人干预朝政，决去之，所以惩将来也随后规定内臣不许读书识字。洪武十七年（公元1384年），特铸一个铁牌，上刻文字：“内臣不得干预政事，犯者斩。”置于宫门之中。又敕令诸司，不得与内官监文移往来。自古以来，对宦官之禁，未有如明太祖之周备。当时有个御用监名叫杜安道，以镊工侍太祖数十年，朝中许多机密计议他都知道，但他个性慎密，严遵太祖的禁令，在诸大臣面前仅一揖而退，从不启口泄漏机密。太祖对他很宠爱，但不给予优遇，后来迁出为光禄寺卿。

洪武末，太祖重新整顿宦官机构，定十二监及各司局，并制定宦官的品秩和待遇。《明史?宦官传序》说：

明太祖既定江左，鉴前代之失，置宦官不及百人。迨末年颁《祖训》，乃定为十有二监及各司局，稍称备员矣。然定制，不得兼外臣文武衔，不得御外臣冠服，官无过四品，月米一石，衣食於内庭。

后来宦官设置不断增多，《明史?职官志三》说：“宦官……十二监、四司、八局，所谓二十四衙门也。”其机构之庞大，为历代所无。因各监、司、局官称职掌繁杂，特制二十四衙门官制之简表以说明。

附：明代二十四衙门简表

此外又有内府供应库，设掌印太监1员，掌宫内及山陵等处内官食米及御用黄蜡、白蜡，沉香等。凡油蜡各库均属之；司钥库，设掌印太监1员，掌大内库藏，凡金银及诸宝货总隶之；十库：甲字，掌贮银仇，黄丹，乌梅，藤黄，水银诸物。乙字，掌贮奏本等纸。丙字，掌贮丝绵，布匹。丁字，掌贮生漆，桐油等物。戊字，掌贮所解弓箭，盔甲等物。承运，掌贮黄白生绢。广盈，掌贮纱罗诸帛匹。广惠，掌造贮巾帕，梳笼、刷抿、钱贯、钞锭之类。赃罚，掌没入官物；御酒房，设提督太监1员，掌造御用酒；御药房，设提督太监正、副2员，掌御用药饵，与太医院官相表里；御茶房，设提督太监正、副2员，职司供奉茶酒、瓜果及进御膳；牲口房，设提督太监1员，掌收养异兽珍禽；刻漏房，设掌房1员，掌管每日时刻，每一时即令直殿监官入宫换牌，夜报刻漏，更鼓房，有罪内官职司之；甜食房，设掌房1员，掌造办虎眼，窝丝等糖及诸甜食（隶御用监）；弹子房，设掌房1员，专备泥弹；灵台，设掌印太监1员，掌观星气云物，测候灾祥；戒作，设掌作1员，掌造各色兜罗绒及诸绦绶（隶御用监）；盔甲厂（即旧鞍辔局），掌造军器；安民厂（旧名王恭厂），设掌厂太监1员，掌造铳炮、火药之类。又午门，东华门，西华门，奉天门，玄武门，左、右顺门，左、右红门，皇宫门，坤宁门，宫左、右门以及东宫春和门，后门，左、右门，皇城、京城内外诸门等，各设门正1员，司晨昏启闭，关防出入。还有提督东厂，设掌印太监1员，掌刺缉刑狱之事。旧选各监中一人提督，后专用司礼监之秉笔第二人或第三人为之。其贴刑官，则用锦衣卫千百户为之。提督西厂（不常设），提督东营（代宗景泰元年〔公元1452年〕始置）；文书房，设掌房10员，掌收通政司每日封进本章，及各藩所上封本，其在外之阁票，在内之搭票，一应圣谕旨意御批，俱由文书房落底簿发，凡升司礼者，必由文书房出；礼仪房，设提督太监1员，掌一应选婚、选驸马以及皇太子女诞生，选择乳妇诸吉礼；中书房，设掌房1员，掌管文华殿中书所写书籍、对联、扇柄等件，承旨发写，完日奏进；御前近侍，包括乾清宫管事，打卯牌子，御前牌子，??殿，管柜子，赞礼，答应长随，当差听事，??马，尚冠、尚衣、尚履等，皆属近侍；南京守备，设正、副守备太监各1员，关防一颗，护卫留都，为司礼监之外差；天寿山守备，设太监1员，辖各陵守陵太监，职司护卫；湖广承天府守备，设太监1员，辖承德、荆、襄地方，护卫兴宁；织造，南京，苏州，杭州各设提督太监1员，掌织造御用龙衣；镇守（镇守太监始建于洪熙，遍设于正统），各省各镇均有镇守太监，嘉靖八年后革。市舶，广东、福建、浙江三市舶司各设太监提督，后罢福建、浙江，惟存广东司；监督仓场，各仓各场俱设监督太监；诸陵神宫监，各陵俱设神宫监太监守陵。在外的临时差遣有监军、采办、粮税等等名目，不胜枚举。

建文帝嗣位，一遵祖训，对内臣的限制更加严格，据《明史?宦官传序》载，惠帝诏内臣“出外稍不法，许有司械闻”。成祖初临朝，也警惕宦官擅权，《明史?职官志三》载，他曾说：“联一遵太祖训，无御宝文书，即一军一民，中官不得擅调发。”当时有个宦官私自调用应天府工匠为其服役，事发后，成祖立即诏命锦衣卫逮捕治罪。但不久，这些禁令全部破坏了。《明史?职官志三》说：

顾中官四出，实始永乐时。元年（公元1403年），李兴等■敕劳暹罗国王，此奉使外国之始也。三年（公元1405年）命郑和等率兵二万，行赏西洋古里、满刺诸国，此将兵之始也。八年（公元1410年），敕王安等监都督谭青等军，马靖巡视甘肃，此监军、巡视之始也。

至洪熙元年（公元1425年），仁宗派遣郑和领下番官军守备南京。从此以后，宦官领兵之例便相沿不革。同时又派王安镇守甘肃，于是，各省镇皆相继派宦官为镇守。宣德四年（公元1429年）宣宗特於宫中设内书堂，命大学士陈山专授小内使书，从此，太祖不许内臣读书识字之制也被废除了，甚至特赐金英、范弘等宦官免死诏，这简直无异于勋臣之丹书铁券。从此，宦官威慑朝臣，权倾内外，例如英宗时之王振，宪宗时之汪直，武宗时之刘瑾，熹宗时之魏忠贤，更是作威作福，独擅朝政。至于神宗时之矿税使，简直无处不受其害。宦官不仅有权有势，仗势欺人，而且可以荫弟、荫侄、封伯、封公，所以一些利欲熏心之辈，皆争相自宫（自割其生殖器）以备其选。据沈德符《万历野获编补遗》记载，正德二年（公元1507年）九月，武宗曾严申自宫之禁，但有潜留京师者论死。由于当时宦官格外宠??，愚民不受其禁，不少人阉其子孙以图富贵，有的一村中自宫者数百人。嘉靖、隆庆以后，自宫的人数越来越多。

宦官权势日张，操持国柄，为祸酷烈，终导致明朝灭亡。

十、在京的其他机构

明代的卿寺，如太常寺、光禄寺、大仆寺、鸿胪寺等建置皆如前代。只有尚宝司是增设的，其职掌据《明史?职官志三》说：

凡宝之用，必奏请而待发。每大朝会，本司官二员，以宝导驾，俟??座，各置宝於案，立待殿中。礼毕，捧宝分行，至中极殿，置案而出。驾出幸，则奉以从焉。岁终，移钦天监，择日和香物入水，洗宝於皇极门。籍奏一岁用宝之数。凡请宝、用宝、捧宝、随宝、洗宝、缴宝，皆与内官尚宝监俱。

这些职务在古代只属于门下省的一小部分工作，而明代却特立机构，并以卿（正五品）、少卿（从五品）各1人为其主官。这个位置专与大臣、勋戚子弟而作为荣宠的。

特设而无专署的，有吏、户、礼、兵、刑、工六科都给事中（正七品），左、右给事中（从七品），掌侍从，规谏，补阙，拾遗，稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；若有失误，则封还执奏。凡内外所上章疏，分类抄出，参署付部，并驳正其违误。六科于乡试时充考试官，会试时充同考官，殿试时充受卷官。册封宗室，诸蕃或告谕外国时，则充正，副使、六科与御史同有言责，所以经常不免互有袒护而产生矛盾。习惯上以御史为台，以给事中为垣，台垣不相容是明代政局中的奇特现象。

中书科，有中书舍人20人（从七品），直文华殿东房中书舍人，直武英殿西房中书舍人，内阁诰敕房中书舍人，制敕房中书舍人（并从七品，无定员）。其名虽与古代之中书舍人相似，而实际职掌则不同。中书科舍人掌书写诰敕，制诏，银册，铁券等事。文华殿舍人，掌奉旨书写书籍。武英殿舍人，掌奉旨篆写册宝，图书，册页。内阁诰敕房舍人，掌书办文官诰敕，翻译敕书，并外国文书，揭帖，兵部纪功，勘合底簿。制敕房舍人，掌书办制敕，诏书，诰命，册表，宝文，玉牒，讲章，碑额，题奏，揭帖一应机密文书，以及各王府敕符底簿。总之，这些舍人实际任务只是照例书写诰敕而已，此外并没有什么重要职权。中书舍人建于永乐初年。《明史?职官志三》载：

洪武间，置承敕监，司文监，考功监，参掌给授诰敕之事。永乐初，命内阁学士典机务，诏册、制诰皆属之。而誊副、缮正皆中书舍人入办，事竣辄出。宣德初，始选能书者处于阁之西小门，谓之西制敕房。而诸学士掌诰敕者居阁东，具稿付中书缮进，谓之东诰敕房。正统后，学士不能视诰敕，内阁悉委于中书、序班、译字等官，于是内阁又有东诰敕房。

这就是内阁诰敕房及制敕房中书舍人的由来。若从其沿革看，似乎是古代中书舍人演变而降为低级。至于直文华殿东房，武英殿西房中书舍人，最初为内官之职，继而以中书分直，最后则选择能书者充任。其地位更为卑微，舍人大约有两方面，《明史?职官志三》说：

大约舍人有两途：由进士部选者，得迁科道部属，其直两殿，两房舍人，不必由部选，自甲科、监生、生儒、布衣能书者，俱可为之。不由科甲者，初授序班，及试中书舍人，不得迁科道部属，后虽加衔九列（卿），仍带衔办事。

中书舍人这一官，性质十分难辨，明代制度，富家子弟，尽管一无所能，但可用资捐得一中书舍人，再加一卿衔，便俨然成为高官显爵。如与唐、宋之舍人相较，则有天渊之别。沿至清代，虽不至如此之滥，而中书科中书（删去“舍人”二字）只以荫生，贡监补授，至于内阁中书，则几乎是非进士不可补。

明代又有行人司，洪武十三年（公元1380年）初置，设行人，秩正九品。左、右行人，从九品。不久，改行人为司正，左、右行人为左、右司副，另设行人345人。洪武二十七年（公元1394年），??司正为七品，左、右司副为从七品，行人为正八品，职专捧节，奉使之事。《明史?职官志三》载：

凡颁行诏赦，册封宗室，抚谕请蕃，征聘贤才，与夫赏赐，慰问，赈济，军旅，祭祀，咸叙差焉。每岁朝审，则行人持节传旨法司，遣戍囚徒，送五府填精微册，批缴内府。最初多由孝廉充任行人，奉使常不称旨。后定行人司官40员，全在进士中选授。非奉旨不得随便派遣。从此，行人之职才受到重视。

十一、卫所和五军都督府

军队是国家政权的主要组成部分之一，因此，明初的统治者也特别注意对军队的管理和建设。朱元璋建立了卫所制度。《明史?兵志》云：“自京师达于郡县，皆立卫所”。在军事上重要的地方设卫，次要的地方设所。当时明朝约有军队二百万，都编置在卫所中，大抵每112人编为一个百户所，1，120人编为一个千户所，5，600人为一卫。卫所的军官称卫指挥、千户、百户。军户皆另立军籍，是世袭的。精锐的军队多驻在京师，朱元璋在南京一带设有48个卫，有军士20余万人，朱棣在北京设72个卫。

明代初年置行枢密院，太祖自领之。又置诸翼统军元帅府。不久，罢枢密院，改置大都督府，以朱文正为大都督，统领中外诸军事，下设司马、参军、经历、都事等官。明代定制，大都督府、大都督为从一品，又有左、右都督，正二品；同知都督，从二品；副都督，正三品，佥都督，从三品；经历从五品，都事从七品，统军元帅府元帅正三品，同知元帅从三品，副使正四品，经历正七品，知事从八品，照磨正九品。不久罢统军元帅府。洪武十三年（公元1380年），在废丞相制的同时，为防止军权的过分集中，也废大都督府，改为中、左、右、前、后五军都督府，分别管理京师及各地卫所。五军都督府各设左、右都督，正一品；都督同知，从一品；都督佥事，正二品。以中军都督府断事官为五军断事官。洪武十五年（公元1382年），置五军十卫参军府，设左、右参军。洪武十七年（公元1384年），五军各设左、右断事2人，提控案牍1人，并从九品。二十三年（公元1390年），升五军断事官为正五品，总治五军刑狱。分为五司，每司设稽仁、稽义、稽礼、稽智、稽信5人，均为正七品，各理其军之刑狱。同时，朱元璋为了防范统军将领的专权，又规定五军都督府对军队无调遣权，其调遣之权由皇帝直接掌管；兵部在军队中虽有任免、升调、训练之权，但不统兵。每逢战事，由皇帝临时委派专人担任总兵官，统率卫所部队出征，战事结束，总兵归还将印，军队归还卫所。兵权始终掌握在皇帝手中，这是朱元璋从军事上加强和巩固皇权的重要措施。

在京各卫，称为京卫。京卫有上直卫，南京卫，北京卫，品秩相同。各有掌印、佥书。上直卫的亲军指挥使司有26个卫，即锦衣卫、旗手卫、金吾前卫、金吾后卫、羽林左卫、羽林右卫、府军卫、府军左卫、府军右卫、府军前卫、府军后卫、虎贲左卫（以上12卫，洪武中置），金吾左卫、金吾右卫、羽林前卫、燕山左卫、燕山右卫、燕山前卫、大兴左卫、济阳卫、济州卫、通州卫（以上10卫，永乐中置）、腾骧左卫、腾骧右卫、武骧左卫、武骧右卫（以上4卫，宣德八年置）。其中锦衣卫掌侍卫，缉捕，刑狱之事，常以勋戚都督领之，恩荫寄禄无常员。凡朝会，巡幸，则具卤簿仪仗，率领大汉将军（共1，507员）等侍从扈行。宿卫则分番入直。锦衣卫名为宿卫扈从，实则假侦事之权，以欺压平民及一般官员，最为专横跋扈，特异于其他各卫。

留守5卫：旧为都镇抚司，总领禁卫，先属于中书省，后改隶大都督府，设都镇抚（从四品），副镇抚（从五品），知事（从八品）。旋即改称宿卫镇抚司，设宿卫镇抚，宿卫知事。洪武三年（公元1370年）改留守卫指挥使司，专领军马守御各城门，及巡警皇城与城垣造作之事。后升为留守都卫，统辖天策、豹韬、飞熊、鹰扬、江阴、广洋、横海、龙江、水军左、右10卫。洪武八年（公元1375年），复为留守卫，与天策等8卫，俱为亲军指挥使司（惟水军左右卫为指挥使司）并隶大都督府。洪武十一（年公元1378年）改为留守中卫，增置留守左、右、前、后4卫，仍为亲军。洪武十三年（公元1380年）始分隶五都督府。

南京另有一套军职：

南京设守备1人，协同守备1人，参赞机务1人。守备，以公、侯、伯充任，兼领中军都督府事。协同守备，以侯、伯、都督充之，领五府事。参赞机务，以南京兵部尚书领之，其治所在中府，掌南都一切留守、防护之事。

南京五都督府为：左、右都督，都督同知，都督佥事，不全设。其掌印、佥书，皆以勋爵及三等都督充任。分掌南京卫所，以达于南京兵部。

南京卫指挥使司，王府护卫指挥使司：设官皆如北京卫司。

附：明代中央官制简表

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① 见《明臣奏议》。

第三节地方官制

明代地方区域的划分，除南、北两京外，还有十三个布政司，明之布政使司是由元代行中书省演化而来的，《明史?职官志四》载：

洪武九年（公元1376年）改浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西诸行省俱为承宣布政使司，罢行省平章政事、左，右丞等官。改参知政事为布政使……十五年（公元1382年）置云南市政司……永乐元年（公元1403年），以北平布政司为北京……十一年（公元1413年）置贵州布政司……宣德三年（公元1428年）除两京外，定为十三布政司。

承宣布政使司，设左、右布政使各1人（从二品），左、右参政（从三品），左、右参议，无定员（从四品。参政、参议因事而添设，各省不等）。经历司，经历1人（从六品），都事1人（从七品）。照磨所，照磨1人（从八品）、检校1人（正九品）。理问所，理问1人（从六品）、副理问1人（从七品）、提控案牍1人。司狱司，司狱1人（从九品），库大使1人（从九品），副使1人、仓大使1人（从九品）、副使1人。杂造局、军器局、宝泉局、织染局，各大使1人（从九品）、副使1人。

布政使是一省最高的行政长官，掌一省之政，朝廷有德泽、禁令、承流宣播，下达于有司。凡僚属满秩，负责考察其称职与不称职，上报达吏部、都察院。每三年则率其府、州、县正官，朝觐京师，以听察典。参政、参议分守各道，及派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事。经历、都事负责文书往来。照磨、检校、典勘理卷宗，理问典刑名。

明初置提刑按察司，洪武十四年（公元1381年），于各道置按察分司。十五年（公元1382年），又在府州县置按察分司。建文时，改为十三道肃政按察司，每司设按察使1人（正三品）、副使（正四品）、佥事无定员（正五品）。经历司，设经历1人（正七品），知事1人（正八品）。照磨所，照磨1人（正九品）、检校1人（从九品）。司狱司，司狱1人（从九品）。

按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪，■奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪而澄清其吏治。副使、佥事，分道巡察，《明史?职官志四》载，洪武十五年，以儒士王存中等531人为试佥事，每人按察二县，“凡官吏贤否，军民利病，皆得廉问纠举。”

又有都指挥使司，掌各省之军事。与布政使司、按察使司合称为“三司”。都、布、按三司鼎立之制，虽能防止地方权力之扩大，但又不免酿成运用不灵之弊。所以明中央又派遣监察御史或部院大臣出任总督、巡抚、巡按各差，以驾凌于三司之上。《明史?职官志二》说：

其在外加都御史或副、佥都御史衔者，有总督、有提督、有巡抚，有总督兼巡抚，提督兼巡抚，及经历、总理、赞理、巡视、抚治等员。

“巡抚”之名即起于明代，据沈德符《万历野获编》记载，“洪武二十四年（公元1391年）辛未，太祖令皇太子（即懿文太子）巡抚陕西地方，巡抚之名，始见于此。”永乐十九年（公元1421年）遣尚书蹇义等26人巡行天下，安抚军民。此后，逐渐派一些尚书，侍郎，都御史，少卿等官去巡抚各处的边境腹地，办完事情就回朝廷复命。这样的官员，当时称为“巡抚”，或名“镇守”。巡抚兼军务的加提督，有总兵地方加赞理或参赞，所辖多而事务重者加总督。以尚书、侍郎任总督军务的，皆兼都御史，以便行事。由于总兵、宦官也可称为“镇守”，容易造成混乱，所以后来凡是文职官员奉命出朝，就一律称为“巡抚”，以与“镇守”相区别。此外，明代还

派监察御史巡视各省，以资监察，称为“巡按”。“巡抚”、“巡按”略有不同，但这些都是明代才设置的差务。由于这些官职是临时性的，所以各处名称都不同。比较经常设置的，有总督漕运兼提督军务巡抚凤阳等处兼管河道1员，总督蓟、辽、保定等处军务兼理粮饷1员，总督陕西三边军务1员，总督两广军务兼理粮饷带管盐法兼巡抚广东地方一员，总理粮储提督军务兼巡抚应天等府1员，巡抚顺天等府地方兼整饬蓟州等处边备1员，巡抚保定等府提督紫荆等关兼管河道1员，巡抚南赣、汀韶等处地方提督军务1员。巡抚偏沅地方赞理军务1员，抚治郧阳等处地方兼提督军务1员。这些官员设置都是以边防或镇压人民为主要任务的。日久之后，便变成定制，到清代才将督抚看作一省的最高长官。总督在明代有称总制的，所以清代一般还称总督为制台。而督抚仍用钦差官的体制，不给印绶而给关防，称部堂、部院，而不单称总督，巡抚。

布政使属下的参政、参议分司诸道的有督粮道，督册道、各处分守道。按察使下之副使、佥事分司诸道则有提督学道、清军道、驿传道、各处分巡道。两直隶无布、按两司，故北直隶各道寄衔于山东、山西；南直隶各道寄衔于山东、浙江、江西、湖广。至清代北直隶成立直隶一省，南直隶成立江苏、安徽二省，均设布、按两司，省制就比较合理而完整了。

府

明代初年，改诸路为府。洪武六年（公元1373年），分天下府为三等；粮二十万石以上为上府，知府秩从三品；二十万石以下为中府，知府正四品；十万以下为下府，知府从四品。后来一律定为正四品。全国之府共有159个。每府设知府一人，同知（正五品）、通判无定员（正六品），推官一人（洪武三年始设，正七品）。下属有经历司，设经历一人（正八品）、知事一人（正九品）。照磨所，设照磨一人（从九品），检校一人。司狱司，设司狱一人。《明史?职官志四》说：“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。每三岁，察属吏之贤否，上下其考，以达于省，上吏部”。同知、通判分掌军纪、巡捕、管粮、治农，水利，屯田，牧马等事。推官理刑名，赞计典。经历、照磨，检校，受发上下有关文书，磨勘六房宗卷。

明初选任府州县官时都先赐给布疋、银两，称为“养廉”，使其到任时能奉公守法，不致敲榨人民。《明会要?职官十三》引郑晓《今言》载，洪武元年（公元1368年），明太祖诏中书省：“自今除府州县官，赐银十二两，布六疋”。明太祖、明成祖都很重视地方官吏的选授，据《世法录》记载：

洪武七年（公元1374年）谕吏部曰：古称：“任官惟贤才”。凡郡得一贤守，县得一贤今，如颖川之黄■、中牟之鲁恭，何忧不治？今北方郡县有民稀事简者，而设官与繁剧同，禄入供给未免疲民，可量减之。

永乐元年（公元1403年），上谓吏部都察院曰：“为国牧守，莫切于守令。守令贤，则一郡一邑之民有所恃，而不得其所者寡矣，如其不贤，当速去之。然吏部选授之时，出于仓猝，未能尽其才。其令巡按监察御史及按察使，凡府州县到任半岁之上者，察其能否廉贪之实，具奏。

明成祖还特谕吏部，府州县官必须相对稳定，不能随意更换、抽调或额外增加杂务，使他们能够专心理民。

州

州有二种，即属州和直隶州。属州的待遇与县同等，直隶州的待遇与府同等，但品秩相同。据《大政记》载，洪武十七年（公元1384年）八月，“诏州民户不满三千者皆改为县，凡三十七州。”此外，全国尚有234个州。每州设知州一人（从五品），掌一州之政令，同知（从六品），判官无定员（从七品），视其州事之繁简以供其职。凡面积不到30平方里的州，又无属县，不设同知、判官。有属县的，不设同知而置判官。州之属吏还有吏目一人（从九品）。

县

吴元年定天下县为三等：粮十万石以下为上县，知县从六品；六万石以下为中县，知县正七品；三万石以下为下县，知县从七品。后来全部改为正七品。明代分全国县共1，171个。每县设知县一人，掌一县之政，《明史?职官志四》说：

凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋。役有力役、雇役、借倩不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府，若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法，表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡。

知县之下有县丞一人（正八品）、主簿一人（正九品）分掌娘马、巡捕之事。其属吏还有典史一人，管文书收发。若无县丞，或无主簿，则分领丞簿之职（凡编户不及二十里者，并裁丞簿）。

阴中期以前，州县首官多从监生中选任。监生坐监后到吏部听选，前后经二十多年，方得出身，至除授之时，年已五十以上，神志昏倦。又自认为在任不久便将黜退，升任的可能性很少，故受命之后，惟图私利，没有治民之心。从《明臣奏议》所见，当时有不少大臣上疏，建议改从进士、举人中选拔年富力强、资质英俊者任地方官，但皆未能实行。据《梦余录》所载，隆庆五年（公元1571年），穆宗才同意大学士高拱建议，从举人中选任，就选者必稽其年貌。凡五十以上者，授以杂官，不得为州县之长。

府县的杂职尚有医学，阴阳学，僧网司，道纪司。这些都是有官而无禄，是明代创制而为清代相沿不革。

儒学

关于地方学校考课之事，自宋代设提举学事司始，元代则设儒学提举司，都是地方高级督学之官职。各府、州、县分设教授、学正、教谕。明初沿之，置儒学提举司。洪武二年（公元1369年），诏天下府州县皆立学。洪武十三年（公元1380年），改各州学正为未入流（以前为从九品）。二十四年（公元1391年），定儒学训导位在杂职以上。三十一年（公元1398年），诏天下学官，凡在本籍任职者，一律改授旁郡州县。

明代儒学，府设教授1人（从九品），训导4人。州设学正1人，训导3人。县设教谕1人，训导2人。教授、学正、教谕，掌教诲所属生员，训导协助其工作。

英宗正统元年（公元1436年）始设提督学校官，又有都司儒学（洪武十七年始置于辽东）、行都司儒学（洪武二十三始置于北平）、卫儒学（洪武十七年始置岷州卫），以教武臣子弟。俱设教授1人，训导2人。河东又设都转运司儒学，其制如府。

至于考选生员入学之事，明初本未设专官，中期以后，才由御史提督两京学校，以按察司副使、佥事为各省提督学道。不仅生员，连府州县教官也归其考核

地方军职

都指挥使司为明代地区军事总机构，长官有都指挥使1人（正二品）、都指挥同知2人（从二品）、都指挥佥事4人（正三品），其属有经历司经历（正六品）、都事（正七品）。断事司断事（正六品）、副断事（正七品）、吏目各1人。司狱司司狱（从九品），仓库、草场、大使、副使各一人。行都指挥使司，设官与都指挥使司同。长官之中有一人统司事，称掌印，简称都司，位次在布、按两司之上。《明史?职官志五》说：“都司掌一方之军政，各率其卫所以隶于五府，而听于兵部。”

卫指挥使司设官与京卫同。外卫皆统于都司及行都司。卫以下为千户所，千户所又辖百户所。千户所有正千户1人（正五品），副千户2人（从五品），镇抚2人（从六品）。其属吏目1人。千户所辖百户所10个，共有百户10人（正六品），总旗20人，小旗100人。刑狱则归镇抚掌管。凡卫所皆隶于都司，而都司又分隶于五军都督府。自卫所以下，其官兵多世袭，这是明代特殊制度之一。

都督府的都督名称后来变为空头的官阶，而统兵之官则须别加总兵、副总兵、参将、游击将军、守备、把总等名目。《明史?职官志五》：“总镇一方者为镇守，独镇一路者为分守，各守一城一堡者为守备，与主将同守一城者为协守。又有提督、提调、巡视、备御、领班、备倭等名。凡总兵、副总兵一职均须有公、侯、伯、都督爵衔者充任。其总兵挂印称将军者，云南曰征南将军，大同曰征西将军，湖广曰平蛮将军，两广曰征蛮将军……其在蓟镇、贵州、湖广、四川及??运淮安者，不得称将军挂印。宣德间，又设山西、陕西二总兵。嘉靖间，分设广东、广西、贵州、湖广二总兵为四，改设福建、保定副总兵为总兵，又添设浙江总兵。万历间，又在临洮、山海增设总兵。至明代末年，总兵官增置繁多，不可胜记。总兵在明代本为无品级之差委，至清代则为正二品的正规武职。

此外，还有军民府、土州、土县，其官员设置，与府、州、县制相同。

附：明代地方官制简表

注：本表据《明史?职官志》制。此外尚有“土官”之宣慰使司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司、蛮夷长官司等机构，其设官不再详列。

整顿吏治

洪武元年（公元1368年），明太祖徵召天下之贤才为府州县官，并敕命给予新授的郡县官以厚赐，鼓励其自知廉耻，冀到任之后，无扰害生民。据《昭代典则》载，洪武元年，太祖对新授北方县令说：

新附之邦，生民凋瘵（zh4i，音债），不有以安养之，将复流离失望。尔等宜体朕意，善拊循之，毋加扰害。简役省费，以厚其生；劝孝励忠，以厚其俗。能如联言，不特民有受惠之实，即汝亦获循良之名。

又据《典故纪闻》载，洪武年间吏部选用了一批国子生为六品以下郡县官，太祖诏谕之说：

事君之道，惟尽忠不欺；治民之道，惟至公无蔽。凡一郡一邑之民，必有饥寒不得其所者，有狱讼冤抑者，有贤才不举者，有豪猾蠹民者。汝等到任，能不为私欲所蔽，人言所惑，则方寸自明，而诸蔽可息。一牵于私欲，而惑于人言，则冥然如坐暗室，饥寒者无由获济，冤抑者无由伸理，贤才壅蔽，而豪猾纵横，则为废职矣。古人有言：人始入官，如入暗室，久而乃明，明乃治。汝等切记之，毋为人蔽惑也。

当时，天下之府州县官，凡廉能正直，不畏权势，考课得最者，则越级擢用。据《明政统宗》载，洪武二十四年（公元1391年），新化县丞周舟以廉考课得最，升吏部考功主事。后其县民萧俊等诣阙奏言：“自舟去后，民被扰不安”。为安定县民，太祖只好改诏，再令周舟为新化县丞，并令礼部宴赏遣之。又《昭代典则》载，洪武十九年（公元1386年）四月，宁波知府李仲文遣府吏马仁生到慈溪县巡察，府吏不遵守该县法规，被慈溪县丞秦仲彰械逮至京都，太祖甚嘉之，遂擢秦仲彰为宁波知府，降原知府李仲文为慈溪县丞。又《典故纪闻》载，御史凌汉审狱公正，罪犯很为感激，有个释放犯在路上碰到凌汉，特邀请他饮酒，并赠以厚金。凌汉说：“子罪当尔，非我私子。酒可饮，而金不可受。”坚决拒绝接受厚金。太祖得知其事，即擢凌汉为副都御史。同书又载，有个小吏，因贪赃事发，投井自杀。太祖闻之，对群臣说：“彼知利之利，而不知利之害，徒知爱利，而不知爱身，人之愚孰有甚于此？……今其人死不足恤。”

朱元璋目睹元末政治腐败，官吏贪污的种种弊政，在他建立明王朝以后，就特别注意整顿吏治。《典故纪闻》记载他曾对群臣说：

朕昔在民间时，见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦，视之漠然，心实怒之。故今严法禁，但遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕。卿等当体朕言，若守己廉而奉法公，犹人行坦途，从容自适；苟贪贿罹法，犹行荆棘中，寸步不可移，纵得出，体无完肤矣，可不戒哉！

朱元璋对官吏的考课非常严格，除了采取赏罚措施外，还辅之以严刑峻法。他执法很严，还在农民战争时期，因当时粮食困难，朱元璋下令禁止酿酒，大将胡大海的儿子犯酒禁，应按禁令惩治。这时胡大海正在浙江绍兴一带打仗，都事王恺便建议不要杀他儿子，以稳住胡大海。朱元璋说：“宁可使大海叛我，不可使我法不行”①，竟亲自抽刀把胡大海的儿子杀死。明王朝建立后，中书省都事李彬犯法，丞相李善长为其求情，朱元璋不仅不允，反而采纳了刘基的建议，处李彬以死刑②。

朱元璋对贪官污吏的惩治和用法之严酷是历史上所罕见的。据《草木子》及《明朝小史》的记载，他规定：地方官贪污钱财六十两以上的，就斩首示众，还要剥皮实草。朱元璋在府、州、县、卫衙门的左边，特别建立一座庙，作为剥人皮的场所，称为“皮场庙”；在官府公座两边，各悬挂一个填满草的人皮袋，使官吏触目惊心，知所警惕。

明代统治者对官吏的严格整治，在一定程度上限制了官吏的贪残殉私，横征暴敛，对人民是有利的。但明代君主对待官吏的残暴，也是绝无仅有的。在古代，低级官吏虽然也有被责杖的，但毕竟为数极少。而明代统治者在处罚官吏时却使用了一种残酷的“廷仗”。廷仗本无法律规定，只要官员违忤旨意，惹得皇帝不高兴，便立即拖下鞭打杖责，不少官员被活活打死在鞭杖之下。连朱元璋的亲侄儿，曾在南昌保卫战中为他坚守孤城，苦战八十五天的朱文正，也以“亲近儒生，胸怀怨望”的罪名被鞭死。廷仗行刑的地点在午门前的御路东侧。行刑时，众官员陪到午门外西墀下，左边是太监，右边是锦衣卫官校，下列旗校数十人，都是臂带袖套，手执木棍。监杖的司礼太监宣读完命令后，旗校就用麻布兜将犯人的肩脊以下部分束起来。用绳子捆住两脚，四面牵曳，犯人俯卧，让大腿受杖。这时，左右厉声高喝“搁棍”，就有一个执棍搁在犯人的大腿上；喝声“打”，就开始用刑。每打五棍，就换一个人打。如果要置犯人于死地，监杖人就喝令“着实打”，或“用心打”，于是，受杖人就无生还。据说锦衣旗校行刑时，只要看监杖的司礼太监的两只靴尖，便知犯人是活是死。如果两只靴尖向外成八字形，那么他们就不会将人打死。如果靴尖向内一收，就把犯人打死。正德（公元1506―1521年）以前，凡受杖的不必剥去衣裤。正德初年宦官刘瑾专权时，把犯人的衣裤剥去受刑，此后被杖死者就更多了。正德十四年（公元1519年），群臣劝谏武宗皇帝不要到江南游玩，惹得武宗大发雷霆，把劝阻的大臣146人统统施以廷仗，当场打死了11人。嘉靖三年（公元1524年），世宗因议论追尊其父的帝号向题，对敢于忤逆旨意的群臣也大动肝火，下令廷仗了134人，当场打死了16人。这两起是明史上最大的廷仗案件。中期以后，法纪松弛，赏罚不明，真正贪酷不法的宫吏，往往反而罚不当其罪。

封爵

明代除宗室以外，文武有功之臣及外戚之封爵有公，侯，伯三等，只有岁禄，而无实际之封邑。但后世可以袭封。功臣则给铁券，封号分为四等：（一）佐太祖定天下者，称开国辅运推诚；（二）从成祖起兵，称奉天靖难推诚；（三）奉天翊运推诚；（四）奉天翊卫推诚。武臣称宣力武臣；文臣称守正文臣，岁禄以其功劳大小为差。凡封后而又立功者，或进爵或增禄。受封而有贤才者，充任京营总督，五军都督府掌佥书，南京守备，或是出充镇守总兵官。才德低下者，则食禄奉朝请而已。凡年幼而嗣封者，则先入国子监读书。嘉靖八年（公元1529年），定外戚封爵不得世袭，或有世袭一、二代者，则出于特恩。

附表一：明代文武官散阶简表

注：本表据《明史?职官志》制。

附表二：明代武官勋级简表

注：此表据《明史?职官表》制。

附表三：明代文武官俸禄简表

注：①本表据《明史?职官表》制。

②本表所列之俸额，乃洪武二十五年（公元1392年）重定内外文武官岁给俸禄之制。

附表四：明代品官单服简表

注：本表据《明史?舆服志》并参照《明会要》制。

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① 见《明史?胡大海传》。

② 见《纪录汇编》卷14《国初礼贤录》。

第十五章 清朝

第一节 清代的政治概况

明神宗万历四十四年（公元1616年），建州女真族统治者努尔哈赤在东北地区建立了大金（史称后金）王朝，定都兴京（今辽宁新宾境内）。明崇祯九年（公元1636年），努尔哈赤第四子皇太极改国号为清，定族称为满洲（译音，即妙吉祥义）。明崇祯十七年（公元1644年），李自成攻入北京，明朝在农民起义的浪潮中覆灭。当时皇太极已死，其子福临（即清世祖）继位，改元顺治，睿亲王多尔衮摄政，便乘机入关，以明降将吴三桂为先导，镇压了李自成领导的农民起义，取得了中央政权。顺治三年（公元1645年），消灭了南明政权。当时汉族人民反清斗争风起云涌，民族矛盾十分尖锐。汉族地主阶级内部拥满和反满的斗争也很激烈。于是清统治者采用礼葬崇祯帝之后，升级擢用降吏和不改变汉人服制等措施，来分化汉族地主阶级；同时发布赦免罪犯、蠲免粮饷等项告示，企图缓和人民的反抗情绪。然而，在清初四十年时间里，反清斗争仍在不断地进行。“扬州十日”和“嘉定三屠”是人民反清斗争中最惨痛的历史。东南沿海和西南地区的抗清武装坚持最久，在广西、云南等地由李定国领导的抗清军队至康熙元年（公元1662年）才告失败，由郑成功在台湾建立的抗清政权，则一直坚持到康熙二十二年（公元1683年）才告失败。

清统治者以经济文化落后，而且人口甚少的民族来征服人口众多，又有高度发展的封建经济和文化的汉族国家，这是非常困难的。在军事征服早已完成，统治逐渐稳定下来的康熙晚年，皇帝还不免要说出“朕临御多年，每以汉人为难治”的话。①清廷为了进行阶级的和民族的统治，就要有严密而有力的政权机构和军队，更重要的是，要有一套完整的统治政策。清朝立国初年，采取的方针是：第一，尽量保持封建秩序不变，尤其是明朝的政治制度和经济制度，尽量因袭和保守下来；第二，采用“以汉制汉”的方针，尽量利用汉人士大夫阶层来进行统治；第三，采用欺骗麻醉与屠杀镇压相结合的方式，来分化瓦解抗清力量。在社会生活习俗和意识形态上，虽然也曾厉行剃发易服，但清政权也大力维护了封建道德的三纲五常的固有地位。总之，清廷的因袭保守政策，是其建立巩固的民族统治的主要政策。据《十朝圣训》卷6载，康熙皇帝曾多次训示臣下说：“与其多一事，不如省一事。”可见其政策的保守。

清廷对汉族地主虽然破格录用，但仍注意保持满洲贵族在政权中的核心地位，如在中央政府的机构中实行的满汉复职制度，虽然满洲贵族与汉族地主担任同样的官职、但决定权却掌握在满洲贵族手中。中央与地方最高职务，多半也是满洲贵族担任的。在中央，最初的议政王大臣会议，全由满洲贵族组成，后来的军机处，领班的也大多是满洲贵族。在地方，康熙时汉族地主任督抚的“十无二三”；乾隆初年，巡抚中汉族地主和满洲贵族各占一半，总督中没有一个是汉族地主。有些官职，还规定成专缺，固定给某个民族的官僚担任，有满缺、蒙古缺、汉军缺和汉缺等名目。地位重要的，多被规定为满缺。在特殊情况下，蒙古族上层分子或一部分汉军人员，可以通融补授满缺，一般汉族地主，则绝对不许对满缺有所染指。

为了维护满洲贵族的核心地位，清廷对部分汉族地主的反满思想，实行了严厉的镇压政策。从康熙、雍正到乾隆，清政府曾大兴文字狱，见于记载的有几十起。这种文字狱就是用来对付某些汉族士大夫的反满思想。庄廷■明史案就是最著名的一起。据《痛史?庄氏史案》载，康熙二年（公元1663年），庄廷■刊印了明人朱国祯编写的明史，其中有不少不利于满洲贵族的文句，被人告发。清政府把已死的庄廷■开棺杀头，其他作序的人，刻书的人，卖书的人被杀的有72人，充军的数百人。

清朝入关后，对于汉族劳动人民不仅进行了阶级压迫，还大搞民族歧视。剃发令的推行就是例证。对于满族的下层，清政府一面压榨盘剥，一面给予某些小恩小惠，使之与汉族劳动人民相比，处于稍微优越的地位。清初在京畿地区搞圈地，除把大部分土地分给满洲贵族和军官作为庄田外，也划出一少部分，分割成小块，交给八旗兵丁作份地。清政府还规定：一般满人触犯法律，与上层满人一样，不归通常的司法机构处理，另属其步军统领、都统、将军或内务府慎刑司等处理，而且有“减等”、“换刑”等特权。这种政策的实质是挑拨满、汉劳动人民的关系，以达到分而治之的目的。

清在征服全国之后，不但民族矛盾与阶级矛盾继续发展，就是清廷统治阶级内部也出现了各种利害冲突。在康熙皇帝“亲政”之前，是满洲贵族官僚索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜四人专政，其中索尼老病，遏必隆势弱附鳌拜以自存，苏克萨哈则与鳌拜对立互争，朝臣分化，依附两党，政争愈演愈烈，最后鳌拜“矫诏”杀死苏克萨哈，专政日甚。康熙皇帝遂联结内大臣索额图逮捕并杀掉鳌拜。康熙中叶以后，清政权内部的派别斗争又起，当时满族大臣有明珠之党、索额图之党；汉大臣有徐乾学之党；贵族有诸王子之党。索额图自打倒鳌拜之后，独专朝政，康熙十八年（公元1679年）为御史魏象枢所参，被拘禁。这时期，不但朝臣有党，连诸王子也各树党羽，谋夺帝位。公元1722年，康熙皇帝死，皇四子胤祯以多结党羽、势力最强，夺取帝位，改元雍正。

雍正时期首先在政权组织上设立军机处，并废除议政王大臣会议，加强了专制制度。同时也对清朝的八旗贵族势力加以打击，并明令禁止各宗藩与官吏交通，各王属官多改隶有司，护军撤归营伍，于是清朝贵族势力被皇帝全部剥夺。对满汉官僚则严格禁止结党树朋，雍正亲自撰写《朋党论》，命令臣下，应以“朝廷之赏罚”为是非，“人臣尤当以君心之好恶为好恶。”雍正为了加强专制统治，也恢复了明朝的政治特务。这些特务不再由宫内宦官充任，而是豢养了大批职业特务来侦察官吏和人民的言论行动。为了进一步打击满、汉官僚的结党活动，雍正三年（公元1725年），把大将军年羹??“赐死”，杀尽“年党”；雍正五年（公元1727年），又禁锢贵族大臣隆科多，驱逐其党羽，进一步加强了皇帝的集权。

清帝国的国家行政机关，曾是中国专制主义封建政权发展的极峰。在这个庞大的统治机构中，充塞着为数众多的官吏，这些官吏贪脏枉法的实质体现了清廷统治机构的败坏。据洪亮吉《卷??阁文甲集》卷1记载，当时官吏在未到任之前，就要先计算这一官缺的“出息”若干？“应酬”若干？“可入己者”若干？一年中的“陋规”和“属员之馈遗”有多少？计算之后，如果大有“甜头”，就领凭上任。地方政权中几乎都是贪官污吏。章学诚在《上执政论时务书》中说：“州县有千金之通融（索取贿赂），则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利。”乾隆末年，毕沅为两湖总督，福宁为巡抚，陈淮为布政使，三人朋比为奸，当时湖北人民编了歌谣讽刺他们说：“毕不管，福死要，陈到包。”①（《清稗类钞》第十二册）。由于贪污、行贿、舞弊事件的增多，官僚机构的行政效率不断降低，乾隆、嘉庆、道光时期的“三朝元老”大学士曹振镛，曾说他的为官之道是“但多磕头少说话耳”。乾隆的宠臣军机大臣和?|，通过贪污受贿积累了约十亿银子的惊人财富。和?|当政二十多年，听任文武大吏贪污行贿，被揭发的大贪污案层出不穷。乾隆四十六年（公元1781年），以甘肃布政使王??望为首的贪污赈灾银案，因贪污二万两以上而被处死的地方官达二十多人①。嘉庆年间湖南布政使郑源■，“凡选授州县官到省”，不向他纳贿，就不准上任。他“以缺之高下，定价之低昂，大抵总在万金内外”②。大臣贪污，都是互相勾结，层层敲榨，互相包庇，狼狈为奸的。

除了贪污、行贿等不法行为外，还有一种“合法”的贪污，这就是“陋规”制度。这个制度也叫做“耗羡”制度，就是在正额税收之外，允许地方官员另征一部分附加税。如征粮食时，可以用鼠吃、雀啄为借口，多征一部分，称为“鼠耗”、“雀耗”。征银子时，可以借口零碎银子铸成整块要耗损，多征一部分，称为“火耗”。征铜钱时，可以用串钱需要用绳子为借口，多征一部分，做为备绳费。这种附加税，实际上是允许并鼓励地方官吏残酷掠夺劳动人民的财富，公开进行贪污。于是，地方官吏对这种附加税就随意增加数额。康熙四十八年（公元1709年），各省“耗羡”一般不过每两多征一钱，只有湖南加到二、三钱。而到了康熙六十一年（公元1772年），每两有加到三、四钱或五钱的，还有的甚至“税轻耗重，数倍于正额”。由于“耗羡”是一笔相当可观的收入，皇帝也想分享其利。雍正二年（公元1724年）规定实行“耗羡”归公，即凡征来的附加税要全部上交，官吏不许私占。皇帝把这笔钱财拿到手后，再抽出其中的一部分发给官吏，称为“养廉银”。实行耗羡归公和养廉银制度，名义上是不让官吏利用陋规制度随意贪污，实际上却是使这项贪污得以进一步合法化。清政府规定的养廉银数量很大，各地督抚每年从一万两到二万五千两不等，七品知县官每年也有二千两到数百两外快收入。乾隆年间，每年武职官僚的养廉银达三百万两，约占全国田赋收入的百分之十。

对于这种极端腐败的吏治，当时曾有人主张加以整顿。乾隆时内阁学士尹壮图就是其中代表人物。他对于官吏奢侈、贪污，造成“库藏空虚，民业凋敝”的情况有所了解，曾上疏清高宗进行揭发，企望得以改变。但尹壮图的愿望却不能实现，当他把奏疏呈上之后，立刻引起军机大臣和?|的忌恨。和?|想出一条毒计，派他到各地普查府库亏空，同时另派一个心腹跟随监视。尹壮图每到一处，和?|的那个心腹总是千方百计阻挠他马上查库，等到“库藏挪移满数”，才让他查对，因此，所查无亏空，尹壮图被劾以“妄言”而“降为主事”①。

到了晚清，中国封建社会已是崩溃的前夕，满族皇帝用高压手段维持的“康乾盛世”，只是中国封建社会的回光返照。道光以后，再也维持不住了。这时土地都集中在皇室、贵族、寺院、八旗和其他地主阶级手中，阶级矛盾和民族矛盾达到空前尖锐的程度。而清政府的昏庸腐朽，也达到空前的地步。

雅片战争，打开了中国闭关自守的大门，1884年的中法战争、1894年的中日战争，1900年的八国联军对中国的战争，导致了一系列不平等条约的签订。随着清政府的丧权辱国、外国资本主义势力步步深入。帝国主义的侵略，加深了中国民族危机，使民族矛盾上升为主要矛盾。为了推翻帝国主义和封建主义的统治，中国人民在这段历史时期中进行了前仆后继的英勇斗争。十九世纪五十年代的太平天国革命，是规模最大也是最重要的革命斗争。二十世纪初孙中山领导的辛亥革命，终于推翻了清王朝的统治，结束了中国两千年的封建帝制，建立了民主共和国。

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① 王氏：《东华录》卷80。

① 见《清稗类钞》第12册。

① 见《清高宗实录》卷1140、《清史稿?王??望传》。

② 见《竹叶亭杂记》卷2。

① 见《啸亭杂录》卷7。

第二节满洲入关前的政权机构

努尔哈赤统治时期，满洲地区的社会经济状况，正处于以农业为主，以畜牧业为副的时期。其社会生产关系，则处于奴隶占有制。在这个奴隶制的经济基础上，随着统治范围的不断扩大，努尔哈赤逐步建立起一套与此相适应的统治机器。

努尔哈赤举兵之初，虽几经征战，但仍没有一套统一的兵政。据《八旗通志》载：“初出兵校猎，不论人数多寡，各随族长屯寨行，每人取矢一，每十人设一牛录额真领之。”（牛录即大箭的意思，额真即主）。八旗制度的基本组织“牛录”，是从氏族社会中自然形成的。至明万历二十九年（公元1601年），努尔哈赤把“牛录额真”明定为官名，并以各种不同旗色分辨所属，设黄、白、红、蓝四旗，旗皆纯色，每旗三百人为一牛录，以牛录额真领之。万历四十二年（公元1614年），始定八旗制度，“以初设四旗为正黄、正白、正红、正蓝，增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗为八旗，每旗三百人设一牛录额真，五牛录设甲喇额真一，五甲喇设固山额真一，每固山设左右梅勒额真各一，以辖满洲、蒙古、汉军之众。当时满洲、蒙古共有308个牛录，其中蒙古76个牛录，汉军16个牛录。初设时八旗所属各牛录兼包括有满、蒙、汉民，满洲牛录中也编有蒙古人。从天聪九年（公元1635年）到崇德七年（公元1642年），分别建立起八旗蒙古和八旗汉军。

八旗各有旗主，下设官属统治该旗内所属民众。初创之时，努尔哈赤将他的子侄封为各旗旗主。旗主也称王，当时有“四大王”、“四小王”之称。万历四十一年（公元1613年），设理政听讼大臣，参加国家管理及处理民事诉讼诸事。满族社会在努尔哈赤的统治下，建立起统一的政治组织。随后，又于万历四十四年（公元1616年），努尔哈赤建元称汗，建立起奴隶制国家金汗国，称为“覆育列国英明皇帝”，以是年为天命元年。

努尔哈赤建元称汗以后，曾明确表示要建立以八固山王共治国政的体制，这是一种以八旗旗主联合共治的政体，但这种似“联盟”形式的统治体制，并不能适应当时满洲社会的经济基础。

皇太极上台后，首先着手改造八旗制度，他确定每旗各设总管大臣一人，名为总管旗务之八大臣，与诸贝勒共同参议国政，总理一切事务。出猎行师时，各领本旗兵行，凡事均听其稽查；又在每旗设佐管大臣二人，佐理国政，负责察理本旗事务，审断词讼，而不出征驻防；每旗还设调遣大臣二人，出兵驻防，以时调遣，所属词讼仍令审理。这些措施，使各旗内的事务管理有了分工，也使权力分散。崇德六年（公元1641年），每旗又增设三名参议国政的人员，而且开始以贝子任议政之事。这一措施削弱了诸王贝勒参政的权力和特权，而且皇权也相对的扩大和集中了。同时，皇太极还着重打击了当时握有实权，能与他相抗衡的三大贝勒。

皇太极对国家机器改革的另一方面，是建立和健全一套脱离固有的八旗制度的国家行政机构。他特别重视吸收汉族文化和封建统治经验。天聪五年（公元1631年），仿照明制设立六部（吏、户、礼、兵、刑、工），每部设一贝勒作为长官，其下设有承政、参政、启心郎等官，兼用满、蒙、汉族官员。崇德元年（公元1636年）三月，设内三院：内国史院、内秘书院、内宏文院，分掌记注起居，编立史册，纂修实录，撰拟国书敕书，处理奏疏，进讲侍讲及颁行制度等。各院设大学士、学士等官。内三院的品级虽低于六部（六部一品，内三院二品），但因近在内廷，权势已超出六部。

皇太极经过了先后十年的改革，于天聪九年（公元1635年）宣布改元，正式称帝，改国号为大清。皇太极称帝后，进一步进行了官制的改革。崇德元年五月设立了都察院，作为谏诤君主、奏劾诸王贝勒大臣、纠察六部的监察机构，其官制与六部相同。崇德二年（公元1637年）二月，又更定都察院官制，各衙门只设满洲承政1人，下酌设参政、理事等官；崇德三年（公元1638年），把原设置的办理蒙古事务的蒙古衙门改为理藩院，官制也与六部同。至此，六部、两院统称为八衙门。崇德八年（公元1643年），皇太极进一步削弱了诸王贝勒的权力，下谕废止了诸王贝勒管理院事。同时确立了一系列统一的制度，制定了诸王贝勒的等级名号、封爵等差及仪仗等级等等。

第三节清代的中央首辅机构

清初期，承袭未入关前的旧规，以满洲特有的旗制为其本部骨干，基本上按明代制度统治汉人。直到雍正、乾隆两朝，才逐步调整，得以比较稳定下来。中央机构设置如下：

一、内阁

顺治十五年（公元1658年）七月，清王朝参照明制，改内三院为内阁。大学士改加殿、阁头衔，称“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“文渊阁大学士”、“东阁大学士”（乾隆十三年去掉中和殿，增入体仁阁，成为三殿三阁）。大学士的品级改为正五品，这也是参照明制，怕大学士权力过重，而特降低其品秩，借以抑制。这时的内阁，虽具有掌握最高政权的中枢机关的雏形，但因大学士降低了品秩，又减少了办事人员，所以其权任反较顺治初年之内三院为轻了。

内阁大学士的品级，到雍正八年（公元1730年），满、汉俱定为正一品。至此，大学士成为清王朝最高的官员，犹如历朝的丞相。《清史稿?大学士年表序》说：

清大学士满、汉两途，勋高位极，乃以相授……其品列皆首文班。任军机者，自亲王外，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。

这说明清代大学士的地位是极为尊崇的。

协办大学士，犹如宋之参知政事，为大学士之副职。初期未有定额设置，遇有大学士在内廷行走或奉差在外，才另选人员协办阁务。早在雍正元年至五年间（公元1723―1727）有署大学士，六年（公元1728年）又有额外大学士。十年至十三年（公元1732―1735年）再设协理大学士。到乾隆四年（公元1739年）才有协办大学士，以后并改为常设。其品级比大学士稍低，从一品。

内阁学士的品级为从二品，均兼侍郎衔（乾隆五十八年以后去兼衔）。其职掌是：满学士掌奏本章，汉学士掌批“题本”（内外官员汇报皇帝之文书）。若依其应有权任，并不仅于此。如康熙二十一年（公元1682年）谕：“学士乃参赞政事之官，如有所见，应行启奏。近来并无与议者，若惟送本接本，用一笔帖式足矣，何必设立学士？此后各有所见，俱令敷陈。”①虽有此谕，可是一般学士仍按步就班，作一些例行之事而已，远不如军机章京职责之重。

内阁人员的额数，据《大清会典》、《清史稿》等书的记载，规定为：大学士满、汉各2人，协办大学士满、汉各一人，学士满6人、汉4人，典籍满、汉、汉军（编入八旗之汉人）各2人，侍读学士满4人，蒙、汉各2人，侍讲满10人，蒙、汉、汉军各2人，委署侍读无定员，中书满70人，蒙16人，汉30人，汉军8人，帖写中书满40人，蒙古6人（以上各员额时有增减），撰文中书无定员，供事62人，总人数为288人（委署侍读是由典籍内派委、撰文中书是由中书内派委，都不占额数）。

内阁乃诸曹总汇之区。其职掌据《光绪会典》卷2载：“掌议天下之政，宣布丝纶、厘治宪典，总钧衡之任，以赞上理庶务。凡大典礼，则率百寮以将事”。其具体的职务有：

第一，掌议政事，宣布纶音（皇帝的诏令）。

内阁为正一品衙门，位在六部之上。大学士“位尊望重”，其职务首先是议政事，宣布纶音。阁臣常在皇帝的左右，充当顾问。他们不但对答政事中的疑难问题，而且为皇帝办理公文，草拟谕旨。内阁所承办的公文有制、诏、诰、敕、题、奏、表、笺。据《光绪会典》卷2载：

凡纶音之下达者，曰制、曰诏、曰诰、曰敕，皆拟其式而进焉。凡大典宣示百寮，则有制辞。大政事、布告臣民，垂示彝宪，则有诏，有诰。覃恩封赠五品以上官，及世爵承袭罔替者，曰诰命。敕封外藩、覃恩封赠六品以下官，及世爵有袭次者，曰敕命。谕告外藩及外任官坐名敕、传敕，曰敕谕。

内阁为丝纶重地，每日钦奉上谕，由军机处承旨，凡应发钞者，皆下于内阁。此外，内阁还负责记载纶音，所载事项分为三册：凡每日发科本章，满汉票签处当直中书摘记事由、详录圣旨者分为一册，称为“丝纶簿”；特降谕旨者分为一册，称为“上谕簿”；中外臣工奏折，奉旨允行，及交部议覆者，分为一册，称为“外记簿”。三册存放内阁，以备参考。

第二，办理本章。

内阁的日常事务，是为皇帝办理本章。《内阁志》中说：“大学士于军国，事无不统，其实每日所治事，则阅本也。”《皇朝文献通考》卷80载，大学士的职务主要也是办理本章。清代内外官的本章可分为通本和部本两类。凡各省将军、督抚、提镇、学政、盐政、顺天府尹、盛京（今辽宁省）五部本章，俱通过通政司再送内阁，称为“通本”；在京六部及各院、府、寺、监衙门本章，称为“部本”。通本到阁后因无满文部分，先由汉本房将其贴黄翻译为满文，转满本房校阅，缮写清楚粘贴于后。部本原系满、汉文合璧，与译好的通本一并交汉票签处。由中书草拟票签，经侍读学士校阅，由大学士审阅后，交满、汉票签处缮写满、汉文正签。经内奏事处进呈御览；皇帝批阅后，交批本处，汉学士批汉字于正面，翰林满人中书批满字于反面，至此成为“红本”。接着是下达执行：由满本房领出交红本处，每日六科给事中来处承领，到科后抄发各衙门执行；每年终，由六科给事中回缴红本处，转交典籍北厅，再入红本库保存。此外，内阁还处理部分奏折。

第三，办理典礼祭祀的有关事宜。

凡是比较隆重的典礼和祭祀，如皇帝登极、立后、祭天地、祖宗等，都由内阁办理。《光绪会典》卷2载：

凡大祀、中祀，前期书祝版。奉神位于坛庙，则视镌与其饰青。制册宝亦如之。皇帝登极则奉诏，授受大典，奉宝亦如之。册立册封则授节。命将出师，授敕印亦如之。文武传胪则奉榜。凡大朝会、进表，则展表所宣焉。

第四，组织修书，存贮档籍。

纂修史籍，本是翰林院职掌。顺治初，以翰林院分隶内三院，修书各馆，也附设于内三院。康熙以后，虽分设翰林院，但各书修纂，仍以内阁大学士任监修总裁官，学士则分兼副总裁、总纂、纂修等职。此外，内阁还负责档案典籍保藏。在东华门内置红本、实录库，这是清政府重要的档案库。另外还收存揭帖。《光绪会典事例》卷14载，“雍正七年（公元1729年）议准，各省题奏本章，俱增写揭帖一通，送起居注馆，俟记注后，将揭帖转送内阁收存。”内阁收存最大量的档案是红本，其他还保存实录、圣训。

内阁的内部设有典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、饭银处、副本库、批本处等机构，分掌各项事务，其设官员额及具体职掌分别如下：

典籍厅：是内阁的秘书部门，有学士10人（满6人，汉4人）、典籍6人（满、汉、汉军各2人），供事22人。此外侍读学士、侍读、中书等兼在典籍厅办事者，由大学士派委，无定员。其办事之所，分南、北两厅。南厅职掌有四：

（一）掌关防。内阁无印，对外行文，用典籍厅关防。

（二）收发及办理文稿。各衙门来文，直送两厅，再按事务性质分送各房。

（三）官员考绩事务。负责对侍读、典籍、中书等官的考绩。

（四）管理“吏役”事务。考取助理事务的“供事”及管辖皂役等事。

北厅职掌也有四项：

（一）掌奏章。拟办陈事请旨之奏本及进贺表等。

（二）办理大典事务。即关于大典礼的筹备应办事项。

（三）用宝洗宝。请用国家宝玺及岁终封宝日洗宝事务。

（四）收藏红本图籍，并收贮表章等。

满本房，或称满本堂或满洲堂。有侍读学士2人，侍读4人，中书39人，贴写中书24人，供事3人，共72人（均为满员）。掌校阅题本的满文部分，管理内阁大库及皇史?k的收藏事务。如收贮实录、圣训、起居注、史书、方略及经略将军的印信等物。收发和每日向皇帝进呈实录，增修王公世爵谱册以及缮写各项满洲文字。

汉本房，又名汉本堂，有侍读学士4人（满、汉各2人），侍读5人（满3人，汉2人）、中书42人（满31人，汉军8人，汉3人），贴写中书16人（都是满员），供事3人。其职掌为收发通本，翻写贴黄及各项应翻为满文之文书，如上谕、碑文、册宝、祝版应译为满文者均属之。故又有翻译房之称。

蒙古房，又称蒙古堂，有侍读学士2人，侍读2人，中书16人，贴写中书16人（以上均蒙员）。掌翻译蒙、回、藏等各种文字以及外国来文。凡遇有各藩部陈奏事件及表文，皆译出具奏。凡颂扬各藩部诰敕、碑文、匾额以及奉旨特交事件，俱由蒙古房译出缮写。并管理蒙古实录，圣训。凡外国文字，如俄国照会，即召翰林院俄罗斯馆官员至房翻译。西方各国来照，即召西洋馆官员翻译。

满票签处，有侍读3人（满员），中书22人（满20人，蒙古2人），贴写中书8人（满员）、供事4人，此外尚有委署侍读（满员）若干人。满票签处掌校阅满文本章并撰缮满文票签，皇帝出巡时，发递本报。京内外官员的奏折，经皇帝批阅，应交在京各衙门知道或办理的，由军机处交满票签处，传知各衙门钞回办理。

汉票签处，有侍读2人，中书27人（以上均汉员），供事4人。此外有委署侍读若干人。掌校阅汉文本章，撰缮汉文票签；撰拟御制文字，如制、诏、诰、敕、册文、祝文、封号等。

诰敕房，康熙十年（公元1671年）始设诰敕房，隶汉本房兼管。专司校勘和收发诰敕。凡汉票签处撰拟诰敕，由诰敕房审核，缮定正本，用宝颁发。封赠诰敕，按定式刊刻存储，凡用时交中书科填写，经诰敕房校阅颁发。

稽察房，雍正五年（公元1727年），令各部院衙门将每日事件已结、未结情由声明送内阁，于月底汇齐奏报，这时始设稽察房①。其职官由大学士于满、汉侍读、中书内派委，无定员。额设供事4人，凡交部议复事件，按日记档，俟各部院移会到时，逐一核对，分别已结、未结，每月汇奏一次，叫“月折”。每日军机处发出满、汉文谕旨，由满票签处移至稽察房存储，至月底，缮写满汉文合璧奏折汇奏，称为“汇奏谕旨”。

收发红本处，又称红本处、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《会典》均未见记载。《嘉庆会典》始有此名称。约成立于乾嘉年间。司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员。凡批过的题本，交由红本处每日发给六科传钞，年终缴回汇集，贮入红本库。

饭银库，又称饭银处，其司员由大学士于满洲侍读、典籍、中书内派委，无定员。专掌收支内阁司员饭银。这种饭银由各省总督、巡抚及布政使咨送。分配办法是：大学士每日银三钱，以下官员递减，至中书每日银六分，以充飧食费用②。

副本库，约成立于乾嘉年间，《嘉庆会典》始有此名。其司员由大学士于满、汉中书内派委，无定员，掌收题本之副本。乾隆以前，每到年终收藏副本，都派汉票签处的中书送存皇史?k厢房，年久贮满，无地存收，才另设副本库。

批本处，乾隆以前称“红本房”，设于宫廷之内。其司员有满洲翰林院官1人（于翰林各职事内选用），中书7人，掌进本之收发与批本事务。每日进本，由满票签处中书送交批本处，由批本处送内奏事处进呈，待发下以后，批本处照皇帝阅定满文签，用红笔批于本面，再交满票签处中书带回内阁，遇有改签及“折本”，皆存记档案，按日交发办理。

清内阁自天聪十年（公元1636年）设内三院起，至宣统三年（公元1911年）止，掌握国政有270多年之久，但其势力不是始终如一的，是屡有演变的。初设内三院时，尚在关外，并有议政处分其权。那时只是初具规模。入关后，为加重内三院之职权，明命条陈政事或外国（对外）机密或奇特谋略，都由内三院转奏。并定内三院品级与六部同（先是低六部一级）。顺治十五年（公元1658年），正式改为内阁，只是沿袭明代官制，并不是加强内阁职权，相反却降低大学士的品级（正五品），减少了它的职官人数，其权势反而低于内三院。顺治十八年（公元1661年）再改回内三院，大学士品级又同于六部。康熙九年（公元1670年）恢复内阁，大学士兼尚书。康熙亲政后，军国机要，始终归内阁。至雍正八年（公元1730年），大学士升为正一品，在各部尚书之上（尚书为从一品），当时虽已设军机处，但任军机大臣者，除亲王外，其首领必是大学士，所以当时的大学士是勋高位极，因称内阁为“宰辅”。至乾隆二年（公元1737年），再设军机处后（军机处停设了二年），机要章奏都下到军机处。凡军国要务，都要由军机大臣承旨出政，内阁之权便轻，只是办理一些例行事务。赵翼在《檐曝杂记》中说：“军机处，地近宫廷，便于宣召。为军机大臣者，皆亲臣重臣，于是承旨出政，皆在于此矣。”《清史稿?大学士年表序》说：“雍正以后，承旨寄信有军机处。内阁宰辅，名存而已。”原来具有宰相身分的内阁大学士，成为进爵的虚衔，内阁便沦为办理例行政务、颁发文告的机关。光绪二十七年（公元1901年）八月改题为奏，内外臣工的奏章，一般都采用奏折。改题为奏后，各省督抚就不须把题奏事件的副本交通政司转送内阁了，内阁便成了“闲曹”。这时的内阁公署，仅成了储存档案之所。宣统三年（公元1911年）四月，另组西欧式的责任内阁，旧内阁废。

二、军机处

清初沿明旧制，“章疏票拟，主之内阁。军国机要，主之议政处”①。到雍正七年（公元1729年）因西北用兵，往返军报频繁，内阁距内廷太远，皇帝不便亲授机宜，故在这年元月，在内廷设立军机处，其全称为“办理军机事务处”。初设时名为“军机房”，雍正十年（公元1732年）改名办理军机处。

军机处是分割内阁之权，所以说它是“内阁之分局”。军机处在清代统治了180余年，成为大政所出的宰辅之区。它的体制特殊，职官简炼，有官而无吏。它的全部工作，由军机大臣主持，军机章京办理。

军机大臣俗称“大军机”，分设满、汉员，由满、汉大学士、各部尚书、侍郎、总督等奉特旨应召入值，为兼差，人员无定额；由亲王或大学士满、汉各一员为首领，当时称为“揆首”、“领袖”。依清制，亲王不能入军机。嘉庆四年一月，曾以军机处事繁，命成亲王永?w在军机处行走。同年十月，又以“非祖制”罢值。至咸丰三年（公元1853年）以后，始有亲王任军机大臣。初期，凡应皇帝召见商议政务，或依皇帝旨意起草诏谕等，均为领班军机大臣之责。凡经皇帝选调到军机处工作的军机大臣，则称为“军机处行走”或“军机大臣上行走”。初入值军机处者，若因其资历或能力尚浅，则命在“军机大臣上学习行走”，即是见习之意，其地位稍低，排班时列于后。一、二年后，再由领班军机大臣专折奏请皇帝，除去“学习”二字。各军机大臣之间，也有资格、品位高低之分，权力各不相同。例如有的满洲大臣只准阅看满文奏折，或新任大臣不准阅看皇帝朱批的奏折。这些不同待遇都是由皇帝亲定。

据《光绪会典》卷1017记载，嘉庆五年（公元1800年）规定：军机大臣只准在军机处承写当日所奉上谕，部院稿案不准在军机处办理（因军机大臣为兼职，仍保留部院原职实缺）。各部司员不准至军机处“回事”（找他们本衙门堂官请示事务）。军机章京办事之处，不准闲人窥视。自王以下满、汉文武大臣，都不准到军机处找军机大臣谈话，“违者重处不赦”。为了严格执行这些规定，每天派都察院御史一人到军机处旁边的内务府值房监视，军机大臣散值后，才准他们退值。

军机处初设时，所掌仅限军务。《清史稿?军机大臣年表序》说：“初只承庙谟商戎略而已。”但以后事权逐渐扩大，以至军国大计莫不总揽。其具体职掌有如下几方面：

一、负责皇帝下达谕旨的撰拟和参预官员上报之奏折文书的处理。官员上报的文书，凡折奏“请旨”者归军机处，照例的题本归内阁，直到清末未变。

二、办理皇帝交议的大政，凡遇重要政事，皇帝不能裁决的，或交军机处议奏，或密议，或交军机处会同关系衙门议奏。特交的，由军机处查议其可否，密拟办法上奏；会同议奏的，或由军机处主稿，或由所会衙门主稿，临时酌定。

三、某些重大案件，皇帝特交军机大臣审理拟定，或由军机大臣会同三法司审拟。军机大臣可在军机处提讯，也可使用刑讯。应刑讯时，选用内务府公所或于步军统领衙门进行。凡秋审案件，军机大臣也参预。

四、重要文武官员之任免及各部尚书、侍郎、各省总督、巡抚、以至道、府、学政、关差、盐政以及驻防将军、都统、驻各边疆地区之领队大臣、办事大臣等官员的补放，均由军机大臣负责开列应补人员名单，交皇帝选择任用。遇科考，也由军机大臣开列主考、总裁名单，奏请皇帝选用。复试或殿试，军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或任命阅卷官。

五、考查行军之山川、道里与兵马钱粮：凡有行军，军机处根据有关图书，考查山川险要，道里远近，如系边远地区，图书中没有记载的，要考查新旧档案并加谘访。应用的兵马、钱粮，则由户部、兵部、理藩院等衙门取简明确数备查。遇有皇帝查讯的问题，即时呈递。

六、军机大臣可奉皇帝旨意，以“钦差”身分，往各地检查或处理一些政事。

军机章京，俗称“小军机”，早期也称为“司员”。最初，章京无一定额数，在内阁中书等官员中选调。乾隆初，改由内阁、各部、理藩院等衙门调派。自嘉庆四年（公元1799年）始，定军机章京分满、汉各两班，每班8人，共32人。各班设领班、帮领班章京各1员，由军机大臣于章京中选资深望重者任之。军机章京的选任，据《枢恒纪略》卷7载：“汉军机章京由内阁中书、六部郎中、员外郎、主事、七品小京官由进士、举人出身者兼充；满军机章京以内阁中书、六部、理藩院郎中、员外郎、主事、笔帖式兼充”。光绪三十二年（公元1906年）确定汉章京额缺为20人。

军机章京也是兼差，凡承旨入值军机处的官员，仍为原衙门的实缺并照例升转。军机章京一般为五、六品，领班章京为从三品或正四品。军机章京按例不参加京察，其奖叙升转由军机大臣酌情保奏，平时每届三年奏保，凡遇修补档案，编修方略等事结束时，均照例特保，故章京的提升较快，当时人视之为升官的捷径。光绪三十二年（公元1906年）十二月初十日奏定变通军机章京升补章程，定军机章京为实缺，其领班章京秩视三品，帮领班章京秩视四品，以下各章京俱按原品实授。并规定了三年递升一级的升补办法①。军机章京办理军机处的日常工作，处理文书，记注档册，撰拟文稿等。自乾隆时傅恒任领班军机大臣始，军机章京亦同时负撰拟谕旨之责；还参预军机处新承办案件之审理；跟随军机大臣或单独奉派往各省查办和处理政务。

军机处设于禁廷隆宗门内靠北、乾清门外西侧，军机大臣办公处名为军机堂。军机处内部组织，不见记载。从军机处档案的《交片档》看，有满、汉军机处之分，或简称“满屋”、“汉屋”，由满、汉章京分别任事。又《行文档》中有“清档案处”、“汉档案处”之设，或称“清档房”、“汉档房”，这是管理满、汉档案的分工。在宫廷之内，满屋的办公处设在隆宗门内之南，在军机堂对面之左，右为汉屋。其职掌据《光绪会典》卷3所载，满屋分管在京旗营及各省驻防和西北两路军营官员的补放事务，负责内、外蒙古、藩部及喇嘛等朝贡时拟赏单，并掌管军机处本身的一切事务性工作；汉屋办理在京部院及各省文职官员、绿营武职官员的补放进单，王公内外大臣赏单及拟给外国朝贡使臣赏单，办理皇帝交下的应当查考和应当办理的一切事情，以及负责军机处的对外联系，管理军机处的档案等工作。

军机处的设立，是清王朝对中央行政机构的一次重大变革，表现出清代前期政治制度高度集权的趋向。军机处成立以后，逐渐代替了清建国以来所依靠的满洲亲王，贝勒参预议政的制度，废除了议政处；同时也削弱了内阁参预国政的权力。军机处以“君权附庸”的地位，成为凌驾于内阁及各部、院之上的全国政务的总汇机关，军国大计，无不总揽。

三、通政使司

通政使司是沿袭明制。清入关后，于顺治元年（公元1644年）设立的。名为“通政”，是以政务比水，欲其上下常通之意。据《清朝文献通考》卷82载，通政司“掌受内外章疏，臣民密封申诉之事，凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受而进之于朝，核其不如式及程途稽限者。凡大政大狱，咸得偕部院予议焉。”其具体任务是，收各省题本，校阅后送内阁；查有题本不合规制的，送内阁参处；有逾限期的，移交关系衙门议办。各省将军、副都统与总督、巡抚、提督、总兵等官，按季将奏过本章造具印册，咨送内阁查核。

光绪二十四年（公元1898年）七月，通政使因“事务甚简，半属有名无实”，而被并入内阁。不久，旋于八月十一日又下谕恢复。至光绪二十八年（公元1902年），因改题为奏，职无专司，才被正式裁撤。

通政使司设通政使2人（满、汉各1人，正三品），副使2人（满、汉各1人，正四品），参议2人（满、汉各1人，正五品），经历2人（满、汉各1人，正七品），知事2人（满、汉各1人，正七品），笔帖式 8人（满6人，汉2人），经承15人。分设启奏科、稿房、吏房、礼房、上房、火房等单位。

通政司所属机构有“登闻鼓厅”，管军民击鼓伸冤之事，由参议1人兼管，由知事率役巡查，并有笔帖式满洲1人，汉军1人，经承6人，分设吏、户、礼、兵、刑、工六房，分别办理所属事务。如有击鼓之人，由通政使讯供，确有冤枉，奏报皇帝交刑部审办。如系诬告，即送刑部按律加一等治罪①。“登闻鼓”，顺治元年（公元1644年）设于都察院，由御史一人监管。顺治十三年（公元1656年）移置长安右门外，以给事中或御史1人更替管理。到康熙六十一年（公元1722年）才并入通政使司。这是统治者表示为人民“雪冤”的设施。

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① 《光绪会典事例》卷11。

① 见《雍正会典》卷2。

② 叶风毛：《内阁小志》。

① 《枢桓记略》卷22。

① 见《大清光绪新法令》第三册。

① 见《光绪会典》卷69。