主题：【文摘】雍正初年的赋役改变述论-----以河南为例 -- 淡竹

雍正初年的赋役改变述论-----以河南为例

by 扶风

赋役制度关系到国家的存在与发展，各朝代衰亡莫不与国库空馈、役制不力有关，过紧或过松的赋役制度，都会影响甚至阻碍政治、经济与社会的健康运行。松紧适度的赋役政策是社会经济良好运行的重要保障。

一

清朝的赋役改革从顺、康年间就已开始。河南的赋役制度改革与全国的改革大体同步。从清初整理正赋、停征杂税，到熙二十八年（1689）的票据改革，都对河南经济的运行产生了积极影响。清朝中央制度的上述赋役制度“可谓周目悉矣”，但地方缙绅官员及豪绅劣奴总可以“挪用正款，捏称民欠，及加派私征”。[1]这种情况在河南表现得尤其突出。由于河南手工业和商业发展水平较低，世俗重农，而农业的发展又过分依赖优等土地，这就使农业税中田税和丁税的征解矛盾在河南表现得非常明显。官绅豪强隐瞒或转稼田产人口，劳动人民不堪重负就会大量逃亡，从而造成政府财政收入下降，也激化了社会矛盾。

为了稳定、强化税源，消弭矛盾，堵塞赋役征解过程中的“滴漏跑冒”现象，康熙五十一年（1712），清政府实行“滋生人丁，永不加赋”的方法，[2]规定以康熙五十年人丁为基准，固定丁役数量，此后成丁数额即使增加，也不再增加丁役的数量。此项政策在河南各地得到较好的执行，康熙五十年河南省共有成丁1，781，505人，这就是此后百余年河南上缴国家丁税的最重量依据――原额人丁定额。各府州县方志中的《赋役志》或《户口志》中均记载有该地区原额人丁、逾额人丁、滋生人丁的数额，此不一一列举。需要指出的是，这种方法只是固定了每一地区的丁额，并非取消丁役。因此，地方官在编写逾额人丁、顶补常额丁、滋生人丁，并最终编审、计算每户实际负担丁役时，仍然可以利用职权千方百计把丁税转嫁到普通百姓头上。雍正年间，巡抚田文镜指出，河南许多地方官“绅上役不令与民一体完纳，任其减轻，而取偿于百姓小户”[3]。官绅拥有大量土地而不纳银，以至出现“富者田连阡陌，竟少丁役，贫者无立锥，反多徭役”的情况。[4]普通百姓和一些清明正直的官员都认识到这一点，要求改革赋役制度。现行赋役制度已严重阻碍了社会经济的发展，它呼唤新法的出台。

“摊丁入亩”之法酝酿于康熙初年，实验于晚年，雍正初年在全国普遍推行。关于在河南实行的背景和方法等基本情况，时任抚臣田文镜在他的一条奏疏里有较为详细的阐述：

“该臣看得:豫省丁银不随地派，民间苦乐实属不均。臣前在布政使任时已经通查

详议，因各州县纷纷议详不一，屡经驳查。及蒙圣因简畀巡抚之后，节次严催。兹

布政使费金吾详称：‘丁粮同属朝廷正供，派之于人与摊之于地均属可行’。然与其

派在人而多贫民之累，孰若摊在地而使赋役之平？况盛世人丁，永不加赋，之数

按地均输，更易为力。查各属人丁多寡不等，今就一邑之丁粮均摊于本邑地粮之内

。无论绅衿富户，不分等则，一例输将……如此则地多之家力能输纳，而无地之民

得免光丁之累矣……再：查太康、汝阳、正阳、新蔡、信阳、罗山、许州、郾城、

光山、光州、息县、商城等十二州县，虽系按地收丁，然丁粮仍分则等，终难免避

重就轻、躲闪偏枯之弊。今应与各属一体按粮均摊。以昭划一，以垂永久。统于雍

正五年为始，摊入地粮之内收纳。”[3]

从上文可知：第一，丁、地分征的弊病在河南表现得尤其突出，“豫省丁银不随地派，民间实苦乐不均”。

第二，摊丁入亩法在实行前，各级官员曾有议论，但其中利弊，由于涉及方方面面的利益，“各州县纷纷议详不一”。就连当时布政使费金吾也是态度暧昧，“派之于人与摊之地均属可行”。说明此法推行有一定阻力。

第三，实施的方法是，“今就一邑丁粮均摊于本邑地粮之内，无论绅衿富户，不分等则，一例输将”，闰年加征。河南摊丁之数是：地赋每两银摊银为1分1厘7毫至2钱7厘不等。[5]具体方法是将每县原来的人丁税的总额平均在全县的地亩中。各州县数额有很大的不同，如温县，每地赋银1两摊派丁银3分7厘9毫；而叶县只摊派1分9厘8毫，仪封适中，为3分4厘1毫。河南地税摊丁偏高，是因为人丁过多，而耕地较少之故。如内黄县，“地狭人稠”、“而地又多硝碱，不生五谷，沙第甲之，穷民每借煎盐以办租税”，[6]每两地银摊入的丁银就高达2钱7厘。摊丁银额数过高也不排除特权的存在，许多贵族官绅地主依恃特权，地不纳粮，丁不出役，都转嫁到农民头上。雍正初年，巡抚田文镜抚豫期间，曾多次颁布多项“文移”、“告示”，严饬转嫁地丁行为。[3]省、府、州、县各级官员及其亲戚均设法转嫁税负，造成农民负担过重。

第四，摊丁入亩法实行之前，河南曾有两套征收丁税的方法，即太康、汝阳等十二州县，采取按地收丁税、丁分等则的方法计征。早在康熙六年（1667）太康县知县胡三祝在“奉旨清核原额人丁”的过程中，根据当地的实际情况，正式实行“丁随地派”、“地尽丁无”的编征方法，摊丁之法为“每地三十三亩三分准人丁一丁”，[7]迈出了“摊丁入亩”在河南的第一步。由于此法亦有不均现象，所以至雍正五年始，全省执行统一标准。此外，由于雍正初年河南的行政区划发生一些变化，造成各州县执行时间略有出入。雍正三年，滑、浚、内黄三县由原属直隶改归河南彰德府、卫辉府所辖，而直隶早在雍正二年就已经根据巡抚李维钧的奏请实行了此法，直隶执行的是辖区内统一标准[8]。就通省而言，河南的推行时间在全国亦属较早，略晚于广东、四川（康熙晚年）、直隶（雍正二年）和福建、山东（雍正三年）。

二

耗羡归公是雍正年间据推行的又一项赋税制度的重大改革，这是针对明末和顺、康年间赋役制度出现的问题而采取的完善措施。明代田赋制度中有名目繁多的地方附加税，即“耗羡”，如火耗、脚耗、雀耗、鼠耗等，在正赋之外另附加缴纳。清代沿用了这一杂税制度，各级地方官通过收取耗羡谋取个人收入已是一种公开行为。但关于它的废止在顺、康年间就有争论。它在河南也有较大的争议。[3]康熙二十九年（1690）时任河南巡抚说，“不屑有司乘机加派，自肥私囊。各州县钱粮有限，而私出杂办无穷”[9]。康熙三十二年（1693）年河南巡抚顾?F在一份奏折里说，他“前往来淅川，沿途士民群聚呈控。咸称兑漕虚费，浮于正项”。[10]康熙四十年，皇帝曾对河南巡抚鹿钓说，“如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。”[11]皇帝的默认实际是对地方官员掠夺百姓财产的纵容，也说明实际中的加耗过之而无不及。耗羡加重了农民的负担，“山东火耗，每两加八钱，民不聊生。河南亦然。”[12]在许多地区甚至出现了耗羡数额远远大于田赋数现象，引起了百姓的普遍不满，并在个别地区爆发了民变事件。如康熙五十六年（1717），宜阳、阌乡、渑池等县百姓揭竿而起，反抗巡抚李锡、知府李廷臣、知县白澄、张育徽等人居官不善、行止不端、逼迫人民，特别是李锡到任后，贪污科索，私派滥征，“以火耗等项取端借银”，人民怨声载道，在亢?E等人组织下，围攻县城，“拥夺县令”，一时震惊朝野。[13]

当时，许多官员认为，清代地方官滥征火耗、横征暴敛与俸禄过低有密切关系。官俸不足养廉、地方财政不足以公用开支是诱导官员贪暴的重要原因。从康熙末年到雍正初年，伴随着全国经济的恢复繁荣，微薄的薪水更是无法满足官员日常生活所需和往来应酬，巧立名目抢占民财便成为官员弥补官俸和公用经费不足、满足自己奢华生活的重要途径。田文镜抚豫期间，就曾对地方滋意科派严加管理，他指出：一些官员“征收钱粮，滥加火耗，绅衿上役不令与民一体完纳，任其减轻，而取偿于百姓小户，令完制钱，每银一分完钱十四、五至二十文不等，苦累不堪，毫不知惜者”。[3]）

在矛盾日益突出的河南，一些有识之士从稳定大局出发，提出了整理赋役、耗羡归公的主张。早在雍正初年，时任河南巡抚石文焯就曾向雍正皇帝提出自己的想法，“豫省各案亏空追比，年久无可变赔者，自今为始，将臣衙门所有司道规礼、府州县节礼、及上下各衙门一切节寿规礼，尽行革除，以杜州县借口之端，以塞上司勒索之路”，他进一步提出了自己的主张：“遵例：令各州府遴委贤员，将州县银柜封验，眼同拆封，将正项即行起解，使经征官丝毫不得侵挪，所有耗羡，每两约一钱三分，通计全省耗羡银四十万两有奇。除官酌量给以养廉，及各项杂用公费悉于此支给外，每年约余耗羡一十六万两，解贮司库，弥补亏空及办公之用。至各官俱有养廉足资，上司不至苛求，属县不至挪移，库项勒索之弊除，而公帑亦无缺矣”。[14]在此前后，山西巡抚诺敏和继任河南巡抚田文镜也都提出耗羡归公的主张。他们的意见和建议得到了雍正皇帝的认同，并得以在全国范围内实施。

耗羡额数是据各州县田赋银而定的。全省共分六个级别，共标准是：

封丘、仪封、荥泽、考城、延津、济源、温县、襄城等8县，田赋每两收耗1钱；

祥符、陈留、尉氏、新郑和卢氏等5县，每两收耗1钱1分；

杞县、兰阳、洧川、汜水、阳武、武安、内黄、获嘉、淇县、原武、洛阳、淅川、太康和许州等14州县，每两收耗1钱2分；

鄢陵、中牟、郑州、涉县、新乡、浚县、滑县、偃师、登封、渑池、遂平、扶沟、沈丘长葛、禹州、汝阳、宝丰等17州县，每两收耗1钱3分；

通许、商丘、睢县、夏邑、临漳、林县、汲县、辉县、河内、修武、孟县、永城、嵩县、南阳、南召、新蔡、西平、罗山、密县、息县和灵宝等21州县，每两收耗1钱4分；

其他43个县（州），每两银加收耗银1钱5分。[15]

上是中枢的原则性规定，部分州县实际征额高于此标准，如温县地每地丁银1两加耗高达2钱5分。但总体而言，按规定，一旦耗羡数额确定，“虽遇清廉之官亦不能裁减”。[16]河南通省耗羡加征率约为10%―15%，这一比例与全国水平大致相同，比原来的征耗率有所下降。

田文镜抚豫期间，积极清理财赋，在杜绝亏空方面做了大量工作，并雷厉风行地推行新法，落实耗羡归公。雍正二年，田文镜要求负有亏空之责的官员早补亏空，否则将受严惩。雍正三年正月，他又规定在征收钱粮过程中，将征收的粮银加固封条，委专员“公同面拆，立刻发匠倾熔，正耗两项尽数解司，不得存留丝毫。”[3] 同年九月，他又针对不少地方大户代为包揽小户完纳钱粮事时“空填流水，出给串票”、甚至出现一些地方官擅自挪用，不入流水，不给串票，“以致拆封者无凭验，其征多解少，盘查者无从究其已完作歉，相沿日久，渐至亏空”等违法行为，特别规定，今后输纳钱粮一律由民户自封投柜，“眼同柜书登填流水，即给串票。将银听粮户自行穿线入柜，不许交给衿监、银匠、柜书、原差代纳。”[3]为了进一步杜绝亏空，他又规定府州县官员离任之前，限期清查、交待仓储情况，“如被署官查出亏空揭报，即着前任府州分赔……逾期不即交待者，照例参除。”[3]由于田文镜大力推行此项新法，经过数年的治理与整顿，河南仓储亏空现象有很大好转，到雍正十一年，河南布政司库仅耗羡银就累积至76万两之多。雍正帝高度评价了田文镜的政绩，“此皆原任总督田文镜在任多年，殚心经理之所储蓄者”。[17]

三

耗羡归公后，将原来地方征收的各种耗费银两，除地方留用少数之外，悉数缴入国库，然后再由国家从中拿出一定数额的银两，按官阶的大小直接补贴给他们，称“养廉银”，另一部分用以弥补地方公用经费或其他支出项目之不足。就全省而言，是在地银数额上加征的耗羡以作养廉银之用，大概每年共收银400，000两。各级官员所得的养廉银，根据他们品级大小、事务繁简、地方冲僻及地方原来加耗量来确定。各地方官的养廉银数额与本行政区所缴的耗羡有密切关系，但也不完全对等。雍正初确定的标准是大县知县1000两，小县600两。雍正六年各加400两，直隶州另加300两。雍正十年又从耗羡中提出一部分作为州县公费银。以郑州为例，雍正三年确定本州火耗，每两加1钱3分，共征4107余两，具体使用：本州养廉银1400两，公费银240两，州通判养廉银80两，吏目养廉银80两，拨补荥泽县养廉银631两余，解银路费43两余；解司银1544两余。[18]由此可见，养廉银可以在地区之间调节，由中央统一调控。

所有官员的养廉银都远远高于其俸禄。以时任河南总督田文镜为例，官级二品，年俸银为155两，养廉银却高达28900两。地方官中，七品官员的年俸银为45两，养廉银却有1200两之多，八品官年俸40两，养廉银也有1000两。如果官员违纪或失职，则要停发或扣发其养廉银，这与前此执行的罚俸制度有相似之处。如嘉庆六年（1801）三月，河南按察使因失察受到处分，礼部决定“停支养廉银”。[19]雍正以后，养廉银制度虽略有变化，但一直沿用至清末。

四

由于有像石文焯这样通情达理、以大局为重的官员，河南在雍正元年就开始实行耗羡归公和养廉银制度，并成为全国最早实行这两项制度的省份之一；又由于有像田文镜这样雷厉风行、果断敢行的官员，河南也成为全国推行雍正新法最成功、最彻底的省份之一。田文镜是在雍正新法全国推行之际任河南巡抚的，他坚定不移地强制推行新法，以威猛治省，有利于新法的尽快落实执行，新法在实行的初期也收到良好了的效果。

摊丁入亩法改变了传统的赋役征收方法，有力地促进了河南经济的恢复与发展，所谓“地多之家力能输纳，而无地之民得免光丁之累矣”，“摊在地使赋役之平”，少地或无地的农民减轻了负担，为了生存，或佣耕，或从事手工来或商业经营。新法促进了当地多种经济的发展，如在人多地少的怀庆府和彰德府，“民人除务农外，多数外出经商”。[20]由于丁税多摊于熟田，故凡经营山地水泽者，可免于丁役之苦，“济源多山，而药物产于山者多”，药材就成为当地的主要经济作物，[21]山中的竹子、药材、矿石的开采和利用，又促进了手工业的发展。摊丁入亩法解决了人头税这种直接税的种种弊端，它既保证了国家赋税收入的稳定，同时又减轻了农民的负担，促进了农业的发展，并带动了手工业品、商业产品的生产和流通。只可惜，能抓住此次机会发展手工业、商业的河南人并不多，新法也没有能够把河南的商品经济推向一个新的阶段。

耗羡归公和养廉银制度在一定程度上缓解了河南各级官吏贪污索贿现象，并一度使各府州县紧张的财政大为减轻。田文镜对新法实行的前后做了对比，他说“耗羡未归公时，原系各州县所得，各上司因其得有耗羡，于馈送节礼之外，恣意勒索，借名派捐……及至地方一有公务，仍派里民，小民受累，此耗羡未归公之情弊也。自耗羡归公之后，各上司俱得有足用养廉，不敢向州县勒索派捐。各州县亦俱得有足用养廉，反得实在归已，日用既足，又不至亏动正项钱粮仓谷……既不取捐于官，又不派及于民。数年以来，民产竟不知有派款之事!上下各足，彼此相安，此耗羡归公之成效也”。[22]

总之，新法把原来各地混乱的加派滥征转变成为固定的附加税，体现了税收强制性和固定性的特点。它既要求农民定量缴纳耗羡，保证国家财政收入的足额到位，满足政府消费性支出需要；又防止地方官员毫无节制地加派滥征，对杜绝各级地方官恣意勒索起到了一定的防范作用，使紧张的阶级关系有所缓和，给清前期河南经济的恢复发展创造了有利的条件。当然由于新法在组织、内容上都存在不少的问题，田文镜在新法的推行、落实和巩固方面也存在很大的局限性。以颇受欢迎的养廉银为例，清代地方官的总收入虽然大大超过了前明，但由于各级地方政府的公费银太少，且地方官又普遍供养一批幕僚和长随，生活并不宽裕。一旦缺乏强有力的监督和约束机制，官员变会借口养廉银不足，重征新的耗羡。事实正如此，田文镜离豫后，州县官吏将旧有的耗羡归公后，又另立名目侵渔百姓。苛捐杂税仍然是清朝政治的一大顽疾，新法也无法阻止清王朝日渐颓退的命运。

参考文献：

[1] 食货志 [A].清史稿（卷一二一）[C]. 北京.中华书局点校本.1976.

[2] 户口一 [A].清朝文献通考（卷一九）[C] 上海.商务印书馆.1936.

[3] 田文镜.抚豫宣化录)[M]. 四库全书存目丛书影印本，济南：齐鲁书社.1996.

[4]清世宗实录(卷二十四)[M]. 北京.中华书局影印本.1986.

[5]王庆云. 纪丁随地派[A] 石渠余纪卷三[C].北京.北京古籍出版社.1985

[6] 民国.内黄县志(卷一)[M]. 郑州.中州古籍出版社.1987.

[7]田赋[A].太康县志(卷二)[C].道光八年刻本.

[8] 李维钧传[A].清史列传(卷一三)[C].北京.中华书局.1987.

[9] 艺文[A].新郑县志(卷九)[C].乾隆四十一年刊本.

[10] 顾?F. 艺文[A] 登封县志[M].乾隆五十二年刊本.

[11] 清高宗实录(卷二三九)[M]. 北京.中华书局.1986.

[12] 汪景祺.读书堂西安治吏[A]西征随笔[C].民国25年刻本.

[13] 康雍乾时期城乡人民反抗斗争资料[M] 中华书局.1956

[14] 蒋良骐.东华录.(卷二五)[M].北京.中华书局.1980.

[15] 嘉庆. 户部随征耗羡[A]重修大清会典事例(卷一三九)[C].台北.文海出版社.1985.

[16] 清世宗实录(卷五三)[M] 北京.中华书局.1986.

[17] 圣制[A].河南通志(卷一)[C].乾隆三十二年刊本.

[18] 郑州直隶州志(卷四)[M].乾隆刻本.

[19] 清仁宗实录(卷八十0[M] 北京.中华书局.1986.

[20] 孟县志(卷八)[M].乾隆五十五年刻本.

[21] 济源县志(卷八)[M].乾隆二十二年刻本.

[22] 朱批谕旨(雍正六年七月十一日河东总督田文镜奏([M]台北.世界书局.1986