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美国是私有制吗？

--“华盛顿共识”明晰产权政策在美国执行状况

黄卫东，　　[email protected]

摘要：“华盛顿共识”第十条政策要求明晰产权。美国原是英国在北美建立的殖民地，继承了英国封建土地制度，只是让国家代替了国王，拥有了土地。美国人的财产权也不完全是私人的，也是有条件的，如果你不支付财产税，你的财产权就会被剥夺掉相当于纳税金额的那部分。美国政府严格规定了政府和个人对私有财产的使用权，而且个人对财产的使用权还随历史不断发生变化。因此，美国的产权明晰实际指政府明晰个人对财产的使用权限。但是，我国却有一些人长期推销“私人财产神圣不可侵犯”的信念，推动2004年人大修改宪法，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，政府征用必须有法律依据，但是，我国并无相关法律规定，从而使我国地方政府在征用个人财产时，大都不合宪法。

关键词：财产所有权，财产使用权，法律，宪法，产权制度

0、引言

所谓“华盛顿共识”，是美国首都华盛顿的政府官员，简称美国精英，向其他国家推销的十项宏观经济政策。美国精英推销的“华盛顿共识”第十项经济政策是产权制度，作者威廉姆斯说[1]，“在美国，产权制度相当完备，所以有时候产权制度对资本主义经济正常运行的重要性反而容易被忽视。不过我想当华盛顿人士真正思考到这个问题时，都会认为产权制度是十分重要的。同时他们大多数人也认为，在拉美国家产权制度相当的不完善”。

所谓产权制度，是指公有和私有财产权利的制度。一般关心的是私有财产权利制度，主要是私有财产的使用权和处置权。作者在这里使用的是很模糊的字眼，“产权制度相当完备”。什么叫相当完备？其实是没有明确定义的，是相对概念，相对于拉美国家的产权制度的，认为拉美国家产权不清晰，应当明晰产权。

1937年美国经济学家科斯引入产权概念[2]，分析企业经济活动，通过分析交易费用等阐明了产权的重要性。产权制度被认为是资本主义的基本制度[3]，分离了经济权利和政治权利，产权制度对决策者行为、资源配置和创新等有明显的影响和作用。问题在于，什么样的产权制度，才是促进经济发展的制度。本文着重回顾历史上美国的产权制度变化，简要介绍我国的产权制度改革。

一、 美国继承了英国封建土地国有制

美国是英国在北美建立的殖民地独立后成立的，很多制度来自英国的封建制度。英国于1607年（弗吉尼亚）至1733年（佐治亚）在北美洲大西洋沿岸建立的一系列殖民地。18世纪60年代至70年代，殖民者经过一系列抗争，联合起来，武装反对英国和英王乔治三世的统治。1776年，十三个殖民地纷纷宣布独立，各自成为独立的国家(state)。在英国等欧洲国家的压力下，这些相互独立的美洲新国家不得不将松散的独立国家联合体改造成有中央政府的联邦制国家，于1789年成立联邦政府。但是，美国内部各邦仍然保持了较大的自治权力，与外邦无关的内部事务不受联邦政府管辖；美国各邦仍然延续了英国殖民地时期的统治制度，英国殖民地统治制度是美国政治制度的主要来源[4]。

18世纪，英国的工业化程度还很低，主要以农业为主。按照贝罗克的估算，直到1800年，英国的制造业产量仅相当于中国七分之一，整个欧洲的制造业产量还明显低于中国；按人口比例计算的工业化水平，当时的英国和欧洲与亚洲的中印相近[5]，而英国的人口远少于中印，与中印相比，其制造业产出也就微不足道了。乔姆斯基指出，18世纪晚期，印度的钢铁产量相当于整个欧洲的产量；1820年的时候，印度的钢铁技术比英国先进[6]。德国人李希承认，直到1880年代，欧洲生产的钢质量还比不上中国生产的钢[7]。但是，英国通过武装侵略,敲开了中印等国大门,逐步占领了市场，通过大量倾销工业产品到这些国家，使中印制造业破产而逐渐衰落[5]。

在北美殖民者宣布独立前后上百年，英国和其他欧洲国家从中国和印度大量进口产品，包括中国的茶叶、瓷器和丝织品，印度的棉布等。英国人仿照荷兰殖民者的办法，以公司的名义，组织军队到世界很多地方建立殖民地，掠夺各种物资，尤其是金银等，出口到中印来平衡贸易。整个17和18世纪，欧洲殖民者出口到中国的白银高达6万吨，折合中国白银19亿两[8]。在十九世纪的大部分时间,英美等西方国家凭借军事上优势，有组织地到中国强卖鸦片和勒索战争赔款等方式来平衡同中国的贸易逆差。

17－18世纪，英国在海外的殖民活动，主要目的是到世界各地掠夺金银等财富，是英国政府有组织的侵略活动。英国殖民者在海外侵占当地居民土地，驱赶和消灭当地居民，必然遭遇当地居民的殊死反抗；而其他西方国家殖民者也在觊觎这些土地，相互间的争夺战争也同样屡见不鲜。因此，英国政府通常组织英国军民在殖民地建立设防要塞、移民定居点、商贸集市和口岸组成的城市[9]。通过逐步摸索，英国人逐渐形成了一整套规范化的殖民地建设和管理方案，规定殖民者必须居住在殖民城市，由政府建设殖民城市，分配房屋、和城市周围土地使用权给殖民者，组织殖民者生产农产品，保卫殖民城市。

农业时代，最重要的资产是土地，但是，理论上，英国的土地都属于英国国王[10]，这是征服者威廉对英国人民的侵占，在不同时代的英国，变化的是土地使用权，而不是土地所有权[11]。18世纪的英国还处于封建时代，土地大都被大大小小的封建主控制，佃农们按照传统习惯租种土地养家糊口。直到18世纪末，通过议会圈地，封建领主们才收回和集中了大量土地，同时加大了土地使用权的买卖，开始了大规模农业生产方式，摧毁了英国的封建小农生产方式，但并没有改变封建土地国王或国家所有制[11]。

英国人到海外殖民，需要大量投入，它们主要来自英国王室和各级封建贵族， 他们收获的则是殖民地的土地。跟随他们进入美洲殖民地的主要是契约农奴、囚犯及从非洲掠夺的黑人奴隶，少数有财产的自由民则获得一定量的土地使用权，而跟随大贵族后面的小贵族则收获大部分土地使用权[12]。英国人在北美建立的殖民地，主要包括英王投资直接控制和封建大贵族单独投资控制的殖民地[13](p71)，其内在制度都是高度一致的，都是投资者也就是业主,包括英王和大小贵族,拥有一切土地的封建制度，业主等于是殖民地的国王，其特权一直持续到殖民地独立[14]。1669年，号称是自由主义鼻祖之一的约翰洛克为卡罗来纳殖民地业主安东尼 库珀伯爵制定了《卡罗来纳基本法》，明确规定，土地被封授给贵族，贵族只有使用权，不准买卖，丧失土地者，同时丧失贵族头衔[15]。在政治上，殖民地引入了英国国王治下的议会制，让中小贵族参政议政，但国王和大贵族任命总督，主管殖民地，议会只是国王和大贵族统治的工具，总督可解散议会或否决议会决议。

独立战争爆发时，北美13个殖民地中，有8个是属于英国国王的皇家殖民地，有3个是属于大贵族的业主殖民地[16]，还有两个是小贵族们联合控制的人口和土地都很小的自治殖民地，经济上的影响很小。独立战争的主要作用，是赶走了国王和大贵族及其追随者，但是，美国继承了英国的封建传统，只是让国家代替了国王，拥有了土地[12]。各邦政府没收了英王和贵族业主以及支持英王的保皇党财产和土地，但它们的使用权大都落入少数人手里。美国历史学家指出[12]，“在别的国家里，土地拥有者不承担任何义务而保有绝对的权利，但在美国不是这样”。而且，美国人的财产权也不完全是私人的，也是有条件的，“如果你不支付财产税，你的财产权就会被剥夺掉相当于纳税金额的那部分[12]”。虽然美国联邦或邦政府在行使干涉私有财产的权力方面反反复复，但是从来没有发生过联邦最高法院不允许国家警察权力对于私有财产作出限制这一情况[17]。美国政府随时可以征用美国人的财产，其根源就在于，美国的土地是国有的，土地之上的财产权也就不完全是私有的。

美国宪法从来没有“私有财产神圣不可侵犯”这一条款，私人财产权在美国法律中从来都不是绝对的[18]。政府可以通过公平补偿来征用私人财产。所谓公平补偿，从实际操作来看，就是国家印制美元欠条，提供给你，作为征用你财产的“公平补偿”，在战争时代，尤其如此。美国还制定了一系列法律，明确个人财产使用权范围和美国政府的干预范围，参见本文第四部分介绍，美国某些法律规定，会使你感到，那不是你的个人财产，而是政府的财产。

二、 美国的产权制度形成历史

产权制度与法律的执行密切相关。美国的法律属于海洋法系，依赖于历史上的判例。但是，对任何两个不同的案子，总有区别的地方，因此，美国的最高法院要改变法律的解释，总是能够找到理由的。从历史来看，美国的产权制度随时代而变化，很多时候，即使文字上没有任何变动，事实上，美国国会从未修过国宪法原文，而是增加了27条修正案,但美国法院却根据时代发展情况，通过判例改变法律条文的解释，从而更改了产权制度。

从根本上来说，如前所述，美国的财产所有权，尤其是与财产关系密切的土地所有权是属于国家的，老百姓只有使用权，因此，美国制定“相当完备”的产权制度，主要作用，就是界定老百姓和国家之间在使用个人财产方面的规定。

影响私人财产权利的主要因素之一是政府征用权力所覆盖的范围。美国宪法第五修正案（1791）“如果没有公平补偿，任何人无权将私人财产用于公共用途”条款强调政府可以征用个人财产，用于公共用途，但必须给予公平补偿。第十四修正案（1868）规定， “如果没有正当法律程序， 政府不能侵害公民的生命、自由和财产”，要求政府需要通过正当法律程序，才能征用个人财产。美国联邦最高法院也是依照上述原则作出了很多对政府有利的判决。但在不同时代的判决，会有很多变化。

从现实来看，由于美国各邦是经济上独立的国家，各自有自己的制度，在产权制度方面，各邦也有各自的制度，差异很大。例如，美国对于外国人购买的美国土地权的立法，由各邦自行规定，而各邦法律很不相同[19]。多数邦准许外国人购买土地，如纽约邦、马萨诸塞邦、密歇根邦、俄亥俄邦、佛吉尼亚邦、咸斯康星邦。有若干邦不准许外国人购买土地，除非他已具备美国公民资格，即已入美国国籍，如加利福尼亚邦、堪萨斯邦。有若干邦不准许外国人购买土地，除非他已声明愿入美国国籍，如华盛顿邦、密苏里邦。有的邦虽然准许外国人购买土地，但将中国人除外，如内华达邦，这也说明，中美投资协议，中国不能仅与美国联邦政府签协议，还要与各邦政府签协议，否则就很可能是不平等的协议。下面通过介绍几个著名的涉及产权使用权的案例，来看美国产权制度变化。

1、达特茅斯学院案:法人财产使用权

1769 年，英皇新罕布什尔总督划出地皮，根据英皇乔治三世授予的章程，建立了达特茅斯学院。该学院是美国著名的长春藤大学之一。一般都将该学院看成是私立大学。按照此章程成立的 8 人理事会拥有管理该学院的一切权力。1779 年，第一任校长去世，其子卫洛克是美国大陆军中尉，续任校长，但并不擅长学校的管理。不久，由联邦参众两院议员和法官等组成的理事会罢免了卫洛克的校长职务。围绕对卫洛克的罢免引起了邦内两党的争执。1816 年，共和党多数派的邦议会通过三项法案，修改了学院的章程，根据新章程产生新理事会。新理事会罢免了旧理事会的职务，选举了卫洛克为校长。还处罚董事会和教授等管理人员，学院管理财务的司库伍德沃德在议会压力下，携带校印、账本等投奔了新理事会，被任命为秘书。旧理事会到邦法院起诉新理事会秘书伍德沃德，要求伍德沃德交出学校章程、印章、账本和档案，结果败诉。旧理事会于是上诉到美国最高法院，结果胜诉。其主要理由[20]，就是契约神圣，法人产权可以得到宪法契约条款的保护，这极大地扩大了宪法契约条款的涵盖范围[21]。

2、屠宰场案：确定私有财产利用无害化原则

1869 年，路易斯安那邦为了将牲畜屠宰场搬迁出市区， 邦议会通过一项地方法规： 《保护新奥尔良市的健康、安置货物装卸和屠宰场以及克里森市家禽装卸和屠宰场公司法》 。这条法律规定，新奥尔良市内所有活禽交易和屠宰场必须迁出市区，并集中在一个地方，统一由一家公司集中经营，统一向原有的屠宰户有偿开放。制定这条法律的目的，名义上是为了把活禽牲畜交易和屠宰迁出人口密集的市区，减少产生大量令人生厌气味和潜在的传染疾病场所的源头，保证市民健康，维持良好的城市环境，但是严重损害了屠户的利益和财产使用权，很多历史学家则认为，将屠宰行业给一家公司垄断，是腐败。当时的牲畜屠宰主要是家庭作坊。该法律严重干涉了个人私有财产的使用，屠户在自己家里杀鸡杀猪从此违法。甚至普通市民杀只鸡都必须到市郊商业屠宰公司。也就是说，杀鸡必须在指定场所，而且还得付费。这一法令不但干涉了公民使用私有土地等财产的权利，甚至剥夺了在私有土地上劳动的权利。这在一定程度上等于断送了好多屠户的生计，由个体户变成了可能随时被解雇的工人。但美国最高法院判定屠户败诉，支持政府。

该法虽然损害了屠户的利益，但是它为美国后来遵循的“土地使用无害原则”奠定了基础。后来美国各邦纷纷通过类似法律，以无害原则为理由，干涉和限制美国老百姓的土地使用权。该法制造了屠宰行业的垄断，但垄断是否对经济发展形成障碍，是值得深入讨论的。从经济上来看，该法提高了屠宰行业规模，有利于分工和提高屠宰效率，从而有利于经济发展；事实上，现在美国的工业企业基本上都是某个行业几大垄断企业之一，象微软则是世界垄断企业。

3、粮仓案（1877年），确定私有财产利用服从公共利益原则

伊利诺斯邦居民Munn在自己的土地上建粮仓，为商人储粮赚钱，但当地法院判定他没有注册粮仓，收取的费用高于邦规定的价格，处以罚金，美国联邦最高法院维持了原判。大法官Waite在判决书上说[22]，“在英国自远古以来，在我国从殖民地时期始，在这些权力的行使方面一直存在一种传统，即规制渡船、普通承运人、出租马车夫、面包师、磨坊主、码头管理人、酒店主等并且通过规制为他们提供的服务、享受的食宿和出售的物品确定最高收费标准。迄今为止，在许多邦法规中，都能找到对上述某些或所有问题的规制，而且我们认为，说这类立法闯入了宪法有关不得干涉私有财产的禁区的观点从未取胜”。从判决书可以看到，该判决书指出的判决理由，充分说明，米联各邦政府对私有产权的干预，一直是非常广泛而深刻的。

4、新伦敦征地案：扩大政府使用权

位于康涅狄格的新伦敦市（New London City）是一个海港城市，20世纪末逐渐走向没落，基础设施相当老化。为了改变城市不断破败的现状、恢复经济发展和增加政府财政收入，新伦敦市政府依据康涅狄格邦议会的一项法案，划定了经济开发区以吸引投资者进行投资。市政府准备在划定开发区内，在给予补偿的基础上强行征收居民住宅和私有土地，然后转手卖给开发商。被征用的部分居民强烈不满，状告市政府强行征用是商业行为，并非宪法所规定的用于公共使用目的，属于滥用警察权力，因此政府征用违宪。但美国最高法院仍然判决政府获胜[23]，只是要求政府给予合理赔偿。

此案极大地扩大了美国政府对个人的土地和财产使用权力范围，将征用土地的目的必须是公共使用扩大到公共目的。法官判决词认为，宪法第五修正案中“公共使用”是包括“公共目的”的。虽然政府征用土地是提供给私营公司发展商业，但该发展计划有利于该地区经济发展，因而土地的用途仍是属于公共目的。

三、不同时代的产权变化

1、煤矿开采权案：

1922年宾夕法尼亚居民Mahon联合其他居民依据当地《科勒法》（Kohler Act）规定“如果造成地面及其附属物下陷，则禁止开采地下矿藏，但是地表业主和地下采矿权属于同一所有人例外”，诉讼宾邦煤矿公司采掘煤矿将对他们的房屋安全形成威胁，要求煤矿公司停止挖掘。宾夕法尼亚最高法院判决马洪胜诉，于是，宾夕法尼亚政府行使警察权力勒令煤矿停工。煤矿公司上诉至联邦最高法院，认为政府警察权力干涉了煤矿公司经营权利。联邦最高法院裁决煤矿公司胜诉。联邦法院大法官霍姆斯认为[24]，煤矿公司早就告知购买土地建房的人，他们将来要在这个地下采矿，而采矿并没有影响到公共街道和建筑的安全。

但是，到了1987年，在一模一样的美国金斯通煤矿案中，最高法院又承认政府动用警察权力保护公共安全，禁止破坏地表的采矿行为是合宪的[25]。

这就是不同时代背景下造成的不同结果了。1922年，美国处于经济高速发展时期，美国经济发展需要大量煤炭，以霍姆斯为代表的法官们接受法律为经济发展服务的思想，通过维护煤矿利益，可避免对经济发展造成影响，以免相反判例被过度解读而引起全国范围内对采矿业形成不必要的影响。

2、水边私有土地建房案

诺兰夫妇在加利福尼亚海岸购买了一块公共海滩和公园之间的海滩，准备拆掉该海滩上年久失修的小木屋，建一座别墅。加邦海岸管理委员会经过听证会以后，认为新别墅将破坏原有海岸风景，将会给当地居民造成心理障碍。因此，海岸管理委员会决定，要么禁止重新建房，要么建房时，必须从私人海滩中留出一条狭长土地，用于普通居民从公园到公共海滩的穿越道路。1987年，联邦最高法院宣判[26]，“要求诺兰夫妇在私人海滩内留出一条公共人行道路，构成了征用，应该给予补偿”。

1986 年卢卡斯在南卡罗来那邦海岸购置了两块地，准备建两座房屋。然而南卡罗来纳邦于 1988 年通过了《海岸管理法》，禁止在海滩上兴建永久性别墅。结果卢卡斯购买的这块地就毫无价值。卢卡斯和南卡罗来纳邦把官司打到了联邦最高法院，法院作出了对卢卡斯有利的判决[27]。

但是，2002年美国联邦最高法院宣判的泰浩湖建房案，则支持了政府的要求。泰浩湖 （Lake Tahoe）位于加邦和内华达邦交界，是全美最大的高山湖泊。由于宜人的自然环境和毗邻美国第二大赌城雷诺市的优势，很多富人在这一区域置地建屋。由于湖边人口和房屋迅猛开发和增长，湖水污染，泰浩湖生态遭受严重威胁。加邦政府联合内华达邦政府成立了联合管理委员会，即泰浩湖区域规划局。1981年，规划局下令，禁止任何新房屋建设，同时对严重污染湖水的房屋实施拆除，并且不予补偿。这一措施使得这些地主们花大价钱买下来的土地变得毫无经济利用价值，反而还得私人继续投钱维护生态。联邦最高法院最终裁决泰浩湖规划局胜诉。法院认为[28]，“如果没有这些土地管理法，地主们必将在综合管理计划出台之前，有加快建造私有房屋的动机，这将导致一个毫无效率和病态的增长”。

泰浩湖建房案与卢卡斯建房案根本没有本质区别，都是禁止建房而导致地主所购土地毫无经济价值，只不过一个是在海边，一个是在湖边。但判决结果截然相反，究其原因，还在于近些年兴起的环境保护思潮。海水净化能力远远高于湖水，泰浩湖旁边这些私宅对湖水的破坏要经过上百年才能恢复。因此，普通美国人也很少对这种给环境造成破坏的地主们以同情，这是政府和联邦最高法院态度极度强硬的主要原因之一。从这个案子可以看出，美国政府可以全面干涉私人产权。

四、美国政府对土地利用的干预

土地是所有资源中最重要的资源，几乎所有私有财产都是和土地紧密相关，任何一个国家都对土地都有严格的管理法律法规。早期美国关于私有土地的管理沿袭了英国关于私有财产非法侵害和非法妨害的普通法判例。非法侵害就是对土地有形物理侵占，它强调保护私有财产的物理属性。这种非法侵占，可以是有形物理接触，也可以是非物理接触，例如不准从私有土地上方有害通过。虽然美国并没有一部统一的关于土地占有、使用和处置的联邦法律，各地进行具体管理时在细节上也不完全相同，但是综合美国各地关于城市居民社区私有土地和房屋管理的规定，现在大体遵循以下规则[29]：

1. 符合公共卫生和健康原则：禁止在私宅及前庭后院养殖或者屠宰猪牛羊等牲口，禁止掩埋动物尸体，禁止堆积或储存容易滋生蚊虫的物品，禁止倾倒油污等；

2. 符合公共安全原则：禁止饲养恶犬（大型犬类有严格注册和防疫要求） ，禁止饲养极具攻击性的动物（虎狮豹等大型猫科以及狼或者巨蟒类动物） ，禁止储藏爆炸物，禁止燃放鞭炮，禁止私自储藏没有注册的枪支，禁止储藏放射性物质，未经批准禁止架设干扰公共通

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