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主题:【文摘】历代职官沿革史 供铁老大和萨苏师兄参考 -- foundera

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家园 第十一章 宋朝 第三节 地方官制

第三节 地方官制

宋代的地方官制,初期基本上沿袭唐五代旧制。行政机构分州、县两级。宋太宗以后,又把全国分为若干路,路相当于唐代的道、元代的省。这就变成为路、州、县三级。

县是地方行政机构最低一级,自秦汉以后,历朝相沿不革。宋代的县,设县令、县尉,作为一县的长官。大县还设有主簿一员。《长编》卷11载,开宝三年(公元970年)规定县官的定制:“县千户以上,依旧置令、尉、主簿,凡3员;户不满千,止置令、尉各1员,县令兼主簿事;不满四百,止置主簿、县尉,以主簿兼知县事;不满二百,止置主簿,兼县尉事。”神宗熙宁以后,令二万户以上的县增置县丞一员,县丞次于县令而位在主簿、县尉之上。南宋时则取消县丞。宋制县的长官称县令。但往往看到史志记载多称为知县,这是宋代地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据《长编》卷4载,宋代为了加强对地方政权的控制,从乾德元年(公元963年)开始“命大理正奚屿知馆陶县、监察御史王钓知魏县、杨应梦知永济县、屯田员外郎于继徽知临泛县。常参官知县,自屿等始也。”这是由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政,即所谓知县事,也就是一县的主要长官。知县有别于县的本官县令,因为是差遣。

州等于秦汉时的郡,隋唐以后改称为州。州的长官,隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年,鉴于唐末五代之患,削州镇之权,“令文臣知州事”,其后,派二品以上的官员充任一州的长官;主要也是为了便于皇帝的直接控制。为了更有效地加强控制,又设通判与知州相互牵制、监督。《长编》卷4载,宋太祖乾德元年(公元963年)“始命刑部郎中贾?n等通判湖南诸州”,当时因为湖南刚刚平定,多留用后周时的旧官员,于是宋太祖才命刑部郎中贾?n等通判湖南诸州,意在控制这批留用官员。后来发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。《宋会要辑稿?职官》卷47说:“通判,州各1人,与长吏均理,州府之政,无不统治,藩府或置两员,广南小州有试秩充通判兼知州者。”又云:“知州,掌郡国之政令,通判为之贰。”通判这种官的权位有些特殊:论官位,通判在知州之下,仁宗以前规定,朝官充通判者,历两任即可升为知州,天圣六年(公元1028年)改为三任方得充知州;论职权,则通判不但可与知州同理一州之政(州府公事须经知州与通判签议连书方许发下,凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事,与守臣通判签书施行),而且,作为皇帝的耳目,所部官有功过及职事修废,可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职,当时人视之为“监州”,则更符合其身分。

宋代以府、州、军、监并称。大体说,凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府,有驻重兵的军事地区设军,工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些,因此,稍大的州,则多升为府,升府的州,一部分是沿袭唐五代旧名,一部分是因为皇帝未即位时所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比较重要的官员。

军在唐代是一种军区,只管兵戎,五代以后,逐渐与行政区没有多大差别,至宋代则成为兵、民、军、政合一的行政区域。凡是唐代节镇所在仍保留其军号,也有加给新改的军号,这种称为节度州。但另有一种称军的地方,不是节度州,而是由县升的,或领数县,或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方,一般是在边境,也有是在关隘要地。宋太宗时期,军的建置最多,总共有34个,其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有15个。在边境地区设军,是为了适应制御外敌的需要,而在内地的关隘口设军,则主要是为了易于弹压兵民的叛乱。例如彭州灌口镇(今四川彭县),乾德四年(公元966年)置永安军,后一度废为县,太平兴国三年(978年)改称永康军,据《长编》卷274载,其批文称“永康军正控两山六州军隘口,昨据张商英奏请废为导江县。若非军官,实不足弹压,可令复旧。”五代的军,治所与县治同处一所,而隶属于州;宋代因削藩镇兵权,取消支郡制度,于是军便得与州府并列。至于监,实际上与县差不多,但因其直属京师,不为州县所辖,因而也同列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官,大体与州相似,《神宗正史职官志》说:“知州事,通判州事各1人,府、军、监事如州,视地望重轻,以资级应选省充。”

为了统治的便利,宋代还把全国分为若干路。今据《宋史?地理志》所载,并依《太平环宇记》、《元丰九域志》校补,制成“宋代行政区域表”。路的建置是依据元丰时设置的23路,加上徽宗崇宁时重设的京畿路,共24路。

宋代的地方行政单位名称是非常复杂的,路之下有府、州;府、州之外又有军、监。府也有与节度军号同的,也有不同的,节度州有不改府的,升府之后也有不立节度军号的。

路的划分,起初并非作为行政区域而设置的,因此,路一级的官僚机构,便不成体制,设官无定式,无定员,甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说,路的官僚机构,主要有四个监司,称为帅、漕、宪、仓。这些官员均由皇帝委派。帅也称为安抚使,是一路高级军政长官,照例由文臣充任,但往往带都总管衔,统辖军队,掌管兵民、军事、兵工工程诸事。南宋的安抚使改为帅司,兼管民政。漕是转运使,其本职是经管一路财赋,保障上供及地方经费的足额。为了履行其本职,就有必要巡察辖境,稽考簿籍,举劾官吏。久而久之,转运使便成为事实上的大行政区(路)的监司官。不过,转运使的品秩不很高,而地方长官如知府、知州,还可能是前任的执政官,品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛,而在体制上却不能完全以下属对待府州。这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。南宋改为漕司。与转运使平行的又有提点刑狱公事及提举常平司两种,前者管司法,称为宪;后者管赈荒救济事宜,称为仓。此外,又在安抚司中设走马承受1员,有事可直接向皇帝报告,不经安抚使之手,事实上与唐代的监军相似。所以每路有四个系统的长官,职权互相不同,而又不能认真负责。

对于地方官僚体制,《宋会要辑稿?职官》42有较明确的记述:大中祥符二年(公元1009年)十一月,真宗诏论监司失察罪时说:

分天下为郡县,总郡县为一道,而又总诸道于朝廷。委郡县于守令,总守令于监司,而又察监司于近臣,此我朝内外之纪纲也。故欲择守令,必责之转运,必责之近臣。既严连坐之罪,又定举官之赏,而失察者又有罪,赏罚行,纪纲正矣。

监司是统领州县守令的长官,《哲宗正史职官志》的记载说:

诸州府置知州事一人,州、军、监亦如之,掌总领郡务……凡兵民之政,皆总焉。属县事、令丞所不能决者,总而治之。又不能决,则禀于所隶监司,及申省部。

转运使有权管一路之政,但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任,因而有时转运使的官位低于州府长官,这就给转运使在行使职权上造成困难。因此,大中祥符五年(公元1012年)规定,凡是大两省官以上充任转运使的,州府公文必由转运使、副使申转;若是观察使以上知州府的,州府公文不必经由转运使。于是路与州府长官的关系就以品秩高低来决定,这样的地方机构,自然会出现许多紊乱的现象。

宋代地方驻军指挥则有都总管、副总管、都钤辖、副钤辖、都监、副都监三级,或守臣兼充,或武臣充副职。至于沿边地区则置都巡检、巡检。南渡以后,多采用临时措置,各军将领分别给以统制,同统制、副统制、统领、同统领、副统领等名号、其下则有正将,副将、准备将等名,这些都是偏??之职。

宋代的州、县衙门中,除了中央所委派的官员外,还有很大数量的吏。在州一级政府里,有孔目官、勾押官、开拆官、押司官,粮料官等等。在县衙门里,有押司、录事、手分、贴司等。吏的来源有的是召募,有的是差派,绝大部分从地主阶级中选充。有的吏是世袭的,父死子继。吏的名目繁多,最主要的职责是经手征收赋税,处理狱讼。他们上下其手,趁机敲榨勒索。吏是封建统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分。

在县以下,还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关,但是宋代统治者依靠乡间地主,统治和控制广大农民。据《文献通考?职役考》记载,北宋政权建立以后,就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之,这些乡村最基层的小吏,其职责有二:一是榨取钱物,二是弹压农民。

宋代的地方官制,有异于前代的,大体有四个方面:

第一、府州设通判。其用意在于对地方官吏的监督。通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构中的耳目,以牵制这级官吏的一切行动。

第二,地方官由文人充任。自宋太祖开始,即以“文人知州事”。太宗初年,与辽冲突很厉害;但西北边陲的官员仍由文人担任,这主要是怕武人专军事之权,容易独霸一方,反叛朝廷。

第三,宋代的地方官任期三年;三年任满即走,即所谓“三年一易”。严格地说,宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣,当了三年就得离开任地,又不准本地人在本地当官。所以没有一个官吏能够真正熟悉地方的情况。

第四,恢复县尉。县尉是管军事的。五代时,各县军事由节度使派一个镇将专管,宋代改为县尉,其权力与镇将相差甚远,只管地方治安之类和诉讼等事。

以上事实说明,宋代皇帝不但控制了任命地方官员的权力,而且将各府、州、县的行政权、司法权、财政权、军事权全部集中到中央,使得中央集权对地方的控制大大加强了。这样,自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。但是,宋代这种削弱地方权力,并不是削弱地方镇压人民反抗的力量,而是把镇压人民的权力分离出来,由专人分管。并依县之大小,分别派遣武装弓手,专司镇压。按当时规定:县一万户以上者,派武装弓手50名,七千户以上者40名,五千户以上者30名,三千户以上者25名,二千户者20名,一千户者15名,不满一千户者10名。这类事情由县尉专管,若“强盗”较多之处,武装弓手无法抵御的,要随即上报,由朝廷另派兵马镇压。

总之,宋代有一整套以扩大皇权为中心的封建官僚机构,这套官僚机构在宋太宗时就已经比较完整地建立起来了,以后就越来越扩大。元丰改制时撤销了一些重叠的机构,表面上恢复了三省制度,但到北宋末年,蔡京执政,官员又大量增加,机构也庞杂起来了,南渡以后,沿旧不革,所以《宋史?职官志》说:“吏既滥冗,名目紊杂”。

附:宋代地方官制简表

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