主题：【编辑】美国经济周报2010年3月第1期 -- 南方有嘉木

楼下不少河友都对本次医改的立法程序存有疑问，这个问题涉及美国设计复杂而又极为精巧的立法程序，我在这里试着简单地解释一下，有兴趣的河友可以直接看这两个链接：

How our laws are made

这是美国众院出版的一个解释立法程序的手册。

外链出处

Legislative Procedure

这是一本解释美国立法程序的书。

外链出处

根据美国宪法，立法权赋予参众两院，并根据“平衡和制约”的原则，在两院和总统，以及两院之间设计出复杂的表决机制。

参议院（the Senate）由100名成员构成，每州两名，任期六年，每两年改选其中的三分之一。

众议院（the house of Representatives)有成员435人，根据各州人口对全国人口的比例分配名额，每两年选举一次。

每位议员都只有一个投票权。

参、众两院的立法权是平等的，不存在上、下之分。除征税(rise revenue)及拨款预算案 (Appropriation Act/Budget)须由众议院提出外，两院都可以独立提出各自的议案，然后提交给对方审议----这里基本的原则就是一项议案提交总统签署成为法律之前，必须先后经两院表决通过。如果参众两院对某议案存有分歧，可以通过参众两院协商会议（Conference)来协商解决，以求得一致。

比如对目前的医改法案，去年11月、12月众、参两院本各通过了一个版本。两院民主党人原计划通过上述的“协商会议程序”达成统一文本提交总统签署,但今年1月民主党人在马萨诸塞州参议员补选中失利,导致民主党失去参议院“绝对多数”地位,无法阻止共和党通过所谓“议事阻碍”(即用无休止的辩论或无关的、冗长的演讲等来阻扰立法讨论---filibustering)来拖延医改法案在参议院通过（因为根据法律规定，必须有60名以上参议员同意才能禁止filibustering的使用，现在民主党在参议院仅占有57个席位+2个和民主党行动一致的独立派），这使得通过协商会议来取得一致的可能性极低。

那么为了通过一项法案，比如目前的医改法案，众议院选择先全盘接受参议院的版本，这样从形式是上来看，满足了红色字体标示的原则：两院对该议案取得了一致，可以提交给总统签署为法律。

同时，利用“预算协调程序(budget reconciliation process)”起草一份“预算协调”议案,将其对参议院法案的各种修改意见打包写进该议案,并分别提交参众两院投票表决。在21日晚，众议院已经对该议案进行了表决，并简单多数通过。如果该议案提交给参议院后获得通过，则亦将满足前述原则。

简单地说，这里其实存在两个议案，一个是医改法案本体的参议院版本，去年12月参议院通过，3月21日众议院通过，今日奥巴马签署，已经成为法律。

一个是对参议院版本的“修改议案”（名为预算协调议案），3月21日众议院通过，现等待参议院表决，尚未成为法律。

根据法律规定，预算协调议案的通过仅需要简单多数（50票），而不是三分之二多数，这样，因为民主党在参议院占有57个席位，这份议案在参院通过的可能性极大。

但是，问题在于，根据《1974年预算法》的规定，“预算协调程序”的使用是有限定的，即其仅能被用于修改最近采纳的预算案 （Resolution on budget，一般就是用于对当年的预算案进行调整），这个限定被称为Byrd规则，它禁止在预算协调议案中加入与预算无关的内容（当然，如何解释什么事项和预算有关是另外一个问题，实践中，该程序已经成为美国国会调和严重分歧的一种方法，共和党占据参议院多数席位的时候曾多次使用，比如通过小布什的减税议案，但是减税，从解释来说，确实和预算直接相关。）如想在Byrd规则下取得豁免，必须取得60名以上参议员的同意。

现在共和党批评民主党采用这一程序来通过医保法案的主要着力点也是在此限制，即医保法案作为一项涉及范围极广，影响极长远的法案，其修改案不可能仅仅只涉及当年的预算修改。但是众议院已经在21日晚表决通过(1)采用“预算协调”这一特殊立法程序来通过医改议案；和（2）众议院对参议院版本进行修改的“预算协调”议案。且已将其提交给参议院表决，因为民主党在参议院的多数席位，从立法程序的角度来看，它不通过的可能性不大。因此为了阻止立法，共和党目前只能通过诉讼，引入司法干预。必须注意的事，现在美国14个州对医改法案提起违宪诉讼的诉因并不是因为立法程序，而是因为法案关于强制保险的规定侵犯了州政府的权利和个人的自由。

关于Bryd 规则：

一般美国两院的立法程序可以简单概括为以下几个阶段，这里以众议院先提起立法，然后提交参议院表决为例说明（Note：反之亦可）：

1.提议（Proposal）：各机构团体个人都可以向议员提议就某事项进行立法。

2.提案（introduction of a proposal into the bill）：议员就某事项向众院提出议案。议案有四种：议案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)。在参议院和众议院里，大部分的立法都是以“bills”的形式提出。

3.众议院发言人（speaker)将议案提交专业委员会审查（Referral to committee)：两院都各自设有各专门委员会，对专门事项的议案进行审查。

4.专业委员会审查 （consideration and hearing)。

5.委员会将审查后的议案提交给众议院(Report the bill)。

6. 众议院对议案进行讨论，一般经过三读，表决通过议案。此时该议案（the engrossed bill)才成为一项法案(the Act)。

7. 众院将表决通过的法案提交给参议院审查。

8. 参议院亦会将该法案提交至下设的专业委员会进行审查。

9. 参议院对委员会审查通过的法案进行讨论，表决。可能出现以下几种结果：（1）通过原众院版本；（2）通过经参院修改的众院版本；（3）通过参院版本。

如果是（1），满足前述红色原则，提交给总统签署成为法律。

10. 如果是（2）、（3），则需要返还给众院继续表决，或通过“协商会议程序”来寻求一致。如果众院全盘接受参院的修改或参院的版本，则满足前述红色原则，提交给总统签署成为法律。

11. 如果众院希望对参院的版本进行修改，则可以先行通过修改案，然后将修改案再提交参院表决。此时可以考虑使用“预算协调程序”来减少所需票数的要求。

12. 一项法案经两院表决通过送达总统之后，总统有如下选择：

（1）同意（approve)。法案成为法律。

（2）否决（veto)。如不批准，即应连同他的异议把它退还给原来提出该案的议院，该议院应将异议详细记入议事记录，然后进行复议。如果在复议之后，该议院议员的三分之二仍然同意通过该法案，该院 即应将该法案连同异议书送交另一院，由其同样予以复议，若此另一院亦以三分之二的多数通过，该法案即成为法律。

（3）搁置否决（pocket veto)。一般来说，如果总统在收到法案之日起10日内未将其异议返还至(return)议院，则该法案视同为经总统签署成为法律。但是，如果因为此时国会已经休会（从解释上说，是因其休会导致总统的异议无法送达），则该法案即被否决。该否决既不需要理由也不能被国会推翻，实际上具有绝对否决的性质。

• 就美国立法程序写了一个简介，看上面：
• 就美国立法程序写了一个简介，盼指正：