主题：再谈信访 -- 常识主义者

前几天，我发了个关于信访的帖子，大家讨论的很热烈，一些河友也根据自己的所见所闻补充很多内容。通过自己的努力，让很多的河友能了解一些新知识，我还是感到十分高兴的。

那篇文章是围绕老上访专业户有没有心理障碍这个问题写的，其他河友也大多围绕这一点举例，所以可能没有全面的反映信访工作和信访问题的整体情况。为了防止一些不了解这方面情况的河友的看法从一个极端走向另一个极端，所以决定再写一个关于信访的帖子，也顺便回复一下一些河友提出的问题。

因为自己不是专业搞信访的，而且中国地区差异又很大，所以自己所说的情况未必都准确，表达的观点也未必都正确，欢迎大家批评、指正、补充。

唉！经常写八股文落下的毛病，不先写个帽儿，就不会写正题了。下面开始写正题。

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先说说信访问题产生的原因。什么叫信访问题？05年的《信访条例》是有规定的，不过实际工作中信访问题的概念远远超过了那个范围，反正只要老百姓来找的问题现在基本上都算信访问题了。据我所知，外国是没有信访制度的，曾看过介绍欧洲某国信访制度的文章，不过从内容来看，那个制度更像是我国的行政复议，而不是信访。中国信访制度的产生应该和中国自古以来全能政府的传统有关。既然中国古代连寡妇改嫁这种事政府都管，那么现在产生个包罗万象的信访制度就不奇怪了。

信访问题产生的原因是多种多样的，我自己简单的归纳为八种：

第一种，因为政府失责或未完全尽责造成群众合法利益受损而产生的上访。这是最正宗的也是最合理的信访问题。比如干部违纪、噪声扰民等等，这个就不需要详细解释了。

第二种，不在政府法定责任之内，但因为某种原因群众利益受损而产生的上访。这种上访一般也都是合理访。比如，在北方地区每年都会有一些因供暖而产生的信访问题。很多原来企业和单位自建的家属楼没有纳入供热公司统一的供热管网，而是企业自己建锅炉房自己烧或承包给其他个人烧，现在企业倒闭了，很多锅炉房的承包人因为燃料价格上涨等原因开始弃供。在这种情况下，居民往往会要求供热公司接手，但供热公司现在都是自负盈亏的企业，要考虑成本。这种老楼的管道大多已经老旧并且没有进行分户改造。供热公司就会要求居民交纳一定的入网费，居民肯定是不愿意交钱的。双方争执不下时居民就会选择上访，通过政府解决问题。这种问题从法律上说政府可以不管，但因为牵扯面大，供热又是生活必需品，政府还是会主动承担责任，从中协调解决。

第三种，由于社会发展和制度变革引发的上访。这种上访有合理的也有不合理的，要具体事情具体分析。社会变革总是会改变固有的利益格局，也会因此引发一些矛盾和冲突，比如国企改制引发的上访和近年来转业军官的上访。上世纪80年代到90年代，军官转业后有的被安置到企业，有的被安置到机关。当时机关工资低，所以很多转业军官都愿意到效益好的国有企业。2000年之后，国有企业大批破产，很多当年转业的军官也随着下岗，这时机关工作稳定性好的优点就突显出来了。加上近几年国家大幅度改善军队待遇，现在转业的军官不但都分到了机关和事业单位，而且能拿到一笔不小的补助金。那些从企业下岗的转业干部们心理自然不平衡了，于是上访要求解决生活困难，要求重新安排工作，要求进机关、进事业单位。90年代以前，党政不分，政企不分，很多机关干部或受组织派遣或出于自愿到国有企业工作。现在同样因为企业破产下岗，于是上访也要求回机关。这种因为社会变革而引发的上访问题，很难说是谁的责任，政府也很头疼。一方面这些上访人的确以前做过贡献，现在也的确遇到了一些困难，政府不管似乎不近人情；另一方面，现在制度越来越完善，机关和事业单位不能随便进人了，而且当年去企业也是本人自愿或者同意的，现在政府不能随随便便的就答应他们的要求。

第四种，由民间冲突而引发的上访。比如合同纠纷而引发的上访，这个原因看起来匪夷所思，但的确存在。某建筑商和某开发商因工程款发生了合同纠纷，建筑商就会指使手下的农民工上访，声称建筑商拖欠自己的工资。政府找建筑商调查时，建筑商就会说不是自己不想发工钱，而是开发商拖欠自己的工程款，自己没钱给工人。工人是不是真的没得到工钱、建筑商是不是真没钱很难查清，建筑商有时就是用这个办法把政府拉进来帮自己讨要工程款，政府不帮就不断派工人上访给政府施加压力。

还有就是个人之间矛盾引发的上访。现在有一种楼房是这样的，一楼是商网，二楼以上住宅。我见过一个案子，一对住在二楼的老夫妇来上访，说自己楼下本来是开诊所的，邻里关系融洽、相安无事。现在开诊所的搬走了，房子被租给了一对年轻夫妇开饭店，天天锅碗瓢盆叮当响，自己现在没法休息、没法睡觉，简直没法活了，要求政府给做主。到现场一调查，饭店证照齐全、手续合法，店主说自己夫妻双双下岗，上有老下有小，好不容易凑了几万块钱开了个小饭店。楼上的老头老太太找过自己，自己也给对方赔礼道歉了，自己不管怎么小心也难免出点儿动静。现在刚刚开业，投入的钱还没挣回来，要是让自己关门就没法活了，自己也上访去。这件事双方都有自己的理，如果双方都不让步，往往就会拖很长时间解决不了。

第五种，上访人有精神障碍或者根本就是无理取闹的上访。有精神障碍就不说了，说说那种无理取闹的。比较典型的就是声称生活困难而上访的。有些上访者长年累月的上访，说自己生活困难，要低保、要救济。你如果问他：为什么别人都能活，你为什么就活不了？他就说自己有病没有劳动能力，而且都是些摸不着、看不到的病，比如腰疼。你把他送医院去也检查不出什么毛病，但他就说疼你也没办法。曾经调查过一个这样的上访户，专门跑到他家去，一看住房、家里的摆设根本看不出生活困难来。他媳妇看我们来了，出去拿了个编织袋进来，往地中间一倒，全是药盒子。然后开始说自己和老公如何疾病缠身，家庭如何困难，孩子就要失学等等。我到药盒那一看，牙痛安、康泰克、斯达舒、金鸡胶囊什么的好几十种。我当时就说你们病长的还挺全的，头回儿见着还有没事攒药盒子的，怎么看着像拍电影的道具。结果两口子马上转移话题开始说孩子要失学的事。后来和当地人一打听，才知道上访人的父亲活着时就是上访老户，到学校调查他孩子要失学的事情的时候，学校说这孩子只要好事就不能落下他，否则就闹个没完。我和同事后来开玩笑说，上访原来还能遗传。

第六种，别有用心的上访。这种上访往往由其他原因的上访演变来的。比如有一个案子，两个妇女在街头打架，有人报警，警察来了后强行把两人拉开。其中一个妇女事后就开始上访，声称警察殴打自己了，要求处分警察、赔偿自己医药费。其实当时周围好几十人围观，警察根本不可能打人。上访人到处上访，刚开始可能主要是因为面子上过不去，后来上访人发现政府为了让自己息访往往愿意给点儿经济上的补偿，于是上访就变成了获取经济利益的手段了。说实话，那些有心理障碍上访老户有时闹得很凶，但还是值得同情的，毕竟他们有病，而且他们自己觉得自己真的有理，属于真糊涂。而这种把上访当做谋利手段的，就不值得同情了，属于揣着明白装糊涂。

第七种，报复性的上访。这种就是以前相声里说的花我八分钱、让你查半年的上访了。比如，某个村子有张姓、李姓两大家族，两大家族往往存在矛盾，而在村民委员会的选举中只有两大家族的人能选上。于是，张姓选上了，李姓就上访；李姓选上了，张姓就上访。反映的问题无非就是对方侵吞公款、超生、欺压乡邻等等，上访这时就变成斗争的手段了。

第八种，说不清原因的上访。之所以说不清，就是原因复杂，上访的原因只能用人性去分析了。比如，拆迁引发的上访。有些媒体经常把城镇拆迁描写成政府或者利益集团对被拆迁老百姓的掠夺行为，不排除有损害老百姓合法利益的拆迁行为，但是大多数拆迁行为还是合理、合法的，也是受到大多数老百姓欢迎的。对于很多城市贫民来说，没有棚户区的拆迁改造，可能一辈子也住不上设施齐全、安全卫生的楼房。老百姓很多时候反对的不是拆迁本身，而是想在拆迁中获得最大的利益。有一些人总是喜欢把这种利益之争描写成阶级矛盾，要是不想让老百姓一辈子都住在印度式的贫民窟里，就没有必要对这种利益之争的出现大惊小怪。为什么拆迁容易出信访问题？我觉得根本原因是，社会现象千差万别，但作为社会管理者的政府手中的政策尺子只有一把造成的。政府要做一件事情，无论之前制订的政策如何完善，执行得如何严格，最终都会有受益者，有受害者。衡量政府行为的正当与否只能看受益者和受害者的比例了。

拆迁的补偿一般分为实物补偿（回迁）和货币补偿。先说货币补偿，以我这个地区的政策为例。在我这个城市，拆迁补偿标准一般是这么定的：84年以前的住人房屋无论有无房照，每平方米补偿1000元（这个数和下面的数只是举例，真正的数额应该是评估出来的），仓房每平方米补偿300元；84年到2001年建的住人房屋有房照的每平方米补偿1000元，没有房照的住人房屋补偿800元，仓房300元；2001年以后建的房屋有房照的每平方米补偿1000元，没有房照的无论是住人房屋还是仓房一律按150元补偿或者不补偿。为什么选1984年和2001年作为时间分界点，我听说大概是因为这两个年份有城市航拍照片，可能还有相关政策的变动。政策规定的这么细，都是有其目的的。有无房照补偿标准不一样，是为了让遵纪守法的好公民受益。住房和仓房补偿标准不一样，是为了让拆迁人无论是回迁还是货币补偿最后都能满足居住需要，而且兼顾公平原则。时间段不同政策不同，是因为84年以前房籍管理不正规，老百姓不办房照有情可原；84年到2001年房籍管理政策逐渐正规了，不办房照就应该受点惩罚。2001年之后房籍管理政策完善了，建房必须符合城市规划，不报批就属于私搭乱建，所以给的补偿很少或者不补偿。其实还有一个更重要的原因，就是打击拆迁前抢建房屋骗取补偿。

即使拆迁政策制订的非常详细合理，但还是会出现信访问题。我经常听有些人说的一句话就是：老百姓的利益要是没被侵害的话怎么会上访？这句话问得大义凛然，但实际上真得具体问题具体分析，关键看怎么界定个人利益的范围。政府界定群众利益的时候正常是以法律、法规和相关政策为依据的，但群众自己很多时候是以主观感受和个人理解为依据的。很多时候政府觉得没侵犯群众利益，但群众有时就觉得侵犯了。比如，有人上访声称自己300平米的房子只给了6万块补偿，声泪俱下的控诉政府和开发商欺压老百姓。如果单听上访人的叙述，1平米房子才给200元钱偿的确令人气愤。但一调查，可能实际情况是这个人只有60平米的房子，其他的240平米都是拆迁前用石棉瓦和碎砖头抢建棚子。不是他不知道政策怎么规定的，但个人私心、想占便宜是人性。

这部分内容写得比较吃力，最后自己都觉得很乱。在实际信访工作中，一般把信访问题分为几类，包括城镇拆迁、农村土地纠纷、国企改革、涉法涉诉、违法违纪等等。我觉得这种分类方法是从内容上分的，不是从信访起因上分的，所以自己试图总结一个新的分类方法，现在看结果不太理想。信访问题千奇百怪，我分的那八种远远无法涵盖所有的问题，而且有时一个信访问题的引起往往是几个因素共同作用的结果。自己觉得乱了，关于信访问题产生原因的话题就先说这么多。

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下面说说信访工作的意义。在上一个谈信访问题的帖子后面，很多河友都提出了一个疑问，既然很多信访问题根本就是胡闹，占用和浪费那么做多社会资源，信访还有存在的意义吗？在现实生活中，也有很多人了解一些上访老户的所作所为之后说干脆信访局撤销算了。关于建立信访问题终结机制的问题在政府内部一直有激烈的讨论，2005年新信访条例出台前，要求新条例纳入信访问题强制性终结机制的呼声是很高的。我以前也曾思考过信访问题要不要建立类似司法审判式终结机制的问题。2005年信访条例和中央的相关文件似乎表明，中央不赞成建立这样的机制。我现在的个人看法是中央这样的决策是正确的、慎重的。现行的信访制度虽然有很多的问题，但是正面意义还是很大的。

第一，信访解决了很多实际问题，给群众带来了实实在在的帮助。在我上一个谈信访的帖子后面，有人质疑我为什么举的都是负面的例子，要求我举正面的例子。我仔细想想，正面的例子其实也不少，但是让我举具体的还是有点儿困难。原因是我所在的部门不是直接管信访的，新发生的信访问题一般都是归口办理了，我能接触到的基本都是一段时间之后各部门办理不了的积案。我这个地方可能有几千个上访案件，但最后可能只剩下几十个案件没解决。剩下的那些除了上访人主动息访的，自然就是解决了。

第二，信访渠道的存在可以对提高政府的执政水平。现在，很多地方政府出台一些新政策之前，往往会征求两个部门的意见。一个是法制办，防止政策和法律法规、上级文件打架；另一个就是信访局，有时政策本身没问题，但要考虑社会承受能力，信访部门可以从这个角度对新政策的负面影响提供评估意见。同时，通过对信访问题的统计分析，政府也可以更好的了解社情民意，及时的调整政策。通过信访也可以起到对政府工作人员的监督作用。

第三，信访渠道是社会矛盾的减压阀。任何社会都会产生矛盾，矛盾积累多了就会对整个社会体系产生压力。西方国家通过周期性的选举释放压力（我虽然认为普选制有很多弊端，但这个作用我一直是赞赏的），中国现在没有这个渠道，信访的作用就更突出了。中央一直没有推出强制性的信访案件终结机制，并且近几年一直强调畅通信访渠道，我觉得可能就是有这方面的考虑。让那些上访老户在体制内闹，总比让他们跟着轮子之类的闹要好。生于忧患，死于安乐，信访问题造成的压力对政府来说未必不是好事。

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下面在说说几个大家提出的问题。

第一个，可不可以用信息公开的方式解决一些信访问题？既然有些上访老户无理取闹，那么索性把事情都公开了，让大家给评理岂不是更好。我也想过这个办法，结论是比较困难。最主要的原因是缺乏法律依据，很多信访问题都涉及个人隐私，政府公开后可能会带来法律上问题。另外，信者恒信，不信者恒不信。即使你公开了，还是会有人说政府编造事实。很多上访老户虽然无理取闹，但是多少也算弱势群体，像对待轮子那样开动舆论机器口诛笔伐还是不合适。实际上，类似这种信息公开的处理方式在实际工作中也有，就是信访案件听证会制度。信访部门主持召开，上访人、涉案政府部门、律师、人大政协代表和其他社会人士参加，用公开辩论的方式解决信访问题。这种办法理论上看不错，实际上成功的不多。双方各执一词，谁也说服不了谁，最终形成的处理意见也缺乏法律上约束力。会开完了，上访人依旧我行我素，照样上访。

第二个，在信访工作中有无截访问题？我的回答是有，而且很普遍。我把截访分为两类：一是暴力截访，二是普通截访。

先说暴力截访，原来似乎比较普遍，但是现在已经很少了。最少在我知道的范围内，已经很少了。截访的产生有很多原因，其中一个很重要的原因就是国家信访局曾经执行过一个政策--信访排名。执行这一政策的本意是督促各地积极解决信访问题，减少越级上访的发生。但是，这一政策有很不合理的一面，就是进京信访量和各地信访工作成效并不一定挂钩，这个政策很不公平。比如，河北省的进京访肯定比一般的省份都高，原因是明摆着的，河北的很多地方上访人进京比去石家庄方便得多。云南、贵州的信访工作搞的再糟糕，进京上访量也不一定比河北高。还有，河南有近亿的人口，有的省份才两三千万，单纯比较进京上访量当然河南吃亏。同时，国家信访局的上访登记以身份证为准，只登记人次，很多老上访户利用这个政策通过不断的重复访来给地方政府施加压力。很多上访老户明明知道自己没理，也没打算让国家信访局真的给自己解决问题，但就是去登记，以此来要挟地方政府给自己利益补偿。这个信访排名制度给很多地方带来了很大压力，也直接引发了暴力截访的发生。我听信访部门的人说，在前几年在北京马家楼子（我没去过，听别人说的这个名字，不完全确定)的国家信访局门前经常会发生各地信访局的截访人与上访人打成一团的事情。据说暴力截访比较严重的是河北、辽宁等省，原因就不用我说了。不过，最近几年据说暴力截访行为已经大幅减少了。一个原因据说是国家信访局的局长对自己门前发生打架行为深感不满，严厉斥责，并且装了很多摄像头。当然，也不排除有更高层的领导干预。另一个原因是国家信访局改进了排名方式，正常上访的登记量已经不再作为信访考核的依据，现在主要考核非正常上访。非正常访就是拿着雪碧去天安门、到美国大使馆喊冤之类的，这些行为公安部门就可以依法处置了。不过，我觉得更重要的原因最近几年大家的法律意识提高了，舆论监督的力度也越来越大，信访部门的人也学乖了，谁也不愿意因为公事给自己惹麻烦。不知道别的地方怎样，反正我这个地方暴力截访的现象已经很难见到了。

再说正常截访，实际上就是劝返式的截访，这个现象现在也普遍存在。我觉得这是一个正常的工作方式，中央似乎也是默许的。信访问题最终还是要靠地方解决的，大家都跑到北京去也没什么意义。

其实，无论是暴力截访还是普通截访，主要针对的都是上访老户。信访部门的人也不是坏蛋，对于一些有理访，信访部门的工作人员有时甚至会暗中帮助上访人越级访。

第三个问题，为什么很多时候政府接访不及时？大家经常看见上访群众围堵政府机关，很多人质疑政府为什么不及时接访。在我看来，现在信访的接访方式和效率真是有很多问题，很多时候因为这个原因激化了矛盾。实际上，政府在接访这个问题上还是做了很多工作的，但和群众的要求还有一段距离。一般来说，接访程序是这样的，群众来上访，信访部门先登记，然后根据问题性质通知相关部门来接访。为什么有时候上访人来了很久没人接待，原因可能是相关部门来的不及时。也可能是相关部门来了，但是上访人对解答不满意，要求见更高层领导。中国人似乎有个习惯，上访时喜欢找大领导。很多人来了就要见书记、市长，不见就不走。这个要求有时很难满足，因为书记、市长们总是有很多事情，不可能把所有时间都用在接访上。即使有时书记、市长们有时间，但还是没法接访。因为书记、市长们不是神仙，不可能对所有方面的情况和政策细节都了解，信访问题又很复杂，见了上访人不能不表态，但一旦表错了态，相关部门以后的工作就没法做了。对于的确需要书记、市长亲自接访的，一般也不会立即接访，而是会采取和上访人预约时间的方式。在接访前，书记、市长们肯定要做功课，听取相关情况和政策的汇报，研究好解决问题的办法。上访人一般都非常着急，但政府解决问题有时也的确需要时间。另外，有时上访人的上访行为也有表演性质，不管接访及时不及时，都要表演一番的，特别是很多老上访户更是这样。

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写了不少，但是感觉很多东西还是没有说明白，很多事情也还没有说全。写这个东西的目的，也不是单纯的想介绍信访问题本身，还是想通过信访反映一下中国社会和政府行政的复杂性。先写这些，以后想想再写。

• 是先等你改完呢？还是现在就回复呢？我有些犹豫
• 资料之信访
• 给你看看这个