主题：袁世凯在北京民国初期的作用新评 （一） -- SenatorZhao

2.第一部“宪制”宪法——《中华民国约法》

南京临时政府制定的《临时约法》，是孙中山妄图控制北京政府的一个产物，实际上也是孙中山妄图二次夺权的工具。北京政府成立，国会正式选举袁世凯为总统，袁世凯多次希望国会制定新宪制以代替原来的《临时约法》，但是都被国会内的国民党议员所破坏。

国会停止活动后，袁世凯只好组织了“中央政治会议”来代行国会的职权。这个政治会议是由总统特派八人、国务总理特派二人、每部总长各派一人、法官二人、各省二人、蒙藏事务局数人组成的，虽然这个组织与国会相比还不是选举产生，但是当时国会停止活动的情况下，做为一种过渡组织也是迫不得已。

政治会议成立后，首先面临的仍然是修改《临时约法》，制定新的宪法。袁世凯向政治会议提出了《约法增修咨询案》，在提案中，袁世凯指出了《临时约法》存在的矛盾，并认为造成社会政治动荡、人民生活困苦，并指责制定《临时约法》者是“以国为孤注”，认为“正式政府适用《临时约法》，究于政治刷新大有妨碍”，要求政治会议讨论增修《临时约法》。但政治会议认为此事事关重大，请求另外组织立法机关来修订约法。于是，经袁世凯同意，由政治会议议定，组织了“约法会议”，并制定了《约法会议组织条例》。约法会议的主要任务，就是修改《临时约法》，约法会议实际上成了当时独立的立法机关，他的职责就是“立法”之外，而没有过去旧国会的所谓“监督政府”的变相行政职权，因此，它是独立的一个修宪机关。这样就不在宪法的制定处处为国会“争权”，这样制定的的宪法也基本符合“三权分立”相互制约，而不是立宪权高于行政权，立法权领导行政权了。

约法会议成立，袁世凯即向约法会议提交了增修《临时约法》的咨文，咨文中提出了增修约法的七项大纲。（一）外交大权：外交大权绝对归统于总统，《临时约法》第三十五条所谓“临时大总统经参议院之同意，得宣战、靖和及缔结条约”之规定，改为“不须经参议院或国会之同意”；（二）官制官规制定权及官吏任命权；删去《临时约法》关于“临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议决”及“临时大总统任命文武职官，但任命国务员及外交大使、公使须得参议院之同意”两条后面的“但书”；（三）实行总统制：删除《临时约法》中关于“国务员”的规定，不设国务总理，改为仿效美国制度，由大总统亲自负责，各部总长均直接隶属于大总统；（四）宪法改正权：删除《临时约法》有关制定宪法的规定，改为宪法由国会以外之宪法会议制定，大总统公布之，重要宪法改正权归于大总统；（五）人民权利：关于人民权利的褫夺回复等，以得由大总统自由行之程度，制定新法规；（六）紧急命令权：国会闭会时，为保持公安，防压灾害，大总统得发布与法律有同等效力之教令，但次期国会开会时，须于十日以内，提出于国会，得其承认；（七）紧急处分权：临时紧急，为公安维持，灾害预防，无暇召集国会时，大总统得以教令为临时财政处分，但次期国会开会之际，以得其承认为必要。

这七项大纲的中心内容，就是要彻底改变《临时约法》中立法权领导行政权，或者立法权高于行政权的作法，重新确定“三权分立”相互制约的原则。

约法会议在收到袁世凯的增修约法大纲后，便着手起草新约法。从讨论到三读化了四十天时间，于一九一四年5月一日正式公布，《临时约法》被同时宣布废止。《中华民国约法》的公布，标志着中国第一次有了一部按照“三权分立”原则确定的的宪法和按照美国总统制建立的国家体制。虽然过去的《临时约法》也自称是按照美国宪法制定的国家制度，但实际上《临时约法》完全是孙中山阴谋的产物，是一个“不伦不类”，表面上上“共和”，实际上是“共乱”的产物。

《中华民国约法》习惯上将其称为“新约法”，而将《临时约法》称为“旧约法”的制定，适应了当时国家体制进一步法制化的要求，因此他的产生具有重要意义。 　　与《临时约法》相比较，《中华民国约法》主要有以下几方面的变化。

第一，明确了总统的权力。《中华民国约法》完全采用西方总统制国家宪法的有关规定的同时，建立了中国总统制。总统为国家元首，代表中华民国总揽统治权。总统的权力主要有：（一）召集立法院宣告开会、停会、闭会权（第十七条第一款）；（二）解散立法院权，“大总统经参政院之同意，解散立法院，但须自解散之日起六个月以内，选举新议员，并召集之”（第十六条第二款）；（三）提案权，“大总统提出法律案及预算案于立法院”（第十八条）；（四）命令权，“大总统为增进公益，或执行法律，或基于法律之委任，发布命令，并得使发布之，但不得以命令变更法律”（第十九条）；（五）紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令，但须于次期立法院开会之始，请求追认前项教令立法院否认时，嗣后即失其效力”（第二十条）；（六）制定官制官规权（第二十一条第一款）；（七）任免文武职官权（第二十一条第二款）；（八）外交权，大总统有宣战、请和、缔结条约、接受外国大使公使之权（第二十二、二十四、二十五条）；（九）军队统率权，“大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军，大总统定海陆军之编制及兵额”（第二十三条）；（十）宣告戒严权（第二十六条）；（十一）颁赏荣典权，“大总统颁给爵位、勋章及其它荣典”（第二十七条）；（十二）宣告赦免权，“大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经立法院之同意”（第二十八条）；（十三）财政紧急处分权，“为国际战争或勘定内乱及其它非常事变，不能召集立法，大总统经参政院之同意，得为财产紧急处分但须于次其立法院开会之始，请求追认”（第五十五条）。

从以上关于总统权力的规定来看，与《临时约法》相比，主要有两个变化：一是增加了几项权力，如召集立法院开会、停会、闭会权，解散立法院权，紧急命令权，财政紧急处分权等；二是删除了立法权对总统权力进行限制的规定，这样总统代表的行政权也就明确起来。 　　第二，取消责任内阁制。《中华民国约法》废除了《临时约法》中的责任内阁制，取消了内阁总理，改为“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”（第三十九条）：“行政事务，置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”（第四十条）：“各部总长，依法律命令，执行主管行政事务”（第四十一条）。从这些规定来看，取消内阁对大总统的牵制，而由大总统直接领导行政各部工作。本来总统就是行政权的代表，而责任内阁是立法权以内阁来干扰行政权，他违背“三权分立”的原则。

对《中华民国约法》取消责任内阁制，实行总统制，并赋予总统极大权力的做法，美国顾问古德诺曾撰文为之写道，他说，“凡用内阁制之国，其人民于代议制度，早已有数十百年之经验，而中国固无此也。且用内阁制之国，多系君主国，其用此制者，盖以世袭之君主常不负责，故必得一负责任之内阁，而中国又非其例也……。新约法变内阁制为元首制，若以美国之先例言之，此制实为共和国之良法。”（古德诺：《新约法论》，转引自陈茹玄：《中国宪法史》第71页。） 　　第三，对国会进行改革。建立立法院与参政院。立法院是立法机关，有权议决法律；议决预算；议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件；答复大总统咨询事件；收受人民请愿事件；提出法律案；提出关于法律及其它事件之意见，建议于大总统；提出关于政治上疑义，要求大总统答复；以及对于大总统有谋叛行为时；以议员总数五分之四以上之出席，出席议员四分之三以上之可决，提起弹劾之诉讼于大理院等职权。但是，它同《临时约法》和《天坛宪草》关于参议院及国会的职权相比，有以下几方面的重要变化：（一）立法权受制于总统，总统对立法院议决的法律有否决权。《临时约法》及《天坛宪草》规定，总统对国会议定的法律否认时，得声明理由，请求复议，如三分之二以上议员仍执前议时，则由大总统公布施行。而《中华民国约法》对此则改为：“如立法院出席议员三分之二以上仍执前议，而大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”（第34条）；（二）取消了立法权对行政权的监督权。过去《临时约法》及《天坛宪草》中关于立法权对行政权的监督权实际上是一种干涉权。这些干涉权在《中华民国约法》中基本上都被删除了。而且其中还明确规定，大总统对全体国民负责，即不对立法院负责，自然也就不受立法权的监督了。同时还明文规定，立法院提出关于政治上之疑义，要求大总统答复，但大总统认为须秘密者，得不答复之。“（第31条）；（三）对立宪权与制宪权和修宪权做了划分。《临时约法》及《天坛宪草》曾规定，宪法由国会制定，宪法的修正也由国会议员组织的宪法会议负责，这样把立宪权，制宪权和修宪权三者混在一起。由于制宪权和修宪权完全是一种行政行为，这样《中华民国约法》规定：”中华民国宪法案，由宪法委员会起草。宪法起草委员会，以参政院所推举之委员组织之，其人数以十名为限。“（第59条）：”中华民国宪法案，经参政院审定后，由大总统提出于国民会议决定之“（第61条）：”国民会议由大总统召集并解散之“（第62条）。这样，宪法的起草与修正的行政行为就更明确了。这也正是《中华民国约法》的突出特点之一。（四）参政院的设立。《中华民国约法》中设立参政院，参政院只是总统的咨询机构，”应大总统之咨询审议重要政务“（第49条）。根据后来制定的《参政院组织法》，参政院院长由总统特任，总理全院事务，开会时担任议长；副院长由总统于参政中特任之，辅佐院长工作；参政由总统从具有参政资格的人中简任之。参政院的职权，一是同意权，即总统的解散立法院权、法律否决权、紧急命令权、财政紧急处分权等，均要得到参政院之同意。二是制宪权，宪法起草委员会由参政院推举产生，宪法案须经参政院审定。三是审议大总统交议事项及咨询事件。而且立法院未成立以前，以参政院代行其职权（第67条）。因此，参政院名义上是总统的咨询机关。

第四，关于政府机构的名称。在《中华民国约法》中关于政府机构名称的变化，最有代表性的，就是国务卿。这是采用美国“国务卿”的作法，而这种改变最主要是为了与过去的国务院进行区别，因为在国务院下，政府机构成了国会控制总统行政权的工具，总统的行政权被国务院所取代，而做这样的改革，是变内阁制为总统制的需要。

《中华民国约法》颁布，标志中国的向“宪制制度”迈了一大步，他也是中国第一次真正按照美国制度建立的“宪制制度”的开始。

（全文完）