主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1

4.2.1 增加农民收入稳定性的措施

在发展的早期阶段，农民收入的波动要比发展的后期阶段剧烈得多。在早期阶段，灌溉的缺乏增加了靠天吃饭的风险。控制农作物疾病和动物疾病的化学品的缺乏（前者如杀虫剂和杀菌剂，后者如疫苗和抗生素），意味着生产失败的风险更高。

在发展的早期阶段，农民们（由于教育、推广服务、和市场信息的缺乏）分散风险的能力不高；这使得价格的波动被放大了。在发展的早期阶段，价格波动常常因为缺 乏一些相对“简单”的东西而被加剧。例如仓储设施的缺乏就使得农民们被迫在丰收后不久出售粮食。这在市场上造成了不必要的过度供应。

如果农民的收入在发展的早期阶段过多地波动，其后果也更为深远。 在这一阶段，许多农民的收入接近温饱水平。所以收入的任何大幅波动都会将他们推入严重的贫困之中。正如这份报告反复指出的那样，这对贫困和劳动生产率会产生深远的影响。对长期劳动生产率增长的不可逆转的负面后果（对单个农场而言，也对整个农业部门而言），包括由“廉价出售”所引起的财产损失，以及饥荒和营养不良（尤其因为许多小农户是食品的净购买者）。后者会伤害家庭成员们的（尤其是孩子们的）长期劳动生产率，并打断孩子们的教育。

不但如此，农民们还需要可靠的未来收入，以投资昂贵的现代化投入；所以，收入的大幅波动会阻碍用于加强劳动生产率的投资。埃塞俄比亚的案例研究显示，价格波动（尤其是丰年的价格暴跌）是该国采用改良技术的主要障碍之一。

出于这些原因，大多数政府专门在（但不只是在）发展的早期阶段采取了用来减小农民收入波动的政策。例子包括价格稳定方案（通过价格控制、缓冲库存管理、仓储设施等），提供和/或补贴农业保险，贸易保护，以及直接的收入支持。

“新传统智慧”认同农民收入稳定的重要性。但它却相信自由化通常是保证农民收入稳定的最好解决方案。他们指出发展小额信贷市场可以帮助小农户们抹顺消费，避免跌至关键性的收入门槛以下。他们还论证说，通过将农作物和家畜的保险市场予以自由化，收入波动也能被抹平。他们争辩说，产出市场更多的自由化，尤其是贸易自由化，可以使市场因为拥有更多的买卖者而变得“深厚”。这样个体的行动就会产生更小的结果，价格波动就会变小。国际大米市场常常被引为例子：实行贸易自 由化的国家越多，市场上交易的大米越多，这样价格波动的频率和幅度就会变小。

这些以市场为基础的增加收入稳定性的措施在理论上可行，但在实践中却有差池。通过借贷来抹顺消费，付出的代价会因高利率而很高昂，即使借贷不是由放债人而是由小额信贷项目提供。不但如此，即使是“新传统智慧”的支持者今天也承认，小额信贷不可能成为农村金融的主力。

保险比抹顺消费的借贷要好，但没有政府的帮助，它也不可能起作用。一个问题是逆向选择：高风险的客户有更大的动机寻求保险。考虑到发展中国家的贫困农民所面临的高风险，私营部门的保险公司不可能进入市场。这就是为什么在象日本和德国这样的国家里，政府在19世纪后期和20世纪早期不得不补贴农业保险。

虽然协调一致的跨国性贸易自由化可以减小价格波动，更多的自由化也有代价。当贸易冲击较大时，自由化的贸易可能使贫困国家暴露于不可接受的风险程度之下，就如最近的食品价格暴涨所显示的那样。正是由于这个原因，在19世纪后期，当新世界和俄国、乌克兰因为蒸汽船、冷藏和铁路的发展而对欧洲的农产品出口激增 时，许多欧洲国家重新引入了农业关税和进口配额。

价格措施

稳定农民收入的最常用措施，是通过政府的定价和存储管理来实现价格稳定。 政府保证以事先定好的价格无限量收购某些农产品（如关键性的粮食谷物，但也包括其他产品，例如在智利是油籽），以此提供价格下限。这些项目既在如日本这样政府深度干涉农业部门和其他经济部门的国家里被使用，也在如智利这样政府对农业部门的干涉受到更多限制的国家里被使用。

在许多国家，价格下限被与价格上限结合起来，用于保护脆弱的消费者（包括许多是食品净购买者的小农户们）。智利就维持着一个价格区间系统：如果进口价格低于价格下限，进口产品就会被课以浮动税款；如果进口价格高于价格上限，现存的关税就会被消减以减小对消费者的影响 。【原注16：然而，当价格冲击太大时，即使价格区间也可能不够。例如，为了应付最近食品价格的急剧增长（这是由中国和其它快速增长的国家日益增加的需求、以及对生物燃料的需求的急剧增长所引起的），象越南这样的主要大米出口国家，也因为忧虑国内穷困消费者买不到大米而禁止了大米出口。】

联合国粮农组织1966年关于日本农业的一份经典报告，把日本描述为“可能是世界上首个试图为国内消费的主要农产品建立系统的价格稳定机制的国家”——日本 在1921年通过《大米法》来稳定大米的价格（第21页）。通过这项法律，日本政府被“授权在米价低迷时购入大米（在一定的金额限度之内），在米价高昂时 出售大米”（第21页）。

然而，面对来自其殖民地（如朝鲜）日益快速增长的进口，日本政府的购买被证明还不足以支撑米价。所以1933年的《大米控制法》用以下决议为政府提供了更全 面的权力：确立“大米的最低和最高价格（在考虑到预估生产成本、一般价格趋势、以及基本食品的成本等因素之后）”并允许“以价格下限无限量购买大米”（第 21页）。粮农组织评估后认为，在因为进口增加而导致大米过剩的这一时期里，维持价格的努力“并不完全成功，虽然它可能减缓了价格的下降”（第21页）。

但粮农组织指出，一旦日本政府从大约1940年开始严格控制进口大米的数量，上述措施就变得更为成功（第21页）。然而，这种成功依赖于所涉及产品的自身属 性。粮农组织（1966年）评估说，“对于大米而言，价格稳定方案看起来令人满意地奏效了，并促进了产出”，尽管“在小麦和大麦上政府自1956年以来遭 受了严重的损失——前者是因为日本消费者对本国小麦并无特殊偏好，所以单凭消费者无法支撑国产小麦的高价；后者则是因为需求量的下降”（第22页）。

1930 年，荷兰政府引入了一项于1931年7月生效的法律。该法律保证小麦的最低价格为世界市场价格水平的两倍 (Knibbe, 1993, p. 197)。加拿大政府也在1944年引入《农业价格支持法案》来稳定价格。该法案的后继者是1958年的《农业稳定法案》 (Turner, 1959)。

美国1933年的《农业调整法案》试图通过为摧毁农产品提供补贴和价格支持，来稳定主要农作物的价格。但该项法案在20世纪30年代只对棉花和烟草取得了成 功 (Cochrane, 1979, p. 287)。在第二次世界大战和1952年之间，该法案因为农产品价格飞涨而处于休眠状态。但当农产品价格于1952年再次回落时，该法案恢复了作用——对 小麦、玉米和棉花的供应控制方案被再次引入（第287-288页）。从1955年至1965年，“双方争斗不休：一方支持使用产量控制和供应管理，使农产品价格维持在它们的均衡价格之上；另一方则想要消除这些措施，以使农产品价格回落到它们的市场出清价格水平上”（第288页）。各方最终通过1965年的 《食品和农业法案》达成了妥协。该项妥协包括自愿地控制播种面积（出钱让农民们不生产）、对参与该项计划的农民们提供价格支持、以世界市场的价格水平或以接近世界市场的价格水平向农民们提供支付以保护农业收入、以及在国内外处理掉过剩的农产品（第288页）。这项方案据说直到1972年都效果良好，而 1972年之后农产品价格又开始上涨了（第288页）。

许多发展中国家都曾用定价政策来稳定农业收入。例如，从20世纪60年代以来，印度政府在每年的播种季节之初，对重要的农产品提供最低价格支持，并在每年的收获季节之初提供收购价格的下限——印度食品公司保证以该价格收购无限量的相关农作物。在70年代早期，最低支持价格和收购价格之间的区别被取消，这鼓励了相关农作物的过量生产。然而，这项方案稳定了农民们的收入，并鼓励了他们采用“绿色革命”的改良种子，最终大幅增加了该国的粮食安全（印度的案例研 究）。

当然，当保证最低价格的政策与向消费者提供过于便宜的食品的政策相结合时，可以产生严重的财政负担。 这种情况在20世纪70年代和80年代就发生在了赞比亚的玉米上（赞比亚的案例研究）。起初，当该国的主要出口产品和政府收入的主要来源，铜，的价格很高的时候，这项花费还负担得起；但当铜价下跌时，这项政策就不可持续了。不但如此，对玉米提供价格下限还助长了对玉米种植的专注，阻碍了该国的农业发展和经济的全面发展。

因此，价格稳定化的方案需要被仔细设计，以使其不造成财政流失或者阻碍生产的多样性化。正如我们在日本和其它富裕国家的历史上看到的那样，一项设计良好的价格稳定措施可以带来好处。智利自20世纪80年代以来也实行了一项类似的计划。该计划最初覆盖玉米、大米、小麦、油籽、和甜菜，但现在不再覆盖玉米和大米了（见图表 12）。

仓储

提供仓储设施是一个被忽视了的价格稳定工具。大多数的贫困农民们需要在丰收后很快出售他们的产品；这造成了市场供大于求、产品价格剧跌。这在很大程度上是因为农民们没有多少积蓄可以使他们等到价格更好时出售。但即使是有一定积蓄的农民，如果没有地方储存他们的产品，也可能被迫在丰收后很快出售。如果农民们能够储存并逐步销售他们的产品，他们的收入就会更稳定，他们的平均收入也会更高。

不幸的是，这常常不太可能——存储设施需要大量投资，这超出了单个小农户的经济能力。我们的加纳案例研究把存储设施的缺乏作为该国价格波动的一个关键性原因。同样地在埃塞俄比亚，适当的存储系统的缺失被认为是造成价格波动的主要原因（埃塞俄比亚的案例研究）。

所以，在提供仓储设施上的公共干预，是稳定农业部门收入的一个相对简单但非常有用的手段。日本就是实施这种干预的一个最成功的例子——日本政府自1919年以来就要求无处不在的农业合作社必须提供仓储服务；这也为合作社们提供了一个非常稳定的收入来源 (FAO, 1966, pp. 20-23) 。

保险

理论上，对农作物和畜牧产量作足够的保险就可以覆盖农业收入波动的风险。保险还可以鼓励银行对农民贷款，因为银行知道其中的风险很低。所以，许多国家都试图为农业设计发展保险方案。问题在于贫困国家的私营保险公司不喜欢向高风险的小农户们提供保险。同时，有些农民缺乏现金并且只能顾及短期利益；他们也许不会购买保险，即便当如此做是理性的。

德国是农业保险发展的一个先驱。德国政府通过1880年和1909年的立法推动了家畜保险 (Cecil, 1979, p. 12) 。有意思的是，这项发展被直接移植到了日本。

早至1888年，一位名叫保罗·梅耶的德国咨询师就向日本政府推荐了农业保险 (Yamauchi, 1986)。但直到20世纪20年代之后，日本的政策制定者们才开始真正对农业保险发生兴趣。1929年，日本政府引入了《家畜保险法》，并通过对保险公司实行再保险，以推动家畜保险 (FAO, 1966, p. 25) (Yamauchi, 1986, p. 224)。1938年，日本政府又引入《农业保险法》，并通过支付保险费用的15%来推动农作物保险 (FAO, 1966, p. 25)、 (Yamauchi, 1986, p. 223)。在二战后的土改之后，日本政府通过1947年的《农业损失赔偿法》合并了农作物保险系统和家畜保险系统。一般认为这项法律“帮助了新产生的自耕农们抵御由自然灾害引起的产量损失，从而避免了退回到佃户地位” (Yamauchi, 1986, p. 224) 。

在美国，早期由私营公司提供的农作物保险并不奏效。这导致了20世纪20年代的一次参议员听证会，并最终导致了1938年的《联邦农作物保险法案》。该法案在美国农业部内部设立了一个公共机构——联邦农作物保险公司（FCIC） (Kramer, 1983) (Gardner & Kramer, 1986)。但是，最初只对小麦投保的联邦农作物保险，在最初的三年时间里因为糟糕的保险政策设计和数据而表现不佳。三年后联邦农作物保险公司不得不接受 公共财政的资助 (Kramer, 1983, p. 190)。这一问题持续到了20世纪40年代后期，但在此之后该计划“逐渐扩展并在有限但成功的基础上得以运营” (Gardner & Kramer, 1986, p. 222)。

印度政府管理着“全国农业保险计划”。该计划是世界上最大的农作物保险计划（就被保农民的人数而言），覆盖了所有农民的15%和所有农作物面积的17% (Rao, 2008)。保险公司被限定收取固定的保险费用，政府并补贴小农户们一小部分保险费用。虽然该计划被证明还算成功，印度政府现在正改善该计划，希望到 2012年把保险覆盖面翻番（对提议的改进计划，见 (Rao, 2008, pp. 48-63) ）。

智利的第三届民主政府（2000-2005）建立了一个主要覆盖一年生农作物的农业保险系统。该计划由私营公司运作，但政府对保险费用提供大量补贴——商业农场主们获得保险费用的50%作为补贴（2000美元封顶），小农户们获得保险费用的补贴则最多可达85%。一个政府委员会监管着私营公司的运营，并代表农民协商更低的保险费用。作为结果，保险费用从投保总额的4.9%下降到了2.8%（智利的案例研究）。

贸易保护

当进口农产品冲击国内市场时，另一个稳定农民收入的常用方法是农业贸易保护。除此之外，提供贸易保护还有很多其它的可能原因。这些原因包括对国家粮食安全的担忧，以及为国内制造业提供稳定的市场。

所有今天的富裕国家们都曾使用过农业关税。从19世纪70年代开始，由于蒸汽船和冷藏技术的发展，来自新世界的谷物、肉类、和奶制品开始大量涌入欧洲市场；同时，谷物出口也从俄国和乌克兰通过铁路抵达欧洲。许多欧洲国家的对策是提高农业关税。其中最著名的关税是19世纪70年代德国首相奥拓·冯·俾斯麦执政时期的德国关税。这些关税对容克地主阶级提供了更高的农业保护，并对当时刚出现的制铁、制钢、以及其它重化工产业提供了更高的关税保护。这形成了所谓的“铁和黑麦的联盟” (Chang, 2002, p. 35) 。【原注17：根据国际标准，德国的保护措施并不算特别的高 (Blackbourn, 1997, p. 317)。它不但使容克地主阶级获益，也使大中型农户们受益（第316页）。但它在随后的恢复中并不特别关键（第317页）。】俾斯麦的保护措施被其继承者，卡普里维伯爵，通过1891年至1894年间的一系列双边商业协议（或贸易协定）所松动。但贸易保护在 1902年这些协议失效之后又得到了加强 (Tracy, 1989, pp. 89-92)。

法国的关税在19世纪90年代之后也被提高——尤其是在著名的政治家朱尔·梅利纳的影响之下；他理想中的法国是一个充满工匠和小农户的国家，这使得农业保护对该国的经济问题成为一个显而易见的解决方案。通常认为，法国对农业的强力保护“把注意力从一项有建设意义的长期政策的必要性上转移走了” (Tracy, 1989, p. 78)，而德国的农业保护则被认为对该国的新生工业提供了稳定的市场，从而促进了经济发展 (Koning, 2007, p. 207)。

甚至美国这样一个引起了欧洲农业保护主义浪潮的国家，也在19世纪90年代从所谓的“麦金利关税”开始，引入了高农业关税 (Blackbourn, 1997, p. 317)。不但如此，在1920-1921的农业危机面前，1921年通过的一项紧急关税法案使小麦、玉米、肉类、羊毛、和糖的关税得到了提高。该法案后来被批准成为1922年的福特尼—麦坎伯关税 (Ingersent & Rayner, 1999, pp. 69-70)。不消说，这对生产出口用农产品的农民们没什么帮助 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 70)。

另一波高涨的农业保护主义浪潮在大萧条之后到达。主要的农业关税在丹麦和荷兰被确立起来——丹麦即使在19世纪后期也没有使用过农业关税 (Tracy, 1989, p. 206) (Koning, 2007, p. 201)，而荷兰则有一个强大的农业，并有自18世纪以来最前后一致的自由贸易传统 (Knibbe, 1993, pp. 196-8)。德国在1932年对来自丹麦和瑞典的农产品进口实施了配额 (Murphy, 1957, p. 364)。在此期间，德国还滥用了卫生法规以更进一步地减缓家畜进口 (Blackbourn, 1997, p. 316) (Tracy, 1989, pp. 91-2)。

定量限制也被使用出来。1929年，法国“成为首个系统使用进口配额作为保护手段的国家” (Tracy, 1989, p. 165)。1930年, 荷兰政府开始要求面包师傅们必须使用至少20%的荷兰面粉（后来被提升至35%，因为这项措施刺激了荷兰的小麦生产） (Knibbe, 1993, p. 197)。

在20世纪随后的时间里，日本和南朝鲜在他们的大米种植商们失去国际竞争力时，实质上禁止了大米进口；他们面临着生产成本上涨时农业生产的自然极限；生产成本的上涨则由快速的工业发展所引发。

在二战结束后的早期，大多数发展中国家为了寻求国家粮食安全和为农民们提供稳定的生计，对大部分农业，尤其是粮食谷类，采取了保护措施。但“新传统智慧”自20世纪80年代的兴起，迫使许多发展中国家减少了它们的农业保护。正如先前提到过的，农业保护被认为导致了不具竞争力的粮食谷物的过量生产，以及如园艺产品那样竞争性的出口产品的生产不足，从而阻碍了这些国家收入的最大化（于是乎食品消费）。但很少被提及的是，发展中国家的许多食品本不具有国际竞争力，这通常是因为富裕国家们大量补贴它们自己的农民，以生产和出口这些食品。即使农业贸易自由化对小农户们的负面冲击被承认了，这些冲击也被视作暂时的问题，被认为能够为经济的整体增长所解决。

贸易自由化与在投入市场和农业政策其他领域的公共干预的减少相结合的时候，其结果就是粮食生产的毁灭【译注：彭博社2008年5月14日以《世界银行摧毁了洪都拉斯的基本谷物》为题，报道了世界银行根据“新传统智慧”制订的政策对洪都拉斯农业造成的毁灭性伤害（World Bank ‘Destroyed Basic Grains’ in Honduras）。】。作为一个后果，国家的粮食安全（以及包括许多农民在内的许多穷人的粮食安全）被损害了【译注：墨西哥作为玉米的发源地，在实行《北美自由贸易协定》之后，其作为主粮的玉米生产受到了美国玉米以低于成本价20%-30%的倾销 (Gonzalez, et al., 2009)。与此同时，美国的生物燃料公司进入墨西哥后，控制了墨西哥的部分玉米生产，为2007-2008年间墨西哥玉米价格上涨4倍起了推波助澜的作用。美国公共广播系统（PBS）的“前线”节目（Frontline）为此做了专题报道：《玉米饼经济学：粮食还是燃料？》（Tortillanomics: Food or Fuel）。】。这正是我们在最近的世界粮食危机里所目睹到的。许多农民的收入稳定性遭受了负面冲击。那些只有有限的能力实现多样化的农民们，或者离开了乡村，或者回到了政府支持更少、改善生活的机会也更少的传统农业。