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主题：【原创】反思农业公共政策——历史的经验（一）：概述 -- CHS1
4.1.3 金融信贷
由于农业活动的季节性，农民的收入和开支变化很大。对于资金很少的小农来说，贷款对其平滑地管理生产和消费过程至关重要。如果他们想要提高劳动生产率，则贷款对于购买各种投入（如化肥、农机）和可能的基础设施投资（例如掘井），就显得更为必要了。
但在一个国家经济发展的早期阶段，小农户们在获取贷款方面有巨大的困难。他们面临着各种各样的高风险：对降雨的依赖，农作物疾病和家畜疾病的可能性（以及相关预防和治疗手段的不足），还有小农们自己及其家庭成员的健康状况。不但如此，在经济发展的这些阶段，由于糟糕的交通和通讯，在农村地区提供金融服务变得很昂贵。所以私营的金融机构常常拒绝向农村地区提供服务。
所有这些都意味着当地的放债人可以充分利用其垄断地位，向小农们发放高利贷。不但如此，这些放债人通常还在其它市场具有垄断和买方垄断的地位——他们通常还同时是当地的地主、谷物商人、和市场投入的寡头供货商。于是这些放债人在不止一个市场上和小农们打交道时，可以通过操纵交易条款获得最大的利润。
由于这些原因，在经济发展的早期阶段向小农户们提供贷款，就成为政策制定者们面临的最重要的挑战之一。各国采取的解决方案不尽相同，但一般都包括由国家建立或者提供补贴的专业性农村银行、国有和私营银行必须提供农村贷款的要求、以及信贷合作社的推广。
“新传统智慧”相信，如果放手让市场发挥力量，在大多数情况下，几乎所有人都能得到足够的贷款。这种信念最多承认小农们可能因为风险过高而无法得到私营金融机构的贷款。但它论证说，这一问题通过鼓励集体借贷，能够并且应该被现在所流行的小额贷款方案所解决，而不是求助于政府指令的（向包括小农在内的特殊人群的）贷款或者贴息。自然地，“新传统智慧”的支持者们鼓吹以利润为目的的私营金融机构和部分小额贷款。
但这些政策的结果是减少了小农获取贷款的途径，对其劳动生产率产生了负面的后果。例如在加纳，由于世界银行的坚持，针对农业的产业补贴贷款被废除了，这导致除国有的农业发展银行之外的所有主要银行都远离了农业贷款；作为两家最大的私营银行之一的巴克莱银行，就关闭了所有的农村分行；另一家最大的私营银行，标准银行，关闭了其总部的农业部门（加纳的案例研究）。尽管加纳的私营银行最近也进入了小额贷款领域，流入农业的贷款却少得可怜。从1997年到 2006年，只有2%的商业银行贷款流向了农业（加纳的案例研究）。
幸运的是，《世界发展报告2008》 (World Bank, 2008)显示“新传统智慧”已经在农村信贷方面明显改变了立场。《世界发展报告2008》承认在农业融资方面，“替代选择很多”（第145页）。它明确承认“政府支持的农业借贷机构，在许多今天的发达国家里都取得了成功（例如南朝鲜）”（第145页），并讨论了金融合作社作为“农村金融机构的希望”的重新崛起。它对小额贷款机构的激情也已偃旗息鼓——《世界发展报告2008》明确说“小额贷款机构不能。。。提供农村金融的支柱”（第145页）。
“新传统智慧”的支持者们对农村信贷的观点变化令人鼓舞，尽管世界银行在其纸面报告上说的还需要一些时间才能向下渗透到现实世界的实践之中。正如我们下面将要看到的那样，经验显示，政府积极涉足农业信贷至关重要。一个简单的事实是，没有某种补贴和/或强制性的向小农贷款的要求，私营金融机构就不会向小农户们提供足够的信贷。
专业性银行
提供农业信贷的一个常用方法，也是最有效的方法，是通过专业性的、公有的——或者至少是由公众支持的——银行。德国在这一方面是先驱。在1824年和 1870年之间（在19世纪50年代和60年代达到了顶峰），德国各邦（当时德国还未统一）支持建立了大约30个抵押贷款银行，并特别授权它们使用当时还不普及的有限责任公司的形式 (Frederiksen, 1894, pp. 62-63)， (Cecil, 1979, p. 12)。虽然这些银行既贷款给城市的房产开 发，也贷款给农田，它们客观上帮助了农民获取资金以购买土地、投资排水系统、以及投资于畜牧 (Frederiksen, 1894, p. 75)。挪威政府也早在1851年就设立了贷款抵押银行 (Sejersted, 1992, p. 70)，法国（地产信贷银行）、丹麦和瑞典也采用了同类制度。
但与其它欧洲国家相比，德国银行的贷款占物业价值的比例要高得多（约为50%）；这表明德国的抵押贷款银行业要比其它国家发展度高 (Frederiksen, 1894, p. 75) 。日本以德国为榜样在1897年建立了土地抵押银行（或称日本抵押银行），为土地改良工程的融资打开了通道 (Sugihara, 1996, p. 156)。
美国农村信贷体系的发展较其他国家要慢一些，但其最终建立的系统却最连贯一致，这或许是因为美国明确地吸收了其它领先国家（如德国、瑞典、和丹麦）的经验（见图表 9）。
二战以后，专业性的农业或者农村银行在发展中国家被长期使用，其效果好坏掺杂。这促使很多人，尤其是“新传统智慧”的拥护者们，声讨此类银行，并株连农业补贴贷款的理念。但正如赞比亚的经验所显示的那样（见图表 10），私营金融机构在处理农村信贷方面，也强不了多少。事实上，如果得到适当的支持，专业性的农业银行也可以表现良好。在1976年至1990年间的加纳，123个农村/社区银行通过当地社区和中央银行的伙伴关系被建立起来（这些社区起初持有这些银行50%的绩优股，但后来逐渐退出了全部股份）。这些银行一直运营良好——直到2007年3月，这123个银行中的103个（占总数的84%）都盈利。 它们的成功在很大程度上归功于一开始的资本支持、员工培训、和由中央银行提供补贴的计算机设备（加纳的案例研究）。
最终，全国性银行在1913年被允许提供农村抵押贷款。1916年的《联邦农业贷款法》创建了12个联邦土地银行，向农民们提供条款合理的长期抵押贷款。但这些银行只向合作借贷集体提供贷款，而不向个人放贷。1923年的《中间信贷法》创建了12个中间信贷银行，向合作社和农民协会发放贷款，后两者再把贷款分发给农民们。这些银行启动较缓慢，但到20世纪30年代，就成了农民经营信贷的一个重要来源。
在 1933年的大萧条和农业危机的高峰期，一次最全面的改革通过《农业信贷法》而达成。《农业信贷法》在今天仍是美国农业信贷系统的骨干。该系统包括12家 提供抵押贷款的土地银行，12家提供生产贷款的中间信贷银行，13家为农业合作社提供贷款的银行，以及12家协调农民和中间信贷银行的生产信贷公司。美国联邦政府用以下方式对该系统实行补贴：为除土地银行之外的农业抵押贷款机构提供再融资，并对土地银行的贷款削减利息和延长偿付时间。1935年，联邦政府为贫困农民引入贷款监督制度，使得贷款同时还带有投入和推广服务；但由于农民们缺乏管理技能，这项方案并不太成功。
在设计这套系统的过程中，美国向德国和斯堪迪纳维亚派出了考察团学习观摩：“两个考察团（一个私人性质，一个由威尔逊总统任命），在1913年前往欧洲，研究北欧的农业信贷和农业合作” (Cochrane, 1979, p. 289)。
来源： (Cochrane, 1979, pp. 289-291)。
印度在通过国有银行向小农发放贷款方面，也取得了显著进步（印度的案例研究）。但随着20世纪90年代的金融自由化，印度的银行们开始避开农业部门；银 行的投资组合里小额贷款的比例下降了，而国有和私营商业银行的农村支行的数目也停滞不前。作为后果，印度的案例研究总结说，“印度银行业曾有的一个独特之处，是提供贷款帮助穷人获得产品和服务；现在贷款的这一角色在实质上已经不复存在了”。
到 1994年，很明显这一系统不再具有生命力了：三家提供农业信贷的机构，赞比亚合作联合会金融服务、储蓄协会信用合作社、以及利马银行，对政府欠债共 8520万美元。在1993/94年度里，它们的资本还原率分别为10%，23%，和35%。这使得贷款被偿付的希望极其渺茫。政府放弃了这些机构，并在 1994/95和1996/97年度里，通过如SGS有限公司和卡佛蒙特（Cavmont）招商银行这样的私营机构，向农民提供贷款。
但私营银行的资本还原率同样令人失望（没有一家私营银行能超过40%）。考虑到这些令人失望的结果，赞比亚政府选择在1997/98年度不再涉足向农民提供化肥贷款。在1998/99年度，政府通过食品储备局发放化肥贷款，食品储备局则和一家私营公司签订协议，由该公司将贷款发放到遍及全国的150个仓库。
赞比亚农村信贷机构的表现不佳，致使得到贷款的小农户的数目，从1993/94年度的13.2%下降到了1997/98年度的7.5%。而新生的商业性农户受打击最大——得到贷款的商业性农户从1993/94年度的40.7%下降至1997/98年度的22.8%。由于这些贷款与农业投入相关（尤其是杂交玉米种子和化肥），获得这些农业投入的农民的数目发生了显著下降。在1999年之后，农村信贷在刺激农业生产方面只扮演了无足轻重的角色。
但赞比亚政府仍然继续寻找复兴农村金融的方法。小型企业与营销计划、赞比亚农业技术指导中心、以及美国合作联盟等，都发展了各种措施来帮助小农们获取贷款。 这些措施包括仓储收据打折、贷款保证、存货应收款融资、和出口信贷融资。最近，外包种植计划被认为可以帮助小农户们获得投入指导服务。2005年，一项由农业发展国际基金所资助的农村金融计划被设计出来，并将运行7年。
虽然在获取短期工作资本方面，赞比亚有了一些进步，生产商们仍然很难获得长期融资。对于需要4年才能成熟的咖啡，长期融资的缺乏是个尤其严重的问题。在本报告撰写时，咖啡种植者们还没有合适的长期融资途径。
为了应对这一问题，欧洲投资银行和国际发展协会，通过商业银行提供了偿付期可长达7年的长期融资。但直到2005年，由于这些贷款的附加条款，这一计划的参与者并不多。
来源：赞比亚的案例研究
正如遥远和最近的历史案例所显示的那样，补贴贷款虽不是农业成功的充分条件，却是必要条件。赞比亚的案例（见图表 10）清楚地表明了这一点。即使在20世纪80年代严格遵循“新传统智慧”的智利，也在那一时期通过国立国家银行和国家农业发展研究所，向小农们提供了补贴贷款。（国家农业发展研究所是20世纪60年代创立的一家帮助小农户的机构，见智利的案例研究。）这些贷款的实际利息为正，但处于一个合理的水平（每年7%），并且其偿付时间吻合农业生产周期。
对信贷合作社的支持
改善小农户获取贷款的途径不一定是国家供应或者国家补贴。历史的案例显示，尤其是今天的富裕国家们的案例显示，这一目的也可以通过合作社达到。信用合作社不能和小额贷款机构混淆起来，虽然它们都涉及集体责任和集体团结。小额贷款机构与信用合作社不同，是以盈利为目的，并且经常收取类似于高利贷的利息——70%，90%，甚至更高。【译注：据英国《金融时报》2010年12月8日的报道《孟加拉国总理抨击小额信贷》，“小额信贷业已经被孟加拉国总理指责为‘从穷人身上吸血’，…批评者表示，咄咄逼人的放贷已经将小额信贷（一度被吹捧为脱贫的妙招）转变为穷人的陷阱，后者苦苦偿还利率在20%至50%的贷款，促使有关当局上月制定了27%的利率上限。” 】
在 19世纪后期，农业合作社运动在今天的富裕国家里（除日本）同时出现（见图表 11）。这些合作社的类型不尽相同，提供了各种各样的活动，包括：联合销售、联合生产、团购生产投入、灌溉和排水、产品质量控制、分时使用农机、以及信贷。丹麦在销售和生产合作社方面是一个先驱，而德国则在信贷合作社的发展上 处于领先地位。
为了应对德国的抵押贷款银行只对大型农场提供贷款的情况，合作银行首先在1864年的德国兴起 (Tracy, 1989, p. 103)及图表 11。这个理念迅速传播到其它国家，各国政府也开始支持这些银行。
丹麦和挪威的信贷合作社在19世纪80年代开始普及，丹麦的情况见 (Henriksen, 1992, p. 162)，挪威的情况见 (Sejersted, 1992, pp. 70-71)。至1901年，丹麦的信贷合作社提供全部抵押贷款的46% (Henriksen, 1992, p. 162)。在法国，一项1894年通过的法律支持农业信贷合作社。荷兰的首家合作银行于1896年成立；到1910年，就已有600家这样的银行，并拥有5万名成员。成员的数量到1920年翻了三倍，几乎每一个市都有一家合作银行 (Knibbe, 1993, p. 150)。瑞典政府在1915年开始支持信贷合作社；这些合作社被称为“农业银行”，专注于提供运营贷款 (Ytterborn, 1938, p. 196)。正如早前讨论过的（见图表 9），美国政府从20世纪早期开始，也以特别利率借贷给信贷 合作社。日本和其它东亚的合作社也开始在向小农提供贷款方面扮演重要的角色 (Francks , et al., 1999)。
一些发展中国家（如印度）都曾推动过信贷合作社，虽然不如前面提到的富裕国家们那么成功。例如，印度中央银行（印度储备银行）向合作社发放条款优惠的贷款；合作社在分发贷款方面则富于效率，尤其在旁遮普、孟买、和马德拉斯地区（印度的案例研究）。埃塞俄比亚政府自20世纪90年代以来，也一直支持合作银行 的产生（埃塞俄比亚的案例研究）。加纳富有创意的农村银行，一半由当地社区拥有，一半由政府拥有，算是一个国有银行和信贷合作社的有趣混合体（加 纳的案例研究）。【译注：李昌平2010年8月19日的文章[URL=www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?ID=38&articleId=22064]《农业银行如何有效服务三农》[/URL]就农业金融提出了自己的看法。他在2011年3月14日的文章[URL=www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?ID=38&articleId=25729]《粮食安全与农业制度（上）》[/URL]，则讨论了解决粮食安全问题的一些思路。】
德国是信贷合作社的一个先驱。为了应对国有的农业银行（贷款抵押银行）只对大农场提供贷款的趋势，弗里德里希·威尔汉姆·莱夫艾森于1864年建立了合作银行，该银行后来以其建立者命名，被称为莱夫艾森合作银行。
丹麦在合作社方面尤其成功 (Tracy, 1989, pp. 113-114)。信贷合作社于19世纪50年代出现，零售合作社则于1866年出现。合作发展由于农业向畜牧生产的转型而得到了刺激鼓励，这是因为畜牧生产需要快速高效的加工处理和销售，而这超出了单个小生产者的能力范围。合作性质的乳制品厂于 1882年出现，合作性质的培根肉工厂则于1887年出现，鸡蛋出口合作社开始于19世纪90年代（明确的开始日期不详）。丹麦政府在大萧条后把出口销售合作社归入国家出口局辖下 (Murphy, 1957, pp. 367-368)。除了帮助加工、销售、投入购买、和农机分时使用的产品合作社，还有帮助灌溉和排水的合作社。这一理念传播到了所有的其它国家，但日本发展出更广范的合作社，以使其满足多重目的并更好地协调其活动。瑞典的合作社几乎与丹麦同时起步， 但不如丹麦那样成功 (Ytterborn, 1938, pp. 186-187)。瑞典的首批合作社在19世纪80年代以奶制品厂的形式出现，但它们在19世纪 90年代才真正起飞。19世纪90年代还目睹了瑞典以德国和丹麦为榜样的投入购买合作社的出现。1899年，模仿丹麦的肉类包装厂协会也出现了。国家支持的信贷合作社则于1915年建立。但直到20世纪30年代，瑞典的合作社都发展缓慢。瑞典合作社的成功有限，源于以下几个原因：糟糕的科研；缺乏标准的附属法规、标准的会计制度、统一的控制和审计系统；启动资金不足；管理技能的缺乏；全国性销售计划的缺乏；信息发布和培训活动的几近缺席；以及合作社之间的恶性竞争。考虑到这些因素，瑞典农业总协会（合作社们的协会）在1929年重组，以推动合作社之间的协作（第187-188页）。瑞典政府对此努力提供了财政支持（第194页）。
合作社在美国的发展更为缓慢。最早的成功是成立于1867年的所谓“格兰其”，或称“耕作保护神” (Ingersent & Rayner, 1999, p. 59)。在19世纪60和70年代，格兰其在一些州的农民们获得优惠的铁路运输费用方面，扮演了重要的角色。它还在美国农业 部于1889年进入内阁、以及美国在1887年通过《孵化法》的过程中扮演了重要角色；后者为在各州建立农业试验站奠定了基础。但与其它国家不同，美国政府对合作社的法律支持来得相当缓慢。直到20世纪早期，美国各州的法律才开始支持合作社 (Ingersent & Rayner, 1999, p. 60)。最重要的联邦法律支持来自于1922年的《卡帕——沃尔斯特德合作营销法》。该法案使合作社豁免于反垄断法，并对合作社提供所得税优惠。
日本建立了更广泛的、而不是专业性的合作社，并把合作社作为国家的一个分支机构予以有效使用；这使得合作社的理念达臻于完美 (FAO, 1966, pp. 22-25)。1900年的一项日本法律授予合作社信贷、销售、和购买的权力。最初，信贷合作社不被允许做其它事情，但这项限制于1906年被废除。这 为广义合作社的发展敞开了大门。广义合作社对发展中国家更合适，因为据 (FAO, 1966)，“它们在管理上更经济，并允许大型的、具有规模经济特点的运营；这对目的单一的合作社是不可能的”（第23页）。日本政府从以下方面对这些合作社的发展予以支持：为仓储服务提供法律条款（1919年），建立了一个全国性的购买联合会（1923年），以及一个为合作社协会而设立的中央银行（第23页）。
日本的合作社起初更多地专注于信贷，但到1920年，生产合作社也被稳固地建立了起来，用于出售蚕茧（超过全国蚕茧销售的一半）、购买化肥、分发谷物、以及仓储。到了20世纪30年代，合作社作为信贷机构已站稳了脚跟（在当地私营银行破产之后），并且帮助政府发放补贴。但直到二战，合作社都被地主和大农户们 所控制，并为商人们所渗透。
真 正为小农们服务的合作社出现于1947年之后。当时官方的战时农业协会被解散，合作社被重新建立起来。和战前不同，只有农民才能成为社员，这就排除了商人们的影响。在此之后，合作社真正地起飞了。到1957年，合作社覆盖了每一个村庄。在1956年，50%的农业信贷来自于合作社（1914年是3%），这占了机构发放的农业贷款的70%（因为还有许多贷款是个人之间组织的）。但在这些贷款中的70%，其借贷利息要高过银行 (FAO, 1966, pp. 24-25)。
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