主题：【原创】美国为什么迟迟未批准《联合国海洋法公约》？ -- 抱朴仙人

河里的朋友毕竟是水生动物，对海洋问题的关心程度出乎意料，兄弟又身负嘉宾之虚名，按照西西河习惯法，应该有一包子。但这几天在河里泡得越多越心虚，高手如云，几乎弄得不敢发言了。

搜罗出去年底的会议笔记。给大家介绍一下美国为什么迟迟未批准《联合国海洋法公约》，也可以进一步了解大国角逐的内幕和美国决策的滑稽之处。文字无趣，见谅则各。

去年底，美国来了一位海洋法牛人，做了个讲座。之所以称为牛人，一来是此人原服务于五角大楼，现任美国迈阿密大学法学院教授，美国国际法杂志主编，1973--1982年联合国第三次海洋法会议期间，一直担任美国代表团的副团长，现在还担任着马来西亚诉新加坡柔佛海峡案的仲裁员；二来嘛，此人就姓Oxman。Bernard H. Oxman。

美国是1958年《公约》（抱扑注：指《日内瓦公海公约》和《日内瓦领海和毗邻区公约》）的缔约国。但1958年《公约》存在几个法律问题：一是在领海宽度上无法达成协议；二是关于岛屿和大陆架的定义；三是大陆架之外的区域管辖不明确；四是几乎没有关于环境问题的条款。最重要的一点，它虽然有一定的国家承认，但并不是全球性的。因此，存在着对于其是否全球性法律的争论。

1957年发生了一件改变格局的事件。苏联向16个国家散发了一份外交照会，建议召开新的国际海洋法会议，讨论建立12海里领海事宜。苏联原来支持12海里领海宽度，但到了1957年，苏联意识到苏联已经成为一个全球海洋国家，不再是一个孤立的陆地大国。外交照会称，其对有关利益和形势的理解已经改变，不再支持12海里领海宽度。Oxman在五角大楼对这份照会研究了8个月，给苏联发了一份建议，要求允许在12海里以外捕鱼，苏联立即接受。这充分说明苏联已经把自己当成了一个海洋国家。1958年《公约》就是美苏冷战期间合作的产物。这是非常不寻常的。

从里根政府发布海洋政策声明开始，美国就要求其它国家把他们的海洋政策建立在《公约》的基础上，甚至鼓励其它国家加入《公约》。但是，至今美国也没有加入《公约》，这就造成了一个尴尬的现象，美国到处主张《公约》，但他自己却不准备遵从。这使得美国显得很愚蠢。

（抱扑注： 1967年马尔他驻联合国大使帕度(Arvid Pardo)向联合国大会提交了一个革命性的建议：深层海底矿藏应被联合国宣布为“人类共同遗产”(common heritage of mankind)，其开采利益不应由少数发达国家的公司独占，而应由联合国建立机构统筹管理，其开采利益部分用于援助发展中国家。联合国大会接受了建议，折腾了十多年，终于在1982年《公约》的第11部分中建立了管理深层海底矿藏开采的制度构架。里根政府不能容忍海洋法公约的这一部分，于是，1982年里根正式宣布，美国拒绝签署《公约》。原因是：“该公约关于深层海底矿藏开采(deep seabed mining)的部分不符合美国的目标”。1983年又宣布，美国将接受除第11部分之外的联合国海洋法公约为“国际习惯法”。

美国其实是很支持该公约的，如规定所有国家在他国专属经济区都享有航行与飞越自由的第58条，美国就主张得最起劲。南海撞机事件，美国还拿这条来说事，其实由于美国未签署《公约》，他根本没资格主张这一条。）美国不是《公约》缔约国带来了内部风险。在美国国会，不应该违反国际条约的感觉要比不应违反习惯法的要强得多。因为作为一个海洋大国，美国仅通过自己的行动就可以影响习惯法的走向。但《公约》第11部分（海底采矿部分）一直未获进展。当时的参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯参议员是反对《公约》的。明确指出他不会召集会议来考虑批准《公约》，参议院里的其他委员会的主席都不愿意在这个问题上催促赫尔姆斯参议员，这样就一直搁置下来了。

美国是1995年高度洄游鱼类种群协议的最初成员国之一，欧洲，日本和韩国利用这个机会，通过把这个协议与《公约》联系起来的方式推动美国批准《公约》。这样美国就受到了来自国内渔民的政治压力。小布什下令对批准《公约》一事进行了回顾，结果那些支持《公约》的部长们知道赫尔姆斯参议员即将退休，不愿与他进行更多争执，就又拖了下来。

2003年，新任参议院外交关系委员会主席卢格（他支持《公约》）举行了听证会，结果绝大部分代表赞成批准《公约》。于是参议院外交关系委员会的两党议员一致投票建议参议院批准《公约》。

几乎在这同时，一个规模很小的极右团体站出来反对批准《公约》，他们与其说是反对《公约》，不如说是反对一切国际公约和国际组织。他们在互联网站上登出题目为“克里的协议”的文章，把矛头指向克里参议员。这些极右组织的主要手段是通过鼓励其他委员会举行听证会，往人们头脑中灌输疑虑，从而减慢事情进展的速度。在一次听证会上，一位在里根政府中工作过的人宣誓说《公约》要求美国向中国传授军事技术。然而事实上《公约》没有任何条款要求任何国家公开对其安全至关重要的技术。但这些极右组织从一个杜撰转到另一个杜撰来引起人们的恐慌，有时很难回答他们无中生有的这些杜撰。这里的主要问题是情报活动的空间与国际法中有关领土主权的一般规定之间的关系极端复杂。

目前美国批准《公约》的政治纯粹是一个国内政治问题。保守派是否有比海洋法更大的政治议题不得而知，但通常他们反对绝大多数层面上的协议，也不喜欢国际组织，不喜欢海底管理局。如果我是一个对《公约》知之不多的参议员，尽管可能感觉到他们是错误的，但为什么要去得罪可能在选举中支持自己的人呢？即使他们只是一小部分。其次，他们把批准《公约》与9.11后日益受到重视的情报收集对立起来，吓唬知之不多的人们。再者，他们认为美国作为一个强大的海洋国家，其行为就意味着海洋习惯法。这种想法当然不正确，他们不但损害了国际社会利益，也损害了美国利益。

《公约》正因为对任何国家都不是完美的，才使其成为一项好公约。美国在《公约》谈判和1994年实施协议谈判中都非常积极，现在却落入尴尬状况。18世纪末对《宪法》投票的人们对国际义务非常关注，因此在《宪法》中规定了参议院三分之二通过才算批准的制度，但这是非常难以达到的。美国也因此被称为“国际公约的坟墓”，《公约》并不是唯一因此而受到影响的协定。

（抱朴注：牛人先生介绍的内容，最有意思的部分就是美国的政策多么容易被国内利益团体影响，形成少数人绑架大多数人的局面。我们国内的学者和政策专家，很少有人专心研究美国参众两院的政治生态，研究如何影响它，而是专心致志对付美国政府。结果是我们的政府答应以后，我们的人大一定批准；美国的政府答应以后，两院那里还要折腾一番，结果往往是我们的让步承诺全盘落实，对方的承诺落实不了。想当年人家葛罗米柯写的《美国国会》，言简意赅，比我们的了解可是深多了。）