主题：【原创】再谈东海防空识别区 -- 晨枫

北京时间11月23日，中国宣布建立东海防空识别区。以下是国防部公告：

中华人民共和国政府根据一九九七年三月十四日《中华人民共和国国防法》、一九九五年十 月三十日《中华人民共和国民用航空法》和二〇〇一年七月二十七日《中华人民共和国飞行基本规则》，宣布划设东海防空识别区。具体范围为以下六点连线与我领 海线之间空域范围：北纬33度11分、东经121度47分，北纬33度11分、东经125度00分，北纬31度00分、东经128度20分，北纬25度 38分、东经125度00分，北纬24度45分、东经123度00分，北纬26度44分、东经120度58分。

同时发布的是东海防空识别区内的识别规则：

中华人民共和国国防部根据中国政府关于划设东海防空识别区的声明，现将东海防空识别区航空器识别规则公告如下：

　　一、位于中华人民共和国东海防空识别区（以下简称东海防空识别区）飞行的航空器，必须遵守本规则。

　　二、位于东海防空识别区飞行的航空器，必须提供以下识别方式：

　　（一）飞行计划识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向中华人民共和国外交部或民用航空局通报飞行计划。

　　（二）无线电识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。

　　（三）应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。

　　（四）标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。

　　三、位于东海防空识别区飞行的航空器，应当服从东海防空识别区管理机构或其授权单位的指令。对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量将采取防御性紧急处置措施。

　　四、东海防空识别区管理机构是中华人民共和国国防部。

　　五、本规则由中华人民共和国国防部负责解释。

六、本规则自2013年11月23日10时起施行。

美国、日本当即宣布将不承认中国“单方面”宣布的东海防空识别区。华盛顿时间11月25日夜间7：00-9：22分、北京时间11月26日11：00-13：22分，两架从关岛起飞的B-52轰炸机进入东海防空识别区。事后的美方说法是“飞越了钓鱼岛”，如果属实，这肯定进入了东海防空识别区；事后的中方说法是“沿我东海防空识别区东部边缘南北方向往返飞行，位钓鱼岛以东约200公里活动”，不清楚到底是在东海防空识别区边缘的内侧还是外侧。

CNN和中国网络事后分别根据美方和中方的描述，绘制了B-52的航路示意。

华盛顿时间11月26日中午12：45分，美国国防部发言人斯蒂夫沃伦（Steve Warren）上校发布新闻，宣布了两架B-52进入东海防空识别区，飞越了钓鱼岛地区，强调美方没有理会中国的规定，没有向中国提交飞行计划，没有建立双向无线电通信。他同时强调这是例行训练，两架B-52都没有携带武器。

11月27日上午北京时间，中国国防部发言人耿雁生大校发布新闻，强调“中国军队进行了全程监视、及时识别，判明了美方飞机类别。需要强调的是，中方依据东海防空识别区航空器识别规则公告，将对在东海防空识别区内的任何航空器的活动进行识别。中方有能力对相关空域实施有效管控。”

防空识别区不是国际法承认的领空，区域的划分和区内的行为规则没有国际法依据。中国设立东海防空识别区及识别规则符合国际惯例，美国、日本对中国“单方面”设立东海防空识别区的指责毫无道理，而且在美国主持下，日本于1969年设立防空识别区，并未与中国协商，也是“单方面”行动。

防空识别区内，各国飞机有权自由飞行。向中国提交飞行计划的要求实际上不是宣示主权的行为，而是要求各国礼貌合作的要求。对于“擅自”进入防空识别区的飞机，东道国有权出动飞机前往识别和拦截。但对于这“识别”和“拦截”，坊间有不少歧义。

识别不仅指东道国全程跟踪和远程识别，还提醒被跟踪和识别的对象。在北美的防空识别区，标准程序是首先有空管（如果在民航飞控区内）或者NORAD（北美防空司令部）向“不明飞行器”呼叫，要求辨明身份和意图。如果没有回答，NORAD一般会决定派出值班战斗机前往识别和拦截，不光目视确定对方身份，还用飞行动作示意对方改变航向，或者要求向离开美国、加拿大领空的方向转向，或者要求就近降落。如果对方不合作，继续接近领空线，在一定距离上，发出“将要击落”的警告，包括飞行员目视手势、模拟攻击动作和向前方航路开炮警告。如果对方进入领空，值班战斗机飞行员有权将其击落。

另一方面，美国空海军规定，飞入美国承认的外国防空识别区的时候，美国飞机将在飞往领空方向时尊重识别规则，通报飞机计划和建立双向联系，但这不包括按平行于对方领空方向的穿越飞行，兜圈子的巡逻飞行也不包括在内。与此对应，西方国家防空识别区的惯例也是：只对飞向领空的不明飞行器用战斗机识别、拦截，对其他过路飞机一般不予理会。由于到现在为止只有西方国家及其盟国设立了防空识别区，西方的“规矩”就成为国际惯例。与此相对照，中国对防空识别区的要求是所有过路的飞机都要申报和识别，而不仅仅是飞向中国领空的飞机。这是重要差别。

由于防空识别区并无国际法依据，中国有权建立不同于西方惯例的识别规则，但这个规则的有效性在于中国对规则有一致、透明的解释和可靠、可预测的反应。这样有关方面（包括中国和外国）可以明确理解何为合规，何为违规，而且违规必究。美国空军“闯线”是属于可以预见的事件，如何应对一定要有预案。日本空自和民间飞机“闯线”更要有预案。

防空识别区的识别规则不是法律，但道理和法律是一样的。也就是说，这是要人遵守的。执法不一致和解释的任意性只能降低法律（或者在这里就是规则）的严肃性和有效性，最终损害法律（或规则）的权威，更是损害国家的信誉。

在美国空军B-52飞入东海防空识别区问题上，比照中国宣布的识别规定，美方肯定没有通报飞行计划，也没有建立双向无线电联系。至于飞机上的标识，按照美国空军的惯例，应该是有的，但除了美国飞机自己，谁也没有看见，当然也谈不上明确识别（positive identification）。规定中说，对于不合作的不明飞行器，中国方面将采取防御性紧急措施，但在整个过程中，直到美国飞机离去，中国方面并没有采取任何可见的措施，甚至没有报导中国方面通过无线电要求美国飞机辨别身份。如果中国确实通过无线电要求美国飞机辨别身份，但美国飞机不予理睬，而中国方面没有进一步行动，这也不符合中国公布规则中要求的防御性紧急措施。

美国飞机到底是否进入了东海防空识别区，现在也成了罗生门。美国方面说进入了，中国方面没有说是否进入，但给出“钓鱼岛以东约200公里”。如果“钓鱼岛以东”指正东的话，那就远离东海防空识别区的边缘；如果是东北至少45度，那就紧贴东海防空识别区的边缘，可能在内侧，也可能在外侧。可以确定的是，中国方面没有明确说美国飞机没有进入东海防空识别区。

如果美国飞机没有进入，中国方面没有反应是正常的。如果美国飞机进入了，而中国方面没有反应，这至少是对自己建立规则的不尊重，也间接认可了美国的目的：不承认中国的东海防空识别区及其规则。另外，钓鱼岛作为中国领土，从与大陆海岸线平行方向飞向钓鱼岛，这到底算飞向领空，还是算平行穿越，这也是不明确的地方。

中国方面宣布，美国飞机的行动在中国方面的全程监控之下，但远程“无接触”防空识别并不是东海防空识别区的目的，这样的防空识别不需要建立防空识别区，也没有边缘只说，可以无限延伸到中国监控能力所及的任何地方。关键在于中国的反应与中国所宣布的东海防空识别区内的行为准则不符合，损害了中国建立东海防空识别区的意义。中国反复强调东海防空识别区不针对特定国家，所以“美国飞机来了眼开眼闭，日本飞机来了针锋相对”，如果真这么做了，这就彻底丧失了东海防空识别区的任何法理意义，更不用说得来一个欺软怕硬的名声。实际上，要是果真全程监控的话，抢在美国之前宣布两架B-52飞入识别区，航迹如何如何，也比现在主动得多。

美国从一开始就反对中国的这个东海防空识别区，但美国的反应实际上很是精巧。克里、哈格尔等人的声明不出意料，但出动两架B-52的行动实际上是有效、有节的反应。除了个别南美空军里的博物馆级老爷飞机，B-52应该算是世界上最古老的现役军用飞机了。不仅老旧，而且庞大、速度慢。现在不知道这两架B-52是高空进入的，还是低空进入的。如果是高空进入，那在几百公里的距离上就发现还是做得到的；如果是低空进入，在远距离上发现和跟踪有很大的困难；但作为有效的防空识别区，东道国的防空雷达对高空进入和低空进入都应该能有效捕获和跟踪，否则这防空识别区就成为空谈。

有意思的是，美国方面有意指出，这两架B-52飞越了钓鱼岛，但都是无武装的。事实上，除非是外挂的炸弹或者导弹，B-52机内弹舱里到底装了什么，就是中国战斗机贴近上去近距离观察，那也是看不出来的。美国这么声明的目的是什么呢？美国在做一个隐晦的暗示：

1、 美国不承认东海防空识别区和中国的规则

2、 美国要通过实际行动来重申对钓鱼岛属于美日安保条约这一点

3、 美国此举没有敌意（也就是非进攻性的），无意刺激中国，导致冲突升级

这两架B-52“沿我东海防空识别区东部边缘南北方向往返飞行”，历时2小时22分钟。有人把这看作美国变相承认东海防空识别区的边缘，这是很阿Q的想法。这和美国B-52不携带武器（至少声称不携带武器）是一个意思：不过度刺激中国，不使冲突无控升级。

可以预见，未来这样的事例会很多，而且来自多个方向。美国空军会继续用各种远程飞机打擦边球或者“无害通过”。在技术上，中国（或者任何国家的）战斗机的续航力不可能达到美国远程飞机的水平，中国也不具备足够的空中加油能力，如何保持持续可靠的识别和拦截是一个问题。日本空自未必会有特别动作，因为美国已经对日本施压，要日本节制，避免冲突升级。但日本民间不排除有各种小动作，包括有人驾驶小飞机飞入东海防空识别区，尤其是飞往钓鱼岛。甚至不排除带上媒体，用视频和照片作为公关或者挑衅的依据。中国空军无疑有保卫领空甚至接近领空的空域的能力，但如何应对这样的不断骚扰，应该有足够预案，没有反应只能使东海防空识别区的意义彻底消失，并使中国成为反华人士的笑柄。如果中国要想不被别有用心的人牵着鼻子走，至少要修改并公布识别规则，比如改成“对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量保留采取防御性紧急处置措施的权力”或者类似的措辞。说话满一点是可以的，但要有行动保障，否则还是留有余地的好。

对于中国公布东海防空识别区的过程，公布本身是好的，道理在另一篇文章里已经说过了，但公布的过程值得商榷。中国对于重大决定的公布有“突然袭击”的习惯。这或许有各种理由，但也有极大弊端，至少不利于政策的一贯性和连续性，而有任意、随意甚至霸道的感觉。相信建立东海防空识别区不是心血来潮的事情，那在拟议的过程中，就可以逐步公开，并和周边国家通气，并把实施时间表透明化。通气和透明化的目的不是征求意见或者批准，至少不是在有损中国国家利益的问题上，而是寻求理解。要是不理解，那也没关系，反正这事就这么定了。但不要搞突然袭击。中国崛起要靠王道，但王道不是霸道，这一定要分清楚。事实上，中国的国内政策也有一样的问题，经常搞突然袭击。适度透明和渐进实行可以避免很多问题，也使政策有更大的可预测性和连贯性，但这是另外一个话题了。

• 非常同意政委的说法。
• 请见这里