主题：从“公私”概念出发理解中国和西方 -- 慧诚

雍正年间财政改革对当今的启示--评火耗归公和养廉银的发放

来源： 作者：陈光焱 发布时间：2010-11-12

清代雍正皇帝胤祯将廉政建设与财政改革结合，实行耗羡归公与养廉银制度，整饬了吏治，充裕了财政，刷新了政治局面。为所谓“康乾盛世”的出现起了重要作用。分析研究这一历史个案，对当今有资治、借鉴作用。

一、 实行火耗归公和养廉银的背景

火耗归公与养廉银非现代术语，在介绍实施背景前有必要先解释其含义。

火耗是地方官以纳税人交纳的碎银镕铸成整块绽银有损耗为由，在正税外加征的名目，始如元代。清康熙时火耗加征严重。御史赵申乔讲：“惟横征私派之弊，其祸尤烈，如收解钱粮，私加羡余火耗”。① 羡余是唐中期地方官为讨好皇帝（或上司），以税收盈余的名义进贡而在税外勒索的名目②，流传至清代。所谓火耗归公就是将火耗收支由暗箱操作变为公开，由官员自行处理变为以省为单位，纳入中央预算管理。火耗归公后，羡余等其他的私征乱派也纳入火耗归公的范围，所以又称耗羡归公。所谓养廉银，是指火耗归公后增加地方与中央官员的薪俸支出，实行高薪养廉。其所以称养廉银，是希望官员增加薪俸后，保持清正廉洁，不再私征贪占。

康熙晚年，火耗私征严重，官员上下串通分肥。“贪官污吏遍天下，虽有参劾，不过十分之一”。③ 康熙六十一年（1722年）川陕总督年羹尧、陕西巡抚噶什图奏：“秦省火耗每两有加至二三钱、四五钱者，请酌留各官用度，其余俱捐出，弥补（亏空）”。陕西省巡抚和总督承认所管辖的地方征火耗相当于正税的20%至50%，所以奏请朝廷批准这一收入作为地方的经费。康熙皇帝则认为，征收火耗必然加重人民的负担，朝廷屡自禁文。地方官员滥收这么严重，如果承认其合法，这必然把民众对地方官的不满转向对朝廷的不满，因此，他的批谕是“朕谓此事大有关系，断不可行”④。虽然他不愿意承担加派的恶名，但地方多征滥用已成事实，作为一朝之主，难辞其咎。客观地讲，康熙一生处理的大事较多，亲政后面临内忧外患，主要精力花在收复国土、安定边疆、消除内乱、稳定统治秩序上。早年他把治官贪与巩固统治地位结合起来，罢免鳌拜重用而又贪占的督抚。在统治地位得到巩固之后，特别是晚年求稳怕乱，对拥护自己的功臣宿将的贪占行为宽容。由于实行固定丁银负担，并摊丁入地等赋税改革，无地农民税收负担有所减轻，加上他的威望较高，贪官造成的社会矛盾没有显现出来。

雍正即位后，官贪已造成国库空虚，官僚贵族的敛财行为，直接危及他的统治。他必须通过改革立威，将治财与治官相结合，刷新政治。实行耗羡归公和养廉银制度成为他改革的必然选择。

第一，官贪造成国库亏空，必须通过整顿，充实库帑。

雍正即位时户部的存银数由康熙四十八年（1709年）的5000万两降到800万两。官员贪污滥用已造成各省钱粮亏空。据《雍正年间谕旨》载：当时管理和使用财政资金的官员滥用贪占已成风气。朝廷内的六部（吏、礼、刑、户、工、兵），外自藩司以及州县，无不相习成风。各省挪缺侵蚀、动辄上万。督抚亦串同作弊，往往通过威胁利诱的手段要求各省管理财政的藩司提供经费。“藩库钱粮亏空近来多至数十万，盖因巡抚之赀用，皆取于藩司。或以柔和交友，互相侵挪，或先钩藩司短长，继以威制勒索，分肥入己①。富饶的江苏省赋税最重，藩司亏空也为各省之最。这表明国库空虚不是赋税收入少，而是吏治腐败造成的。要国库充盈，必须从治理官贪入手，规范官员的收支行为，由暗箱操作转为公开，由地方各自为政转为中央统一的管理。也就是说耗羡归公成了必然的选择。

第二，火耗屡禁不止在于上下串通分肥，必须通过改革理顺上下级的关系。

火耗征收屡禁不止，原因在于上下串通分肥。下级得到上级的默许、庇护，加征才无风险。上级接受了贿赂，自然不会查办违法加征。雍正认识到改变串同作弊，消除权钱交易，才能促进上下级关系正常化。他在召集群臣讨论火耗归公时讲：“州县征收火耗，分送上司，以致有所借口，肆其贪婪。上司瞻绚容隐，此从来积弊也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎”②。这就是说，承认火耗收入合法，由中央支配，规范用途，拔给下级。这样，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也理直气壮地监管下级。即通过改进治财体制，促进官员廉政和依法行政。

第三，雍正即位之初，既要通过改革开创新局面，又要取得官员的拥护，就推行养廉银制度。

实行火耗归公，一些地方和中央官员会损失既得利益。以耗羡归公收入的一部分用作官员俸禄补贴，不仅会得到清廉官员的拥护，过去分肥的官员也不会反对。可以说雍正是以养廉银为代价，换取火耗归公的顺利实施，使官场的贪腐之风得到整饬。

由上可知，雍正推行火耗归公和养廉银制度是客观需要，也是他深思熟虑的结果。所以他即位后就迅速推行。康熙去世的当月（十二月），就对当年九月康熙在年羹尧、噶什图奏清火耗归公“断不可行”的批谕作了修正。他说：“皇考洞察其故，每将税务交与地方管理，各省已居其半。嗣后税务悉交地方官监收，岁税之外所有羡余，该抚奏闻起解，应赏给者再行赏给，尔等会同户部工部议奏”[1]。这里就有提解耗羡另给赏银的意思。世宗的意图一些封疆大臣心领神会。曾任户部主事的诺岷，于雍正元年（1723年）四月授山西巡抚，五月到任后，“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉”。诺岷的疏奏立即得到雍正帝的肯定和赞赏，“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益”[2]。

二、火耗归公与养廉银的发放

在诺岷提出火耗归公得到肯定后，一些直省先后向中央提解耗羡。雍正二年（1724年）正月，河南巡抚石文焯奏：“所有耗羡，每两约一钱二分，通省耗羡银四十万两有奇。除各官酌量以养廉及各项杂用公费悉于此支给外，每年约余耗银十六万两，解贮司库，弥补亏空及办公之用”[3]。世宗对石文焯的疏奏予以赞扬。“朱批”说：“此奏才见著实，非从前泛泛词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算。如何批项、如何补苴、若干作为养廉、若干作为公用，说得通，行得去。人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字”[4]继山西、河南之后，湖广、广东等省先后也实行耗羡归公和养廉银制新法。

实行火耗归公后，各省提取火耗的比例有所变化。从下表可知多数省份下降了。

表1 火耗归公部分省耗率简表[5]

省 区

时间

耗率%

原耗率

说 明

资料出处

山西

雍正元年

20

30—40

《朱批谕旨》高成龄奏三年三月八日

直隶

二年

15

钱粮219万两

火耗23万两

《朱批谕旨》李维钧奏二年八月初六

湖广

元年

10

蒋氏《东华录》卷25，元年五月

江苏

六年

10

5---10

钱粮372万两

火耗34万两

王氏《东华录》十三年十一月癸未

浙江

五年

6

钱粮205万两

火耗14万两

《上谕内阁》五年七月二十七日谕

河南

元年

13

80

《朱批谕旨》石文焯奏二年正月二十二日

山东

六年以前

18

80

《朱批谕旨》田文镜奏七年八月初三

四川

五年

30

《上谕内阁》五年十月二十七日谕

广东

元年

10

20以上

《上谕内阁》七年十二月初三谕

由暗取变为明取，由私用变为公用，这是耗率下降的根本原因。也就是说，规范用途，增加透明度，有利于治理官员的乱征乱派。当然，耗率下降同雍正严加限制，只许减不许增有关。他说：“倘地方官员应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。[6]火耗归公后，一般分为三种用途：即一部分弥补地方亏空，一部分作地方公用，一部分给官员作养廉银。各省火耗总额及用途见下表[7]

表2 雍正年间各省火耗与养廉统计表

省 份

实施时间

收入总数（两）

支 出 项 目（两）

养廉

公用

弥补亏空

其他

山西

元年（1723）

500，000

300，000

200，000

直隶

元年（1723）

230，271

120，271

50，000

60，000

河南

元年（1723）

400，000

240，000—250，000

150，000-160，000

17，692

山东

元年（1723）

540，000

200，000

140，000

200，000

湖南

元年（1723）

117，925

64，874

35，386

11，100

湖北

元年（1723）

110，000

77，700

22，200

浙江

二年（1724）

61，000

61，000

甘肃

三年（1725）

银40，000两

粮63，000石

66，000

35，480石

27，520石

贵州

三年（1725）

10，792

52，300

2090

4，818

四川

三年（1725）

100，455

100，455

陕西

四年（1726）

广东

四年（1726）

13，000

110，000—120，000

10，000—20，000

云南

五年（1727）

14，756

142，940

68，514

江西

五年（1727）

150，000

120，000

30，000

江苏

六年（1728）

341，900

184，300

121，300

36，300

广西

六年（1728）

6，000

6，000

安徽

七年（1729）

198，273

178，800

19，473

福建

七年（1729）

147，000

169，243

奉天

七年（1729）

3，400

3，400

注：浙江、广西、甘肃、云南、福建等省的耗羡收入不够支出，故由规银、税羡或正项中补足。

上述数据不一定准确，一是不同的历史书籍记载有差异。二是实际发生额有变化，引用前后不同的数据也会形成差异。从总的看，上表可反映火耗归公后此款支出的方向与结构。

为了改变国库亏空的情况，雍正胤祯采取了以下措施：

1.以前造成亏空的责任不追究，但必须在限期内改正。规定除陕西外，限三年内，无论贪污挪用的问题是否已经参出，务必如数补足。如限期不完，从重治罪。

2.设立会考府负责全国支出经费的核算，不合规定的不准报销。雍正元年至三年，各部院办奏销钱粮事共350件，被拨回改正的共96件。改变了过去官员滥支的经费通过行贿而报销的状况。

3.清理各种陋规，须保留的收入作为公款。过去用于官员受益的各种征派收入或禁止奢侈浪费形成的收入，统归国家财政。

通过上述措施，加上火耗归公收入中相当数量的银两用来弥补亏空，国库迅速充盈。雍正三年（1725年）已达6000万两，财政危机的状况得到根本的转变。

实行养廉银制度后，清代的官员是名符其实的厚禄。养廉银的发放，考虑了地方远近、事务繁简、用度多寡的差别。当然也包括了皇帝等决策者对某些官员的宠信。因此标准不断变动。兹将更定后成为“定额”的总督、巡抚、、布政使、按察使、道员的养廉银标准综为一表①，以《清朝文献通考》卷42《国用考略》作补充），以便查看。

表3 清代督抚布按等养廉银定例

省区

总督（两）

巡抚（两）

布政使（两）

按察使（两）

道员（两）

直隶

15,000

-

9,000

8,000

2000`--4000

山东

-

15,000

8,000

6050

4000

山西

-

15,000

8,000

7000

4000

河南

-

15,000

8,000

8444

3893—4000

江苏

18,000

12,000

苏州9,000

江宁8,000

8000

3000—6000

安徽

-

10,000

8,000

6000

2000

江西

-

10,000

8,000

6000

2600—3800

福建

18,000

13,000

8,000

6000

2000

台湾

-

12,000

8,000

-

2600

浙江

-

10,000

7,000

6000

2000—4500

湖北

15,000

10,000

8,000

6000

2500—5000

湖南

-

10,000

8,000

6500

2000—4000

陕西

20,000

12,000

8,000

5000

2000—2400

甘肃

-

12,000

7,000

4000

3000

新疆

-

12,000

9,000

3000

3700

四川

13,000

-

8,000

4000

2000—2500

广东

15,000

13,000

8,000

6000

3000—3400

广西

-

10,000

6,000

4920

2360—2400

云南

20,000

10,000

8,000

5000

3500—5900

贵州

-

10,000

5,000

3000

1500--2200

道员以上的养廉银额虽然屡经调整，由于各地事务繁简、地方远近、用度多寡不同，其标准仍不能完全划一。这种不划一，应该说亦有合理的成分。但是有一点却是相同的，那就是养廉银远远高出正俸标准，总督高出83.87—129.03倍，巡抚高出64.52—96.77倍，布政使高出32.26—58.07倍，按察使高出23.08—64.95倍，道员高出14.29—57.14倍。越是高品级的官员，养廉银越是优厚。在这种情况下，正俸已显得微不足道。

知府以下官员的养廉银额，更是各有不同，兹列下表作为示例①

表4 清代府州县官员养廉银定例

省区

知府（两）

知州（两）

知县（两）

同知（两）

直隶

1000—2600

600—1200

600—1200

700—1000

山东

3000—4000

1200—1400

1000—2000

800—1000

山西

3000—4000

800—1500

800—1000

1200

甘肃

2000

600—1200

600—1200

800—1400

江苏

2500—3000

1000—2000

1000—1500

600—1000

浙江

1200—2400

1400

500—1800

400—1500

湖北

1500—2600

800—1680

600—1680

600—1000

湖南

1600—2400

900—1300

600—1300

600—1000

四川

2000—2400

600—1200

600—1000

500—1000

广东

1500—2000

600—1600

600—1500

600—800

广西

1000—1780

825—1756

704—2259

400—700

云南

1200—2000

900—2000

800—1200

400—1600

贵州

1200—1500

500--800

400--800

500--900

从上表示例可以看出，知府的养廉银额在1000--1400两之间，高出正俸的9.52—38.09倍；知州的养廉银额在500--2000两之间，高出正俸的6.25--25倍；知县的养廉银额在400--2259两之间，高出正俸的8.89—50.2倍；同知的养廉银额在400--1600两之间，高出正俸的5--20倍①

这里需要说明的是，由于对不同史料的运用，养廉银及与原俸禄比较的数字有一定的差异，《清史论丛》第五辑第149页所载河南、直隶、山东等省官员的养廉银及其所占原俸的倍数，就与上述有差异。这里只列三省的数字。

表5 河南直隶山东省官员的养廉银及其占原俸的倍数表

养廉

（两）

原俸

（两）

官职

省 别

河南

直隶

山东

养廉

倍数

养廉

倍数

养廉

倍数

总督

180

20000

111．1

巡抚

155

28900

186．5

20000

129

布政使

156

24000

154．8

10000

64．5

10000

64．5

按察使

130

10000

76．1

8000

61．5

10000

76．1

道员

105

3000 / 10000

28．5/ 95．2

2000

18．5

6000

57．1

知府

80

3000 / 40000

28．5/ 38．1

2000

18．5

6000

57．1

同知

60

800 / 1000

10/ 12．5

500

6．3

通判

45

600

10

500

8．3

知县

600/ 2000

13．3/ 44．4

800 /1200

17．8/26．7

1000

22．2

尽管前后所列数字有所不同，但却能说明养廉银高出正俸数十倍至百余倍。由于外官养廉银发放的标准高，所以清代的官员都希望到地方任职。

在地方官发放养廉银的同时，京官的俸禄收入也有所增加。除了部分京官增发养廉银外，在京官中先后推行“恩俸”和“双俸”制。

“恩俸”之制始于雍正三年（1725年），“谕赏六部堂官恩俸，各如其正俸之数”[8]。这里所谓“恩俸”，实为后来“双俸”制的肇始，所不同的，“恩俸”仅限于“各部堂官”，“双俸”则包括了在京大小文官。

除文官实行养廉银制度外，武官也实行了，薪俸都有提高。

三、对火耗归公与养廉制度的评价

雍正胤祯将治官与治财结合，实行火耗归公与养廉制度取得了一定的成效。主要表现在：

1.整饬了吏治

火耗归公与养廉银制度实施后，廉洁奉公的官员俸禄收入大幅度提高了。过去私征贪占官员的行为受到了一定的限制。这种激励与约束作用，对吏治与社会风气的改善产生着良好的效应。雍正在实施中，一方面奖励廉能者，如山西巡抚诺岷首创火耗银归公，就给他每年高达三万一千七百两，为原俸的204﹒5倍。诺岷的继任者山西巡抚伊都立，先裁减通省火耗，后以用度不敷为由，擅自加重火耗。雍正很恼火。批道：“夫以封疆大臣不能宣扬德意，使小民知朕恤下之恩，而反为悖理营私之事，昏庸若此，岂事君理民之道？伊都立著交刑部严加议处”。

火耗归公和养廉银制度实施后，官员之间送礼的陋规失去了存在的借口和条件。贪赃渔侵的行为受到遏制。一些地方官乘清理亏空和火耗归公，将原来的“小金库”上缴归公，以逃避挪移侵吞的罪责或表示拥护新政，在客观上有利于吏治整肃。雍正皇帝讲：“近观各省吏治，虽末必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少”②。吏治改观了，贪占未绝迹。这一评价比较合乎实际

2.增加了财政收入

火耗归公后，一部分用于弥补亏空，一部分作地方公用。这都表现为国家财政收入的增加。在弥补亏空的同时，追查亏空的原因，既有利于防治官吏的侵占挪移，又增加了国库收入。还建立了离任亏空由官赔的制度。雍正五年，新上任的河东总督田文镜奏：请嗣后知府、直隶州、知州离任时，将所辖州县仓库钱粮，照豫省交代例限三个月，令接任官查明结报。如有亏空，知府、知州均为赔给，方许新任。接任官徇情出结，即令分赔”③，雍正同意这一奏清，并马上在全国实施。

实行火耗归公后，户部库存收入明显增加。康熙四十八年（1709年）达到5000万两，康熙六十一年（1722年）减少到800万两，雍正三年（1725年）又上升到6000万两，而乾隆四十六年（1781年）则达到7000万两④。

3.人民的隐形负担有一定减轻

实行火耗归公和养廉银制度后，私征、暗征减少了，火耗征收率降低了，人民的隐形负担相对减轻。雍正对加重者治罪，加上火耗归公收入与地方的利益不直接挂钩，这就有利于人民负担的稳定与减轻。在国库收入增加的情况下，灾年减税也有了条件。如雍正六年三月，帝谕户部：“数年之中库帑渐见充裕。……、特恩将蠲免之例加增分数，以惠烝黎。其被灾十分者著免七分、九分者著免六分，八分者著免四分，七分者著免三分，六分者著免一分。将此通行各省知之”⑤。当然，地方官员为了获得养廉银收入和弥补亏空，也会暗自加征。

4.强化了财政制度管理

火耗归公和实行养廉银制度，使税收附加走上了规范化的轨道。将制度外的财政资金纳入了地方和中央的财政收支计划。这不仅强化了国家财政管理，促进了吏治清明和财政收入的增长，还加强了财政制度建设、法制建设，完善了财政的运行机制，财政资金运行的公开性、效益性得到了提高。

然而，火耗归公与实行养廉银制度毕竟是从统治者的需要出发的。这一改革既有一定的进步性，也有一定的欺骗性。

一是人民的合法负担加重了。火耗归公之前，官员私征贪占属于非法，顺治时规定：“官史征收钱粮私加火耗者，以赃论”。康熙初年定了许民控告之律令。

火耗归公之后，加征火耗成为合法的了。从表面上看，这只之不过是从暗征变为明征，从非法变为合法。从实质上看是官府的征敛得到扩大，并从制度法律上得到保证。过去廉洁官员管理的辖区，这种负担较轻。贪官管理的辖区，这种负担较重，但还可控告或逃避。现在所有的地方征火耗为合法，不交成为非法的了。

二是火耗归公和实行养廉银制度后，官员私征贪占仍然存在。雍正五年（1727年），胤祯自己都讲：他担心，火耗一经督抚题定数目，则火耗遂成定额，虽清廉之官亦不能裁减，而遇贪劣之员，又将多取于此数之外，以饱私囊，必致重累民生①。他曾为禁止耗羡外加收余平谕内阁：“川省耗羡银两向因公用不敷，今据硕色奏称，该省相沿陋例，于火耗税羡外，每银百两提解银六钱，名为“余平”，以充各衙门杂用等语。……著巡抚硕色永行革除。……别省有如此者，著各该督抚查明具奏，该部即遵谕行”②。各直省为筹养廉银，想方设法进一步加征是不可避免的。

火耗归公和养廉银实施初期，吏治有所改善。但时间一长，官员消费水平提高了，感觉不到薪俸高，养廉银就起不到养廉的作用，官员依然贪占。最典型的是和珅、王亶望等大贪官案，涉及的人数多、数额大。贪欲是无限的，在权力未受到限制时，行贪的行为就会发生。

三是仍迁就既得利益者，利益配置不合理。耗羡归公与养廉银制度的实施，获益最大的是雍正，既扩大了治官治财的权力、巩固了统治地位，又得到了治贪的美名。地方官薪俸增长数十倍，是改革的主要获益者。京官得到双倍的薪俸，也获益不小，但比较起来，会感到不公平。外官之间薪俸的差别也有不合理的成分。官员之间的利益配置是在迁就既得利益的基础上，通过改革加以协调，仍存在明显的不均衡。

火耗归公后，合法的财政收入增加了。用公共财政的眼光看，应增加民生支出，提高全民的公共福利水平。在“官本位”的封建制度下，不可能做到这一点。人民的损失还有于火耗归公过程中，地方官乘机将过去各种私征滥派变成合法的征收，以弥补过去乱用造成的库帑亏空或作养廉银。前面列举耗率较原来下降的数据是官府提供的，是否反映了客观实际很难鉴别。正如官员公款吃喝的数字难以鉴定一样。

尽管存在上述问题，火耗征收由暗变明，由各自为政转为统一规范，官员收入公开、这一改革的方向和进步意义是值得肯定的。

四、值得借鉴的经验教训

透视火耗归公和养廉银制度的实施，可以总结出值得今天借鉴的经验教训。

第一，廉政建设与财政建设互为条件，互相促进。

治官贪仅靠整顿吏治还不够，还必须切断造成官贪的财源。也只有官员侵蚀财政的行为得到有效制止，国家财政才能充裕。因此，治财与治官应有机结合。

第二，耗羡的治理关系到国家的治乱，不能等闲视之。

耗羡是地方官以某种特殊需要为名，在正税外、预算外征收的。因其用途特定、名目多样、内容复杂、操作隐蔽，上下联手，常游离于国家常规监管之外。而中央政府的注意力主要放在预算内收支上，对耗羡的监管相对薄弱。这就为地方官员的乱收滥支创造了可能。征收时打着为公的名义，支出时往往只有少数人受益。公开征收的数额小，实际征收的数额大。地方官府和职能部门竟相凭借权力征耗羡，形成一股强大的势力后，就难以控制。它使财政约束苍白无力；审计风暴雷大雨小；廉政规定形同虚设。人民在正税外再负担耗羡，深受重负之苦。民间“不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷”① “国赋三升民一斗，屠牛那不胜栽禾”。②正税三升，民纳一斗，还不如把牛宰了不种地。税负重不仅影响纳税人的生活和生产，还造成国家税源枯竭。得到好处的是加征的官员。任其发展必然加剧官民之间的收入差距和感情对立，造成社会的不稳定，乃至载舟之水覆舟。历史表明，耗羡的治理关系到国家的治乱兴衰。雍正治理耗羡不过是历代治理中的一例。实际上历代一直存在着加征与反加征的斗争。贪占的官员为维护既得利益，强调税外加征的理由；维护国家长治久安的官员则主张整饬耗羡，规范官员的收支行为。改革与反改革的斗争十分激烈。温家宝总理在2008年3月18日答中外记者问中说，“一个国家的财政史是惊心动魄的。……从中看到的不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”。这为我们总结财政历史，治理“耗羡”等问题指明了方向。

第三，治理“耗羡”必须从国家和人民的根本利益出发。

雍正实行耗羡归公不过是将官员的私自加征变为朝廷承认的公开征收，将官员的私自串通分肥变为整个朝廷官员的公开分肥，避免了官员贪污的名声，挽回了朝廷的脸面。是君本位、官本位的“归公”。不是以民为本的归公。不能做到不征或将征收的收入用于民生。

在社会主义市场经济条件下，人民是国家的主人和公共财政服务的主体。治理制度外预算外的收入，是以民为本的归公。即“让人民的钱更好地为人民谋利益”。因此，应做到：

1.强化国家预算的权威性、完整性、科学性。所有的财政资金必须列入民主公开决策的预算管理。禁止任何公共部门以经费不足为由，自收自支。明确公共服务与市场化服务的界限，防止公共权力和公益性资源被商业化利用，而利不归公。特殊情况产生的税外收入，也应纳入预算管理。用预算管理的完整性、权威性、正义性整治利用“耗羡”为少数人谋利或贪污浪费。人民代表大会应重视对预算编制、执行的审议和规范。确保全部财政资金为国民公共利益服务。预算的编制与执行以资金配置公平、高效、便于操作、便于监督为目标。尽量细化、具体、完整、科学。审议中对各公共部门的预算执行情况实行问责制。重视社会舆论的评价、监督。

2.依法行政，实行权力制约。任何人都应遵守税法和预算法，依法纳税、依法征税、依法用税。法定外的多收滥支应视为违法。对分肥的领导严加处分。发挥人民和审计机关监察作用。在人民与政府之间，用财与管财者之间，实行权利制约。在一定经济水平下，国家财力有客观限度，而用财的官员主观上有扩张的需求，这就需要管财的机关对用财的官员行制约之权，而不是只起匹配财力的作用。中国历代政府都重视这一点①。应赋予人大预算委、财政部统管一切政府收支的权责，并给予应有的地位。财政部长仍由国务院副总理兼任，最低也应是国务委员。总之，通过阳光财政，以法治权、权力制约消除“耗羡”的产生，让以权谋私者付出高昂的代价。

3.以“让人民的钱更好地为人民谋利益”作为政府官员政绩考核的重要内容。政府部门提供公共品和服务应进行成本与效益的比较，纳税人所失与所得的比较。尽管准确的计算困难，但应有参考的指标。如财政收入占GDP比重，财政供养人数占总人口的比重；行政经费与民生支出各占财政收入的比重；民众社会保障、科学、教育、卫生、人民的生命财产安全、环境治理等民生状况的横向比较、纵向比较。通过比较就可鉴别相关责任人政绩优劣。鉴于某些官员要权利而不尽责任义务，出了问题互相推诿，责任不清，政府之间的分工应是“让人民的钱更好地为人民谋利益”的责任划分，而不是分财权、事权。强调责任的划分比强调权利的划分更重要、更迫切。应从理论上加强研究各级政府部门如何廉价、高效、均衡地向人民提供公共品和服务。建立科学的考评标准和责任制，民主评议奖优罚劣，就能鼓励公务人员尽职尽责，廉洁为公。也就化减了以“耗羡”谋利的主观因素和客观条件。

第四，公务人员的待遇应规范化。

所谓公务人员待遇规范化，就是公务人员的收入水平与领取的方式要符合廉政、公共财政和社会主义法制的要求。其一，公务人员的收入水平应与国家经济发展水平和多数民众的收入水平相适应。并随经济的增长，人民生活的改善而得到提高。不能置国情于不顾，盲目攀比西方。其二、待遇的提高，应与责任、义务的完成挂钩。新中国成立后，对旧职人员实行包下来的政策，“三个人的饭五个人吃”。冗员、冗政、冗费的积弊一直没有得到彻底解决。至今行政成本高、行政效率低。公务人员待遇的提高还应通过减员增效的途径去实现。其三、收入显性化。公务人员的名义工资不高，但有各种补贴和多名目的职务消费，应通过改革划清界限、公私分明，使其收入标准公开化，制度化。其四、公务人员的待遇纳入国家预算统一安排。一方面，公务人员的收入水平与民生改善保持合理的关系；另一方面，不同地区、不同部门的公务人员之间的收入也应相宜。其他财政拨款单位及国有垄断行业人员的收入也应纳入预算管理，与公务人员收入水平相配套。通过民主公开决定，综合协调。总之，收入分配应符合科学的发展和构建和谐社会主义的要求。吸取清代厚禄未达到养廉的教训。

※ 教育部人文社会科学批准号07JA790061项目成果。

① 《皇朝经世文编》卷30《吏政》六，赵申乔“禁绝火耗加派以苏民困示”。

② 白居易在《重赋》一诗中讲：“号为羡余物，随月献帝尊，夺我身上暖，买尔眼前恩”。

③ 《皇清奏议》卷七）。

④ 蒋良琪《东华录》卷24。

①《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳。

②王庆云《石渠余记》第141页。

[1] 《世宗实录》卷2康熙六十一年十二月辛酉。

[2] 《清史稿》，《诺岷传》。

[3] 蒋良琪《东华录》卷25。

[4] 《朱批谕旨》雍正二年正月二十二日石文焯奏折朱批。

[5] 冯元魁《论清朝养廉银制度》，《复旦大学学报》1991年第2期第64页。

[6] 《世宗实录》卷49雍正二年七月丁未。

[7] 引自《中国财政史资料选编》第九辑第405页，中国财政经济出版社1990年9月版。

①此表主要依据光绪《大清会典事例》卷261，《户部、俸饷、外官养廉一》列制。

①光绪《大清会典事例》卷261，《户部·俸饷·外官养廉一》。

①黄惠贤主编《中国俸禄史》武汉大学出版社1996年10月版第551--552页）。

[8] 《清世宗实录》卷9雍正八年二月丙辰。

②《清世宗实录》卷9雍正八年二月丙辰。

③《清史列传·田文镜传》。

④《皇朝经世文编》卷29《户政》。

⑤ 《清世宗实录》雍正六年三月癸丑。

①《清实录经济资料辑要》第671页。

②《清实录经济资料辑要》第676页。

① 《清至祖实录》卷22。

② （龚自珍全集）下册，中华书局，1959年版第521页。

① 周代由宰相负责国家预算。汉代由副宰相负责国家预算。明、清两代管理财政预算的户部尚书是内阁的重要成员。民国期间实行“超然主计”，提高预算机关的地位。新中国成立后，先后由国务院副总理薄一波、邓小平、李先念兼任财政部长。没有出现过制度外、预算外资金比重大的情况。其后出现这种情况的原因很多，财政部的制约权缩小是重要原因。