主题：【原创】从国际形势谈到菜价 -- 燃烧的河床

农田水利由于自身的特殊性（即公益和公共因素），因而其制度设计必须基于寻求责任与利益的平衡机制，这就要求必须依赖具有强大的统筹能力的组织（村镇或者村乡镇政府）。

当前农田水利的困境在于：制度上，平衡机制被不断打破；组织上，建设统筹能力被不断瓦解。农田水利所遭遇的相互加剧的制度困境和组织困境，使其接近崩溃的状态。

举例说明一下，以某村来讨论:

1：取消农业税前，农田水利的制度设计通常是：

组织需要为村成员提供低成本与高效率的农田水利设施，以及其他与之相关的农业基础设施。而村成员作为对组织的“责任”的回应，必须向组织缴纳一定的费用。组织则利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，部分上缴给乡镇组织，乡镇再利用这笔钱统筹安排全镇的农业生产设施建设。

这种制度设计实际很有效的解决了农田水利中非常根本的即如何平衡村成员等各利益主体之间的利益的问题。根据村成员对组织所要承担的责任，采取收取费用的办法，实质就是征收级差地租。

以排涝为例，对于旱作物而言一般地势高的农田产量高。因而，针对农田的产量差异，往往会征收有差别的税费。同样一亩田，低位置农田的主人承担的责任要少一些，高位置农田的主人当然就要承担得多一些，即根据土地的好坏差别来决定其租金。然后，组织再将征收上来的费用中的一部分，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。对于高位置农田的主人来说，从直接受益的角度， 仅以排水为例，收益远不如低位置农田，因为可以直接向下排放。但是，高位置农田的主人反而承担了更多的税费，这就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田主人的收益。同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实际上承担了，也构成了对位置差的农田主人收益的补贴。正因为如此，组织可以通过征收级差地租来有效平衡位置优劣所造成的利益差异，达到了一定的平衡性。

目前由于农田承包者不需要向组织承担任何责任了，位置好的农田主人的利益当然就有优势，组织因此丧失了通过征收级差地租来完成利益平衡的功能。

从理论上来说，农田水利设施的责任应由相应的农户自己来承担。但是，中国农田水利在户均不足十亩的现实背景下，实际上并无法靠私人来完成。一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设仍然需要由超出农户以外的集体或国家来负担。与此同时，对于农田水利设施， 国家无法完全包揽。而村级组织因为国家取消了它征收地租的权利，在国家没有补偿这一权利损失、组织又没有任何其他经济来源的前提下，完全没有能力以前那样提供农田水利建设。

2.制度上

组织因为无法调节农户个体之间的利益， 必然会使得农田水利陷入困境。为了应对农业生产设施（特别是农田水利和道路） 建设和维护所形成的制度困境，中央推出配套的“一事一议”制度。所谓“一事一议”制度，就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一议”筹措资金。筹资筹劳必须遵循“村民

自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务必须“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”。但是这种“一事一议” 制度同样无法解决利益平衡问题（以排涝为例：高地势种田的农民不愿付出以改善水利设施，因为依地势排水自身不受影响）的问题。不仅如此， 因为在“一事一议” 的过程中，少数掌握优势资源的农民有了更大的发言权（农村有资源就有势力），从而具有极大的传染性。最后这一制度往往流于形式。罗兴佐先生曾经论述，在其调查的某区域内未发现有一例“一事一议”是成功的。

近年来又开始出现“以奖代补”的制度来弥补公共品供给中的困境。所谓“以奖代补”，具体来说是指在这些项目建设的投资方面，采取“政府出一点，农民自己出一点”的办法。

但这一制度有如下问题。

第一，在农民出一点这部分。富裕的地区由于经济宽裕较容易实行，但这些地区对于农田水利建设的需求并不如贫穷的村庄迫切。而对于贫穷的地区来说，村民因为经济贫困不愿出钱而要求村组织负担， 这类村组织自身运转极为困难也就无从拿出配套资金来获得“以奖代补”项目搞农田水利建设。地区差距也会因此越来越大，进而农民差距越来越大。

第二，“以奖代补”对于穷村来说，原本一些农田水利建设还勉强可以通过“一事一议” 以少量资金或少量投工投劳来解决的贫穷地区，坐等“以奖代补”钱的到来。然而如上所述，客观上无法配套资金，致使一些本可能做得成的农田水利建设无法实施

第三， “以奖代补”在一些地方的实施没有设定上限，县级财政很快就无法承受。

农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不断打破所致，但新的配套制度客观上加剧了这种不平衡。因此在某种程度上，与此前制度困境相违背。

3.组织上

当前农田水利的组织困境，最重要的表现在于乡村两级组织30年中逐渐失去了统筹能力。到目前为止，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，连维持都十分困难，组一级则基本成为历史名词。

对于农田水利来说，组织收取级差地租后将这笔钱统筹用于支付水利人员的工资以及泵站的维修等费用，安排渠道清淤工作。在过去因为级差地租的收取，使得乡村两级结成了利益共同体，并在调配资源、安排公共生产设施建设与维护等方面具有合法性，因而统筹能力也非常强。

乡村体制改革在很大程度上弱化了乡村组织的统筹能力。在政策设置上当前所有问题几乎都被看成是过于集权带来的问题，因而必须采取民主的办法，认为民主是最好的瓦解集权的措施。然而对于乡镇来说，取消级差地租征收的权利是釜底抽薪。因而采取“转移支付”的办法作为补偿，让乡镇能够暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定。

最后，乡镇综合配套改革进一步瓦解了乡镇的统筹能力。原来乡镇还可以比较有效地管理水利设施，通过从农民那里收费然后统筹支付给水管站，再由水管站来统筹规划和安排全镇的农田水利，特别是对泵站等排涝设施的管理工作、对渠道的清淤组织工作及防汛工作等。乡镇综合配套改革后，由于水利设施名义上推向了市场变成水利服务中心后事实上并无法提供此前所能提供的服务。所谓“以钱养事” 的内涵其实就是去组织化但没有组织支持无法成事。也就是农民说的“没人管了，农田水利就变差了”。