主题：【文摘】经济学不可回避公正 公共政策应向机会最少人倾斜 -- Chieftain

　　邹恒甫，“2004年度十大风云人物”之建言献策奖获得者、“2004年中国最具影响力的10大经济学家”之一，现为世界银行研究部高级经济学家，任北京大学和武汉大学教授、博士生导师。本文由北京师范大学青年经济学家尹恒评点。

　　日前，记者就中国经济平等和社会公正等方面的问题采访了他。他认为经济学决不可以回避价值判断和公正问题。经济平等和社会公正将是发展中国家未来必须长期面临的一个 重要话题。在中国，贫困和不平等凸现的今天，政府如何更好地保障公民在教育、医疗卫生、基本生活保障等最起码的公共服务需求十分重要。从机会均等的角度，在其他条件相同的情况下，公共政策应该向机会最少的那部分人倾斜，以增加他们的发展机会。

　　邹恒甫建言，依据国际上中等偏下的水平，目前政府的教育支出至少应该占到总财政支出的六分之一，按财政收入占国内生产总值30％计算(这是在近期比较适当的水平)，教育公共支出至少应该达到国内生产总值的5％；政府的医疗卫生支出应该占到总财政支出的六分之一、相当于国内生产总值的5％；政府用于最低生活补助和养老金等基本社会保障支出的比重也应该占到总财政支出的六分之一、相当于国内生产总值的5％。邹恒甫同时呼吁，应该有良好健全的民主保障机制保证政府福利能够顺利地进入那些急需帮助的人们的手中。

　　本文核心提示：

　　经济平等和社会公正将是发展中国家未来必须面临的一个重要问题。

　　社会公正至少应该包括了四大内容，在其他条件相同的情况下，公共政策向机会最少的那部分人倾斜。

　　经济学决不可以回避价值判断和公正问题。

　　最基本要求是保证每个公民得到基本生活保障、教育、医疗卫生等起码的公共服务。

　　政府的教育支出至少应该占到总财政支出的六分之一。

　　在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”。

　　一、经济平等和社会公正将是发展中国家未来必须面临的一个重要问题

　　记者：据我所知，您和在世界银行的同事孜孜以求之事业就是在全球范围内减少贫困和不平等，您能为我们具体介绍一下你们的有关工作吗？

　　邹恒甫：2000年10月，180个国家元首签署的《千年宣言》概括了世界银行的奋斗目标：消除饥饿和极度贫困；普及小学教育；消除性别歧视，赋予妇女平等权力；降低婴幼儿死亡率；减少孕产妇死亡率；消灭爱滋病、疟疾等疾病；实施国家可持续发展战略，扭转环境资源的耗竭趋势。我们这些研究人员的主要职责就是为广大发展中国家建言献策，帮助这些国家摆脱贫困和极度的不平等，实现社会公正和经济、社会的可持续发展。我们的日常工作在于深入研究、比较各国家(地区)在宏观、微观、财政、金融、贸易等方面的政策和制度的有效性，总结和推广成功的经验，以期深化广大发展中国家以摆脱贫困和极度的不平等为目标的政策和制度改革。经济平等和社会公正将是发展中国家未来必须面临的一个重要问题。

　　记者：我们注意到，在中国近年来贫困和不平等问题凸现出来。比利时著名公共经济学家帕斯蒂尔和以研究经济增长而闻名的经济学家霍伊特来中国时，对我们这样一个社会主义国家存在如此悬殊的不平等感到惊讶。我采访霍伊特时他对我说：“我看到富有的人，生活得非常舒适，和美国很多富裕的人一样。同时我也看到很多很穷的人，例如农村的农民，和城市的一些居民，过着很简朴而不舒适的生活。……一部分人从增长中获益巨大，另一部分却人获益很小”。中国的不平等真有这么严重吗？

　　邹恒甫：近些年来，中国经济社会发展虽然正进入了近十几年来最好的时期，然而，中国社会的不平现象等也日益明显。这些问题主要表现在以下几个方面：收入分配上的差距持续拉大；财富分配上的差距更大，拉开的速度更快，一些人确实富有得让你难以想象，而更多的人处于赤贫状态；“三农”问题日益尖锐，广大农民生存状态之困顿、农业之薄弱、农村之萧条，超出一般人的想象；城乡差距不断扩大，地区间发展的不平衡十分突出；农民和城镇下岗、失业人员生活日益困苦；教育领域的不平等十分悬殊；医疗、卫生保健方面的不平等越来越难以接受，多数人看不起病；社会保障领域的不平等也十分明显，农民完全缺乏养老保险……。

　　前几天，我看到新华社播发的一条消息，说中国社会科学院2004至2005年《社会形势分析与预测》课题研究表明：当前中国经济社会发展正进入近十几年来最好的时期，但是，农民失地、收入差距加大、就业、贫困、腐败等引发的七大社会问题困扰着中国的发展，需要引起高度警惕。

　　这些都是大家有目共睹的现象，我不想列举出详细的数据和事实。

　　二、社会公正至少应该包括了四大内容，在其他条件相同的情况下，公共政策向机会最少的那部分人倾斜

　　记者：关于收入不平等问题，有这样一组数据，根据2004年全国5万户城镇住户抽样调查结果，上半年最高10％收入组人均可支配收入13322元，是全国平均水平的2.8倍；而最低10％收入组人均可支配收入1397元，仅为全国平均水平的29％。高低收入组人均收入之比为9.5∶1，比去年同期9.1∶1有所扩大。区域之间、行业之间的收入差距同样呈扩大趋势。我采访过的霍伊特对我说：“我知道这种不平等是发展中不可避免的过程，但令我吃惊的是，中国经济增长中的不平等竟有如此之大。”收入分配不平等与经济增长之间有什么样的关系？难道经济增长真要以巨大的不平等作代价吗？

　　邹恒甫：收入分配不平等是一直是经济学家关注的重要问题。诺贝尔经济学奖获得者库茨涅兹(Kuznets)在上世纪50年代提出了经济增长与收入分配不平等的倒U-型经验关系，他认为在收入水平较低的阶段，经济增长与收入分配差距扩大相伴随；然而当收入水平达到一定程度后，经济增长有助于缓解收入分配不平等。

　　最近比较有影响的研究是哈佛大学的阿拉西拉(Alesina)和罗德里克(Rodrik)、帕森(Persson)和塔伯里尼(Tabellini)在1994年做出的。他们利用政治经济理论说明收入分配不平等会损害经济增长，他们的实证研究也支持这一结论。然而我们在1998年的模型说明收入分配不平等完全可能促进增长，我们运用比他们更全面的数据证明在一些发展中国家确实出现了这种情况。麻省理工学院的福布斯(Forbes)在2000年也得到了与我们相同的结论。我们在2002年的研究进一步证明了收入分配不平等与经济增长可以出现库茨涅兹的倒U型关系，在一些国家的经济起飞阶段，确实伴随着收入分配不平等的扩大。

　　尹恒：普林斯顿大学的伯拉布(Benabou)教授总结了1992至1996间对这一问题的13个计量研究，其中9个结论是不平等损害经济增长，而其余4个则相反。可见，收入分配不平等与经济增长并不存在一致的关系，哈佛大学的巴罗教授甚至认为这两者是完全不相干的。仅从加快经济增长率的角度，并不存在实施反对贫困、调节收入不平等政策的充分理由。

　　记者：以广大民众的角度而论，收入分配显著不平等的确是大多数人群难以接受的现实。您是怎样认识收入分配不平等对经济增长速度的影响的呢？您认为社会公正至少应该包括哪些内容？

　　邹恒甫：即使收入分配不平等对经济增长速度没有明显的影响，也绝不能说它是一个无关痛痒的问题。经济增长只是手段，全体公民福利的增进才是社会的终极目标。

　　越来越多的学者意识到，单纯经济总量上的扩张即经济增长(Economicgrowth)必须让位于内涵更为丰富的经济发展(Economicdevelopment)，后者不仅包括经济质量的提高，全体公民的福利增进也是其中的核心内容。

　　在福利经济学发展过程中，如何定义全体公民的福利是一个十分复杂且充满争论的问题。在这方面，国际社会和经济理论界逐渐达成共识：社会公正(Equity)是影响全体公民福利的关键性因素之一，因此也应该是经济发展的核心内容。

　　根据普遍接受的原则，社会公正至少应该包括了四大内容：第一，机会均等。每个公民都具有基本相同的发展机会。机会均等要求，在其他条件相同的情况下，公共政策向机会最少的那部分人倾斜，以增加他们的发展机会。例如，教育是影响人们发展机会的关键因素之一，公共政策应该保证穷人也能享受基本的教育。

　　第二，过程公平。虽然公民的先天禀赋，如身体状况、智力、家庭环境存在很大差异，但公民利用自己的禀赋、通过自己的努力而获得回报的过程必须是公平的。人们不能因居住地、性别等方面的差异而受到歧视。例如，农村居民必须同城市居民一样，完全平等地参与竞争，同样的付出应该得到同样的回报。

　　第三，按贡献进行分配。根据每个成员对社会的贡献大小进行有差别的分配，多努力者应该多回报。

　　第四，确保基本生存条件。社会必须给每个公民基本的生存和发展机会，避免一部分公民陷入绝对的贫困和被剥夺状态。这就是说，政府必须调节资源的配置结果和收入分配格局，以维持每个公民最起码的生活标准。

　　尹恒：社会公正是现代经济发展的题中应有之义。当然社会公正的以上四个内涵之间可能出现冲突，例如为实现机会均等和避免绝对贫困，必须对弱势群体进行政策倾斜，这当然会影响过程公平。正如著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚.森在其名著《以自由看待发展》(FreedomasProgress)中所指出的，社会公正的具体内容和具体体现取决于每个社会自己的选择，只要社会的决策过程是民主的、每个成员都有表达自己偏好的正式渠道、政治决策机制能够综合进每个公民的意见，社会选择的结果就是可以接受的。

　　三、经济学决不可以回避价值判断和公正问题

　　记者：您所谈及的公平选择和价值判断问题应该是社会学、伦理学中的重大问题，这是不是有点偏离经济学家的主题？

　　邹恒甫：有人认为经济学可以回避价值判断和公正问题，这是对现代经济学的极大误解。经济研究的终极目标是人类的效用和福利，怎么可能对这些重大问题置之不理呢？纵观现代经济学的发展历程，我们会看到所有伟大的经济学家都始终热切地关注着人类的行为和社会的发展。一些经济学大师在伦理、道德和社会公正领域的经济分析方面作出了重大贡献。

　　在上世纪30年代，伯格森和萨缪尔森突破了边沁的功利主义思想，提出了社会福利函数的概念，为在标准的经济分析框架中研究公共选择和社会福利问题开辟了道路；在上世纪40年代，杜森贝里提出了相对消费理论，为对同情、攀比、嫉妒等人类行为进行系统的经济学分析提供了经典的分析框架；在上世纪50、60年代，阿罗深入考虑了社会福利函数存在的条件；贝克尔对性别、种族歧视和生育、教育决策等人类行为进行了系统的经济分析；在上世纪70年代，罗尔斯提出了具有革命性意义的“极大极小”社会福利函数，认为社会决策的目标应该是极大化处境最差、最为不幸的那些人的福利，这使得对伦理、道德和社会公正问题的研究成为主流经济理论的有机组成部分；在上世纪70至80年代，阿马蒂亚.森综合经济学和哲学的分析工具，在诸如不平等、贫困等重大经济领域的分析中回归了伦理的要素。阿马蒂亚.森在社会选择理论和福利经济学领域作出了杰出的贡献，他研究了个人自由与社会最优的关系，深入考察了饥荒、伦理等方面的问题，设计了诸如人类发展指数等度量社会福利、贫困的影响深远的指标，彻底改变了现代政府抗击饥荒等重大社会问题的方式。

　　所以说，经济学决不可以回避价值判断和公正问题

　　尹恒：经济学家不是冷血动物，经济学更需要人文关怀。经济学大师马歇尔就曾说过经济家学家应该有“热情的心灵，冷静的大脑”。面对孩子们渴望求学的眼睛，我们不能回避自己的责任；面对无助地呻吟在街头的病人、面对寒夜里无家可归的老人，谁又能保持内心的平静？经济学家应该对“朱门酒肉臭，路有冻死骨”说不！我们看到太多的悲惨，却发现太少的眼泪，为什么会有这么多的麻木不仁？经济学家有责任呼唤社会良知，有义务为社会公正呐喊。

　　四、最基本要求是保证每个公民得到基本生活保障、教育、医疗卫生等起码的公共服务。

　　记者：对于发展中国家而言，您认为社会公正有哪些基本的要求？

　　邹恒甫：社会公正的最基本要求是保证每个公民得到基本生活保障、教育、医疗卫生等起码的公共服务。基础教育和医疗卫生服务是影响公民发展机会的关键因素，从机会均等的角度看，政府的公共支出必须保证每个公民都能享受基础教育和基本医疗卫生服务。基础教育和医疗卫生服务又是人们最起码的生存条件，从避免绝对贫困的角度看，政府的公共支出也必须保证每个公民都能享受基础教育和基本医疗卫生服务。

　　保证每个公民的基础教育和基本医疗卫生服务并非发展中国家力所不能及，一些低收入国家，例如哥斯达黎加和古巴，在这方面就做得很成功。哥斯达黎加一直实施积极的公共医疗计划，人们健康状况的逐步改善与经济的持续增长同步进行。在古巴，公平的医疗保健是政府最高目标之一，政府把全体公民的健康状况视为自己的关键性业绩指标，为了提高农村居民的医疗服务水平，政府甚至要求所有医科院校的新毕业生到农村服务一年。

　　对于中国而言，保证包括农村居民在内的所有公民的基础教育、基本医疗卫生服务和基本失业、养老金等社会保障，并不会超过政府的承受能力。我们可以在一些建设项目上动辄投入数亿、数十亿甚至数百亿的公共资金，我们可以搞出那么多锦上添花的盛大活动和形象工程，为什么就不可以为孩子上学、百姓看病问题多花点钱？如果大部分人民生活的基本状况都得不到改善，经济增长还有什么意义？

　　我们建议，中国中央财政应该保证每个公民，包括农村居民，得到免费的九年制义务教育；中央财政应该保证每个公民，包括农村居民，得到基本的医疗保障和医疗服务；中央财政也应该保证每个公民，包括农村居民，得到最低生活补助和养老金等基本的社会保障。

　　五、政府的教育支出至少应该占到总财政支出的六分之一

　　记者：前不久，我采访了比利时著名的公共经济学帕斯蒂尔，他认为，一般来说，教育、医疗保险、社会保障三个方面都应分别保证GDP总额的不少于10％的份额。我想他大概是从发达国家的情况而言的。实事求是地说，您认为，中央财政在教育、医疗、最低生活补助和养老金等方面的支出的比例应该是比较合理的？

　　邹恒甫：依据国际上中等偏下的水平，政府的教育支出至少应该占到总财政支出的六分之一，按财政收入占国内生产总值30％计算(这是在近期比较适当的水平)，教育公共支出至少应该达到国内生产总值的5％；政府的医疗卫生支出应该占到总财政支出的六分之一、相当于国内生产总值的5％；政府用于最低生活补助和养老金等基本社会保障支出的比重也应该占到总财政支出的六分之一、相当于国内生产总值的5％。

　　六、在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”

　　记者：如何保证急需要帮助的人们得到国家给予的福利，在这个问题上，您有什么好的建议？

　　邹恒甫：中央政府对穷人的义务教育、基本医疗、最低生活补助和养老金等基本社会保障资助必须直接到人，与身份证号、社会福利账号等个人特征挂钩，可以随着人口流动而流动。

　　在发展中国家，让中央政府的这些福利支出真正惠及穷人并不是一件容易的事。在一些非洲国家对穷人的1美元援助中，最终只有15美分到了穷人手中。应该有制度保证穷人切实得到好处。在这方面秘鲁、捷克等国的“受益证(voucher)”制度值得借鉴。其本质在于避免层层盘剥。在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”。

　　好在中国政府已经注意到了这个问题的危害性。从中国纪检机构、监察机构、检察机构、审计机构投入反腐败的大量人力物力来看，反腐败的力度和成本很大，但腐败大案要案新案仍不断出现，这要求政府必须从完善制度上来考虑。所以应当渐进地推进政治体制改革，完善社会主义民主和法制，完善干部任免的公开、公正程序，逐步建立公务人员的财产申报制度、离职资产审查制度等。

　　关于这个问题，毛泽东早在延安时期与黄炎培先生的一段谈话非常发人深省。黄炎培对毛泽东吐露诤言：“我生60年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓：其兴也勃焉，其亡也忽焉。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这个周期律的支配力。”毛泽东回答他：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才能不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”我相信以上的话会给我们更多的启示。

　　尹恒：必须依靠法律和制度走出单纯迷信经济增长率的误区，回归到社会发展的真正目标―全体公民(农村居民和城市居民、现在居民和未来居民)的福利。为此，我们应该做到基本的社会公正，保证所有公民得到基本的教育、基本的医疗卫生、最低生活补助和养老金等基本社会福利，避免过度不平等所产生的绝对贫困。