主题：【文摘】从青苗法的失败看对政府行为的激励 -- 桃李不言

王安石变法是中国乃至世界历史上的一件大事。变法的失败，对此后中国的社会经济政策有着极其深远的影响。黄仁宇先生认为朱元璋正是错误的接受了王安石变法失败的教训，才制定了保守的治国政策，使得中国社会走回封闭的自然经济的。从这个意义上说，王安石变法对于整个世界历史的发展都是有着重大意义的。

这样一次重大的社会经济改革，最终却以失败而告终，其原因是错综复杂的，笔者无意进行一次面面俱到的综述。本文想做的，只是想分析一下变法的重要组成部分，也是争议最大的青苗法改革的失败教训，并对应如何激励政府行为进行一些分析。

青苗法是由传统上贱买贵卖的常平法演变而来。朝廷规定将“诸路常平、广惠仓，略计千五百万贯石”的粮食兑换成现钱，由政府在每年青黄不接的时期借贷给百姓。借贷者应在夏秋两次收成之后，与缴纳两税一起归还青苗钱，并收取二分（20％）的利息。由于一年是两次借贷，所以实际上是年息40％。同时，青苗法也对借款的担保办法和不同百姓的授信额度进行了详细的规定。半年20％的利率今天看来是高了一些，但是在当时却只相当于高利贷利息的1/3甚至1/5。

低息的贷款一方面打破了地主豪门垄断农村借贷市场的局面，减轻了平民百姓的负担，有利于缓和阶级矛盾。另一方面，低利率有利于刺激经济的发展，许多小农原本负担不起的生产、投资项目现在都可以进行了，社会再生产的规模可以扩大了。原本存放在国家仓库里的死钱，现在也变成了活钱，在经济循环中得以增值，增加了国家的财政收入。这样一个通过促进经济发展达到公私两便的青苗法正是王安石“民不加赋而国用自饶”的经济思想的生动写照。青苗法在很多地方已经有了以金融调控的方式管理国家的影子，其深度与广度都不曾在当日世界的任何其他地方提出过。梁启超称其为“有类于官办之劝业银行”。在近1000年以前，王安石就能够创设出这样先进的制度，实在是世界历史上的一个奇迹。

然而，奇迹的种子却终于没有能够生根发芽，结出壮硕的果实。恰恰相反，自从青苗法诞生时起，它就不断遭到人们的攻击，成为改革中最受争议的新法之一。如果说持反对意见的真的只有那些只知大谈朝廷不应言利、不应鼓励小民称贷的腐儒的话，那也没什么，任何新事物总是会受到一些守旧势力的阻挠的嘛。但是，反对青苗法的却也有历仕数朝的老臣、庆历新政的元勋、素有直名的地方官，以至于王安石自己的学生，抱怨王安石的民间故事甚至写入了数百年后编纂的《警世通言》之中。由此看来，新法的失败是有着其自身的原因的。

青苗法常为人所攻击的一点是收取利息。虽然官方规定的利率是半年20％，但是地方官员们却常常私自提高利息到30％甚至更多。陕西农民向官家借陈米一石，至还的时候是新的好小麦一石八斗七升五合，“所取利近一倍”。有的记载甚至说实际利率有达到原先设定的35倍的，比高利贷还要高许多。若光是私自提高利率倒也罢了，农民如果嫌利息太高，不要借就是了，多一个可能的借款来源总不是坏事。要命的是，地方官不仅仅擅自提高利率，而且还“抑配”，也就是强行摊派，逼迫百姓借钱。为了保证青苗钱的可回收性，新法原本规定“五户以上为一保”，商量好要借多少钱，大家互相担保。而到了执行过程中，就变成了官府强令富户为各等级贫户提供担保，并向各等级民户摊派青苗钱。收钱时若贫户无力偿还就向富户索取，最终导致所有的百姓都困苦不堪。平时农民对这种摊派还能勉强支撑，一旦遇到灾荒，就再也维持不下去了，纷纷破产。而官府却依然毫不容情的追逼，受灾农户倾家荡产，卖儿卖女卖妻子的情况层出不穷。

熙宁七年（1074）春，北方大旱。王安石的弟子郑侠上“流民图”，将他看到百姓流离失所、呼天抢地的悲惨景象展示给宋神宗。神宗“反复观图，长吁数四，袖以入。是夕，寝不能寐”。此后不久，翰林学士韩维上书攻击青苗法，“近日畿内诸县，督索青苗钱甚急，往往鞭挞取足，至伐桑为薪以易钱货者。旱灾之际，重罹此苦”。宋神宗在沉重的压力之下终于宣布废除青苗法，并罢免了王安石的宰相之职。此后虽然王安石又曾经再次被召入朝为相，新法也断断续续执行了一段时间，但熙宁年间君臣相契，新法大行的局面再也没有出现过了。

好端端的新法，为什么一执行就走了样？朝廷三令五申不得抑配，百姓“愿取则与之，不愿不强也”，利息一律只取二分，为什么地方官员们却置若罔闻呢？其实道理也不难理解。宋神宗和王安石想要得是新法的成功、国家的富强和百姓的安康，但许许多多的官员们要得却是自己的升官发财。为了让这些官员努力的推行新法，王安石必须给他们些甜头尝尝。反对新法的一个个被谪贬出京，而对新法表现积极的官员则纷纷得到加官进爵的奖赏。王安石的学生李定就因为赞扬青苗法而得以平步青云，不知羡煞多少官迷。

这个想法原是不错的，要人干活自然需要给些激励，人家才会干得起劲。然而，对政府官员进行激励却必须慎之又慎。因为政府官员要担负的职责很多，有不少都是难以直接度量的“软”项目，如果只对其中容易度量的某一项或者某几项进行激励的话，那么官员们必然会将全部精力都放在这几项上，而忽视其他没有激励或是激励较弱的职责。特别是在官员们拥有巨大的权力，而对这些权力的监督又很有限的情况下，他们甚至有可能会以在其他方面渎职为代价来追求在受激励的职责上的高业绩表现。地方官的职责自然是既包括了保障人民安居乐业，又包括推行青苗法的。但如果王安石只对推行青苗法进行激励，而不对或是无法对保障人民安居乐业进行激励的话，官员们必然会只顾青苗法的推行而无视百姓的死活。即使是对推行青苗法而言，也包含着许多小的职责，包括严格执行不抑配不加息的规定，也包括尽量多的发放青苗钱、到期收回本息。规定执行的究竟怎么样是很难度量，也很难激励的，王安石所能够看得到的，常常只有青苗钱发放了多少，收回了多少，赚了多少利钱的数字。那么他也只能以这些数字为根据来进行激励。在这样的激励下，如果官员们缺乏一点监督和良知，就会擅自违反规定，不顾老百姓的死活去抑配、加息，以求得一个好的数字和随之而来的升官发财。这样一来，数字上固然很好看――熙宁六年的青苗利息已经高达292万贯，这是多么伟大的成就！但其代价却是百姓们对新法的怨声载道，长此以往必然会最终毁掉新法的前程！

根据同等激励原则（equal compensation principle），如果想让一个同时负担多项职责的代理人对每项职责都付出一定的努力的话，那么对每一项职责的激励强度，也就是代理人付出一定的努力所能期望得到的回报，都必须是相等的。否则代理人就会只履行那些激励最强的职责，而忽视其他。如果确实无法对每项职责都给以同等强度的激励，而对某些职责的完全无视又将会引起严重后果的话，那么最好的办法可能是干脆什么激励都不要给，让代理人完全凭良心办事。这样虽然将导致代理人不尽全部努力去办事，但也比让他只履行个别职责而完全忽视其他要来的好。

将这个道理用在王安石变法上，我们可以看出，王安石片面的对官员们进行激励，大行顺新法者升、逆新法者黜的政策是很不明智的。不少投机逢迎的小人靠着瞒上欺下、鱼肉百姓而被当作新法的支持者提拔了上来，这给许多人造成了新党多是奸臣的印象，从而对新法本身也产生了怀疑。一个良好的监督机制可以部分的缓解这些问题，在监督环境下，官员们毕竟不敢胡作非为得太过明目张胆。但这种缓解只是一定程度上的，因为官员们总还是可以在那些不太明显、不大容易为局外人所看得清的地方做手脚。而在王安石变法的特殊环境下，那些敢于说真话、指出新法在执行中出现的弊端的人常常与守旧派混在一起，难以区分。尤其是他们也经常使用“朝廷不应言利”之类的陈腐观点来攻击新法的弊端。而王安石也并没有仔细去区分这些官员与真正的守旧派，而是把这些人统统当成旧党，一并打击下去，这就使得在封建制度下本来就很不完善的监督机制更加不起作用了。监督既然无法解决问题，就只能改变激励了。与‘王安石原本的做法相比，较好一点的办法是不要做太多的激励。在有着守旧倾向的中国传统社会中，这样的做法可能会让新法的推行受到更多的阻力，但是，这样至少不会引起对新法的误用和滥用，不会提拔起一批投机小人。诸多地方官员中，总会有些思想开放，愿意推行新法的，如果他们的实践取得了良好的效果，也会对其他地区有所影响，久而久之未必不能有所成就。最好的方法是将推行青苗法的机构从政府中独立出来，变成类似现代的国有银行或信用社的性质，并给以适当的激励。这些机构的权力和职责仅限于推行青苗法，对他们进行激励决不会引起抑配的问题，因为他们根本没有这样的权力。他们也许会私自改变利率，但若是利率太高的话只会赶走客户，反而不利于收到更多的利钱，因此比高利贷还高的利息是绝不会有的，利率只会维持在一个比较合理的水平上。如果守旧势力不算太强，青苗法的推行也不需要官员们特别全身心的投入的话，那么取消激励的方法也许可以最终奏效，但若是不进行激励青苗法就无法推行，那么最后一个安排将是唯一可行的方案。

这就是说，特定的社会经济领域是不能由政府来主导的，至少是不能由综合性的政府部门来主导。也许可以通过设立专门的政府部门来进行专案处理，但这个时候这一部门实际上已经是一个独立于其他政府组织的机构了。对于一向坚持政府主导的中国传统社会来说，要由独立于政府的力量来推动社会前进的观念恐怕是太过前卫了，激进如王安石只怕也未必能够接受。要政府来做不能由政府做的事情，也许这才是王安石变法失败的真正根本原因吧。

王安石变法虽然发生在近千年以前，但是其经验教训对我们今天依然是很有借鉴价值的。对政府进行不当激励的情况在今天依然存在，过度投资、滥设开发区、大搞形象工程、任意推出优惠政策等与科学发展观相悖的不合理现象，在很大程度上都是对GDP、招商引资金额等指标进行片面激励的结果。在地方政府权力过大而监督机制又很薄弱的情况下，片面激励带来的危害尤其严重。要解决这些问题，一个方法是修改对干部的考评方法，以全面发展的目标来代替对特定指标的片面强调。另一方面，对于没有足够的激励就不行的地方，在可能的情况下，应当让政府退出，只扮演裁判员，而由独立并得到适当激励的机构或人员来担任运动员的角色。国有企业就是一个典型的例子。让政府官员去管理国有企业的话，如果不给激励，则无法保证官员们会去尽职管理，如果给了激励，那么官员们为了企业的利益就很可能会不顾其它的职责，甚至不惜破坏正常的社会主义市场经济秩序。最好的做法是完全取消政府对国有企业日常经营的干预（正常的行业监管除外），让得到足够激励的专职经理人去负责企业的经营管理。

参考文献：

《中国大历史》黄仁宇著 生活?读书?新知三联书店 1997年

《宋神宗》 仲伟民著 吉林文史出版社 1997年

《北宋政治改革家王安石》 邓广铭著 河北教育出版社 2000年

《帝国政界往事》李亚平著 北京出版社 2004年