主题：【文摘】联合国为周恩来逝世降半旗真相调查报告 -- 温相

结合各国实际情况，仔细研究《旗典》各项条款，会发现很多值得斟酌之处。探究下面八个细节，对全面深入了解联合国为周恩来下半旗的来龙去脉应当有所帮助。

　　（1）会员国、非会员国

　　《旗典》规定的是指会员国，显然不包括非会员国。各国加入联合国是有先后的，在该国加入联合国之前，或者退出联合国之后，联合国是不会对这些国家领导人的逝世下半旗的。比如胡志明，1969年逝世时是越南民主共和国主席、越南劳动党主席，党政都是一把手，但联合国没有为他下过半旗，当时越南尚未加入联合国，越南是1977年才成为其会员国的。此外，有的国家虽然客观存在，但不被国际社会所广泛承认；有的处于分裂、分治、托管等状态，国际社会对其主权的合法性存在争议；有的不是主权独立的国家，只能称作“地区”，这些都不符合《旗典》规定的前提条件。

　　（2）国家元首、政府首脑

　　国家元首，是国家的最高领导人。不同国家的元首有不同的名称，如总统、主席、国王、皇帝等。有的国家元首实行世袭制，有的国家元首由选举产生，并有一定任期。多数国家实行单一元首制，由一人独任国家元首，也有一些国家实行集体元首制，由两人或两人以上共同担任国家元首。

　　政府首脑，是中央政府领导人。各国有不同的名称，如总理、部长会议主席、首相以及总统制国家的总统。政府首脑行使最高国家行政权，其产生、任期和具体职权由各国宪法和法律规定。

　　需要明确的是：非主权国家的领导人，不论是酋长、部落首领、宗教领袖，或者加盟共和国的总统和总理，还是总督、首席行政长官等；政党、团体的领导人，包括执政党对国家政权有实际控制力的最高领导人在内；国际组织的领导人，包括联合国秘书长在内，都不能算是《旗典》所称的国家元首或政府首脑。

　　《旗典》中规定联合国会员国的国家元首、政府首脑逝世时，联合国要下半旗。世界各国的国家体制不同。总统共和制的国家，比如美国，总统既是国家元首，又是政府首脑，美国不设总理职务，国务卿也不是政府首脑；君主立宪制的国家，比如英国，女王是国家元首，首相是政府首脑。英联邦国家，比如加拿大，它的国家元首是英国女王，总督是女王的代表，政府首脑是总理。政党领导人，包括执政党的第一把手，都不是通常意义上的国家元首或政府首脑，由于某些国家党、政职务常常由一人同时担任，所以我们有时会无意识的搞混。比如金日成，说他是朝鲜的国家元首是因为他是朝鲜国家主席，而不是因为他是朝鲜劳动党总书记。现在的朝鲜国家元首是金永南，而不是金正日。朝鲜现行宪法规定最高人民会议常设委员会委员长对外代表国家。前苏联斯大林是苏共中央总书记，不是国家元首；但他同时又是苏联部长会议主席（即苏联总理），是政府首脑，当时的国家元首是苏联最高苏维埃主席团主席什维尔尼克（一个好陌生的名字！）。

　　因此，有必要区分国家元首和政府首脑，在这里统称“元首”或“首脑”是不妥当的。

　　（3）实职、虚职

　　在不同国家，国家元首的职权也有所不同。有的国家元首握有行政实权，有的国家元首的职权只是象征性的和礼仪性的。中国还曾经授予宋庆龄国家名誉主席的称号。政府首脑的权限也各异，有的只管政务，有的还过问军队。所有这些，联合国都不可能具体的牵扯进去，也无法逐一有效地甄别。

　　关于第一把手、第二把手，只是形象的比喻，通俗的说法，事实上很难严格界定和区分。第一把手并不一定具有国家元首的身份，1976年时毛泽东是中国的最高领导人是绝无争议的，但要说明的是1959年后他不能算是中国的国家元首，因为他当时是党中央主席而不是国家主席。按照国际惯例，当时中国国家元首缺位，代理国家元首也只能是全国人大常委会委员长朱德。反之亦然，是国家元首并不一定是第一把手，如什维尔尼克和金永南。周恩来从1949年10月起担任总理职务直到1976年1月逝世，一直是政府首脑，这一点毫无疑问。为毛泽东、邓小平下半旗都是按照《旗典》d款、f款“国家象征人物”、“世界级领导人”进行的。

　　由于上述原因，《旗典》只能规定是“国家元首和政府首脑”，而不管是否拥有实权。

　　（4）正式、代理

　　除了正式的国家元首和政府首脑以外，某些情况下还会出现代理（临时）的国家元首和政府首脑。第一种情况是国家元首或政府首脑在对外国进行国事访问期间、因健康原因不能正常履行职务期间、在被弹劾而权力受限制期间，通常会将权力移交给副职或其他人。第二种情况是国家元首或政府首脑在任期内逝世，或者因为政变等突发事件而提前下台，由其他人临时担任，直到继任者正式产生。根据我的理解，第一种情况下代理职务的人不符合《旗典》的条件，而第二种情况下代理职务的人是符合《旗典》的条件的。

　　（5）在职、曾任

　　《旗典》规定本身似乎还有语意不明之处，所指国家元首或政府首脑是否去世时必须在职，还是曾经当过就可以。比如法国总统密特朗1995年卸任，1996年1月去世，他曾是法国的国家元首，但去世时已经没有这个身份。联合国究竟为他下了半旗没有，因手头缺乏资料不敢妄下结论。如果下半旗，按照国家元首来执行，还是按照国家象征人物或世界级领导人来执行？按说，世界上当过国家元首或政府首脑人加起来应该不少，但死在任上的还真不太多，一种是世袭的君主；一种是空难、遇刺、政变等意外突发事件；正常病死的很少。但遇刺、政变死的，如果前政权被推翻或废黜，联合国就不会为此下半旗，比如罗马尼亚总统齐奥塞斯库。《旗典》的规定究竟是否强调在职，如果曾经当过就行，那符合条件的人将明显增多。有些人虽然当过国家元首或政府首脑，但是退下来以后再去世的，联合国也不会下半旗。中国原国家主席李先念、杨尚昆去世时,联合国也没有下半旗，从侧面印证了强调逝世时在职，曾任的不算，否则就是破例。

　　（6）正职、副职

　　《旗典》规定的职务是否必须正职，副职算不算？有的国家元首设第一副总统、第二副总统，或者第一副主席；有的政府首脑设第一首相、第二首相，或者常务副总理，副职少则一两个，多则超过十个，而且更换比较频繁。按常理，副总统比总理职位高，总理作为政府首脑，逝世时要下半旗，而副总统作为国家副元首，逝世时反而不下半旗，似乎情理上说不通。政府副首脑即副总理太多了，似乎又不可能。我个人认为，联合国的规定只适用于正职，不包含副职。我们还从没听说联合国为哪个国家的副总统或副总理下半旗。

　　（7）必须、可以、应当

　　《旗典》规定的下半旗是必须，还是可以或应当。这是我至今仍然感到疑惑的地方。如果是必须下半旗，那么符合条件的人逝世，没有正当理由不可以不下，而不是看他到底有多大的贡献，这牵涉到外交程序，不只是对逝世者的尊重，还包含对逝世者国家的尊重。现在看来，实际情况不是这样子的。照我的理解，联合国制定《旗典》时可以规定苛刻的限制条款使大多数人不满足下半旗的条件，以免流于俗套，丧失严肃性。但现在《旗典》并没有规定更多的附加条件，那么符合条件的人逝世时联合国为什么不下半旗呢？从这一点上说，应下半旗而不下反而要算是破例了！《旗典》赋予联合国秘书长“在特殊情况下可以决定在任何地方的联合国旗在联合国的官方悼念期内下半旗”的权力，但并没有说符合条件的人逝世，联合国秘书长有权决定不下半旗。如果是可以或应当下半旗，那么联合国秘书长又凭什么厚此薄彼，他如何来评判逝世者贡献的大小呢？有的下有的不下，同样会使各国为了外交荣誉而激烈争执。

　　（8）国家下半旗、联合国下半旗

　　我们知道，美国下半旗和联合国下半旗是有着根本区别的，前者是国家行为，后者是国际行为。在美国，遇到重要人物逝世或重大灾难发生，都会下半旗志哀，但下的是美国国旗而不是联合国旗。由于联合国总部在美国的纽约，有的报道只是笼统地说下半旗，所以美国国内下半旗容易让人误解成联合国下半旗。通常情况下，友好国家会相互为对方的重要领导人逝世下半旗以示悼念，例如毛泽东逝世时，朝鲜曾为他下半旗，金日成逝世时，中国也为他下半旗，但这只是国与国之间的行为，下的都是本国的国旗，而不是联合国旗。周恩来逝世时，斯里兰卡、马里等国家下令全国下半旗 。联合国对此不会也无法提倡、限制和禁止。联合国旗下半旗时，除逝世者所在国国旗也下半旗外，其他会员国国旗一律不升。因为不同会员国之间关系复杂，有的是和逝世者所在国家严重对立甚至处于交战状态，一律不升就回避了这个问题。