主题：【文摘】亚洲的戏剧 ――对一些国家的贫困的研究 -- foundera

第12章 民主计划

“民主计划”是南亚流行的―个术语。它包括了许多观点，但最主要的是下列观点：首先，据认为“民主计划”意味着，制订计划和在计划中协调的政策不仅应该取得民众的支持，而且在准备和执行计划的过程中，应该有他们的积极参与。其次，一般认为它意味着, 这种民众参与与合作应当自愿地出现，以便国家政策能够不用统制和强迫而得到执行。在日常讨论中，这两种意义一般结合在一起，并且同第9章已提到的其他思想因素跳一起。

寻求大众参与的基本理由很简单。用抽象的措辞表述，我们可以说，经济发展最终要求人们思考、感觉和行为方式的变化。就每个人而言，他们将必须改变生活态度与工作态度，特别是，他们将必须更努力、更有效率地工作，把他们的精力放在更有生产性的用途上。就集体而言，他们将必须更多地合作，以改善社会。从而改善他们在社会中的生活与工作条件。作为这种思路的后盾的一定是如下的信念：一旦民众开始注意自己的悲惨状况，并向他们表明怎样通过国家政策来改善其处境时，那末他们将作出积极的反应，支持采取这些政策并参与实现这些政策。寻求大众的参与是“民主计划”的中心原则。“分散化”一词常常被用作同义词，特别是涉及国家以下的单位内行政自治时。基本观点是，同一地区或地方人民之间，或者同一行业或职业人民之间进行有组织地合作。

这种合作在大型私人企业中经常能够很容易地做到。但是，据认为对几乎仍然还处于私人部门的农业、手工业和小型工业中的合作加以促进的尝试，构成了民主计划的精髓，其主要原理是在国家级以下，各地的人民都应该为共同的利益合作。只有在这时，计划才实际上变成民主计划。

但是，在作出上述所有假定的过程中，提出了几个困难的选择。首先，民众受贫困和传统的限制，可能不乐于理解或接受发展计划的理性主义理想（更不用说对一般暗含的更大平等的需要）。莫里斯?津金，一位对南亚的希望最富同情心的西方作家，虽然是在很久以前，但其措辞是严厉的，他在《自由亚洲的发展》中写道：“民主政治家的困难是。在亚洲大多数国家，恰好就是全体选民的愿望与偏见阻碍了发展道路。他们喜欢社会静止，喜欢自己的手艺受到保护，喜欢自己的孩子不受教育，喜欢自己的猪不被吃掉，喜欢自己的牛活着，喜欢自己的再生产不受控制。阻碍一个又一个亚洲国家发展道路的偏见、信念和态度的清单（实际上在西方国家也是如此）是无限长的。”

在一定程度上，计划者已认识到这一点，并且已特别强调通过民众参与计划来教育他们。在这一点上，他们往往对这个问题的难度和解决问题所需的时间过分乐观。但是，如果没有这种乐观倾向，民主计划的思想就将崩溃。根据这种思想，计划应该在人民的支持下开始，并且通过他们的愿意参与和合作来执行。但是，计划不能等待由计划本身的教育过程所产生的支持。

这就产生了第二个主要困境。一般认为，民主计划应该为民众的利益创造更大的平等。据认为，社会和经济的均等化可保证大众对计划的自愿支持，结果是，不用强迫，计划也能执行。但是，选举政府代表机构的权力仍然主要掌握在特权集团手中，这种机构指导计划的拟定和执行，这就造成了达到更大平等的大规模的失败。后面我们将回头讨论这些和其他困境的问题。

达到民主计划的实际手段一般被理解为建立许多方式和许多领域的制度化合作。在这个非常广泛意义上的“合作”包括许多不同的和经常相互重叠的制度排列――从地方和地区自治机构到信用与其他合作社、村社发展规划部门、农业附属部门和工会等等。

这些观点和规划主要来自西方的思想影响。实际上，殖民政府曾经试图促进合作社的发展，甚至建立地方和区域自治。甚至村社发展也不完全是一个新观点。但是，在南亚，人们普遍声称合作社和乡村自治是他们国家或地区的古老传统。这些说法重复了黄金时代神话的幻想，虽然它们包含了真理成分，因为无论怎样不同于南亚各国现在正试图采取的制度基础设施类型，每一种原始的、非市场的经济总有某种类型和某种程度的合作与地方自治。

在西方国家，尤其是在南亚领导人想模仿的那些国家，高度发达的地方政府结构加上促进各个集团共同利益的半公共与私人组织，由于来自下面的、反对用以压制他们的国家权力的压力，已经成长起来了。关于地方自治和省自治，西方能够依赖，并且不断修改已为大众接受的制度格局。

但南亚国家正急切地需要现代基础设施，以便动员民众支持计划和发展，他们不能等待基础设施从下面自动地出现。实际上，如果现代基础结构不能由国家干预产生，就几乎没有任何发展的希望，这种发展或许随后能够产生适当的自发反应。除了由政府政策创造基础设施，通过国家干预促进其增长之外，别无选择。这就提出了一个极其重要的问题：民主计划理想不是一个将削弱整个努力的幻想吗？这是严重的问题，还有一些同样严重的其他问题。

在共产主义国家，革命后通过政治命令创造了制度基础设施。它曾经，现在仍然主要用来从上面到地方和区域一级传递命令，正如我们在第9章指出的，南亚的计划思想在某些方面更接近于苏联，但南亚各国政府并没有创造不分派别的国家。然而，制度基础设施必须通过国家干预产生，否则的话，它就不能形成。那么，一个大问题是，它一旦产生，是否将流行起来，并且具有进一步发展的自身生命力呢。民主计划的希望就在于它会这样。

已经很明显的是，即使在制度的基础设施方面，南亚不发达国家也注定构成了计划的第三世界，既不同于西方的形式，也不同于苏联的形式。

在试图创造这种制度基础设施的过程中，印度在计划和开始规划两方面都处于领先地位。关于这些努力的公开辩论的水平和深度都很高，印度也对结果，特别是对乡村进步规划进行了最深刻的评价研究。

从一开始，印度就强调了它称之为国民附属服务和村社发展的内容，这就是在乡村提高生产力和生活水平、改善工作与生活态度的协调性尝试。村社发展规划以巨大的热情和迅速增长的希望而开始。但不同机构主持下的许多评估研究早就表明，这些希望总的来说是过分乐观的．大多数印度村庄的变化并不大。

为了促进合作，印度加强了在殖民时期就开始了的努力，发展信用合作社。这些合作社的数量已大大增加，他们提供的总资金比例已从3％上升到20％以上。不过，乡村仍然受放债者支配，合作社运动遭受着与殖民时代一样的病痛。许多合作社名存实亡；其他许多合作社并不是真正的合作社；它们的努力并没有成功地筹措合作社成员提供的货币，它们主要是作为一个机构为让与资金的分配服务。其中许多合作社无力偿付债务，其管理也是腐败无能的。印度计划者也鼓励合作社运动扩展到其他领域，但是，“多目的合作社”，特别是农业合作社具有信用合作社一样的缺点，它们的成就甚至更有限。

在最近几年里，印度已强调创造地方自治的法律基础。从乡村行政委员会开始，到区一级的地方选举议政会的三级金字塔已建立了。人们希望，这些机构将对计划及其执行、一般地方行政管理和税收等担负起越来越大的责任。然而，这些乡村行政委员会至今尚未对实现民主计划目标作出很多贡献。

总之，旨在实现民主计划的印度政策在范围方面真正令人难忘。但是，对这一重大工作的鉴赏绝不能让观察者看不到固有问题的严重性。首先，鉴于初始条件，希望这些民主计划努力取得迅速进步则是不现实的。然而，事实是，当潜在的失败危险极大时，迅速变化和难于实现是一样重要的。不幸的是，这只是印度和其他南亚国家在努力实现民主计划中所面临的几个困境之一。

第二个困境涉及规划的范围，特别是，表面上包括整个国家是否比在选择的几个地区作深入努力更好。在印度，后者已保证了一些地区的更迅速的成功，但该国的大多数地区仍停滞不前。

第三个困境涉及乡村进步规划应当主要关心的生活方面。最近，迫切要求更多的农产品已使人们普遍同意把提高农业生产力作为最优先的考虑。但是，由于低的生产力与教育、保健条件，以及态度有关，当前这种流行观点可能将证明是错误的。

简单的事实是，印度亟须通过改善所有不良条件以在整个广大农村取得迅速进步。集中于一些方面的发展或几个区域，满足于缓慢的进步，对一个非常不发达前国家来说都不是恰当的办法，在这种不发达国家，劳动力现在每年大约增加2.5％，而且如果不想扩大城市贫民区和贫穷的城镇的活，劳动力必须留在农业。

在最初的计划中，印度经济学家选择村庄作为最低层的基本单位，以这些基本单位为依据基础建立发展模型。他们的信心基于这一信念：在各个村庄。曾有一种村社感情遗产。他们相信，村民们对他们自己地方的问题有完善的理解，比西方人在其相互关系中更有社会精神。还有一个更可疑的假设：村民之间具有真正的相同利益。

但是。实际上，印度乡村进步规划一直试图促进的自治与合作的类型明显地背离了过去或现有的做法与态度。新的规划试图诱使村民理性化，并寻求变化与改善俪传统的自治和合作至多只关心保持已确立的关系。

印度村庄是不平等、利益冲突和抵制变化的堡垒――所有这些态度都是由停滞造成的。它又反过来加强了停滞，民主计划政策必须克服这种停滞。但是，把村庄当作利益和谐单位的浪漫观点十分牢固，以致有关效率基础问题也几乎没有印度作家敢于对它提出挑战。村庄是否应该作为基本单位予以保留当然是有疑问的。也许，变化的力量只能通过一开始就把村庄合并为较大的单位进行动员。

支撑民主计划的根本观点是，它应是“从下面建立的”，而且它应该通过人民的自愿参与和合作而产生。英国人就是因为不愿意或不能够征集人民的全心全意的参与而不断地受到批评。人们相信，独立的印度会沿着一条新的道路前进，因而就产生了困境。因为在南亚停滞的村庄中，这种自愿参与并没有像西欧那样自发地出现。巨大的贫困和迅速的人口增长排除了渐进的可能性；选择迅速发展就根本不会发展，甚至倒退。

当然，国家必须干预，以帮助创立村庄领导机关。但是，问题是，这是否会像一场真正的民众运动一样激发起一股力量去给自治提供聚集动能的机会。在参加制定改善生活条件的新制度时，各政府不是要人民随心所欲，而是要人民走政府规定的行动路线。这意味着巨大的变化，强调自愿参与只能使问题更为棘手。实现这种社会和经济革命的工具必然是行政机关，它必须扩大、训练和重新定向。由于这些政府没有共产主义者那样狂热和有纪律的政党干部，这一要求就尤其正确。因此，自治和合作不应当“自上而下”而应该从人民的愿望中产生，这个不断重复的思想公式大部分是自欺欺人；沉湎于这种欺人之谈不可能使乡村进步计划合理有效。

南亚许多自治机关更多的是按西方模式建立的，旨在成为人民维护自身权利的工具，印度尤其是这样。但是，这些机关经常被官员当成中央政府的代理来管理。工会就是一个恰当的例子。在整个南亚，工会主义主要限于大规模的工业和种植园，还没有进行任何认真的尝试来组织农业工人。在一些国家，政府领导人已作出努力在劳动管理斗争中帮助作为弱小党派的工人，特别是当管理处于外国人的控制之下时。另一方面，已有这种感觉：停工，即集体讨价还价的最后办法会阻碍经济发展。因此，当政府的努力实际上转向通过调解和仲裁使工会趋向限制工资并进行合作时，经常对一些独立和专断的工会的西方概念口头上说些好听的话。这就使南亚大多数工会在思想上与苏联几乎没有区别。

但是，创造自治、合作和民众参与的机构而不改变基本社会经济结构的所有这些努力本质上都是回避平等问题。这种回避不平等问题的企图对这些改革政策的失败负有大部分责任。这个问题在这里作为困境提出来――实际上，它是民主计划思想和政策的基本困境――因为很难理解，假如给定印度和其他南亚国家的政治和社会条件，怎样能够遵循一项完全不同的政策。

在印度，许多持有甘地信条的领导人坦率地承认普遍存在于乡村结构的不平等。他们甚至谈到进行一场可望废除种性等级制度和土地私有制的全面革命的必要，但他们主张不采取强迫手段做到这一点。尼赫鲁理解这一思路的弱点，他说，不是要真正改变社会秩序，而是把重点放在现存体系内的慈善与仁慈上面，既得利益原封不动。

在讨论乡村进步和民主计划的实际问题时，人们经常强调，自治与合作制度应该包括所有的乡村成员。希望是，民主过程将导致对穷人和弱者给予特别考虑；将诱使特权阶层丧失特权，并与受剥削的阶层进行真正的民主合作。这种思想路线可以说是印度的官方信条；当人民能够参加进来一起工作时，它受到甘地的非暴力社会变革的信仰的支持。但是，在正式辩论中，已有人公开对此表示怀疑。D.R.加吉尔在其《经济政策与发展》中，把这种甘地主义描绘成“不过是宗教复兴精神”。他认为，“甘地思路的失败”本质上在于没有认识到，必须要彻底地废除旧的制度和阶级形式，才能进行新综合的尝试。

在印度特定的思想状况下，政治家和知识分子精英容易提出要求更大平等，废除乡村不公正的响亮口号。但是，作这种表示的那些人几乎不支持实现这些理想的实际措施。由上面指导发展的做法与他们的理想相反。但是，正如理查德?本迪克斯在《发展中政治社会的公共权威：印度的状况》一书中所说，村民们正被要求今天而不是明天进行合作，“今天，他们被巨大的经济不平等和严密的村社联盟极度地隔离。事实上，‘民众’并不具备实现全乡村范围内的巩固与组织的能力，如果，并且当乡村社会条件已经改变时，这种能力才有可能在遥远的将来出现。”

更重要的是这个事实：乡村进步措施本身往往主要有利于那些比大多数人更富有的人。虽然与目标相反，但是，如果在此之前或与此同时没有做出努力打破阻挠实现更大平等的现存制度的障碍，那末这种趋势就是不平等社会中推行进步政策的自然的、甚至必然的结果。整个行政管理体制鼓励了这些趋势。

行政管理本身具有牢固的、再多的说教也改变不了，至少不会迅速改变的等级继承性。福特基金会的道格拉斯?恩斯明格，一位在印度村社发展努力中起首要作用的美国专家，警告着手这些规划的文职官员不要有种姓态度。他抱怨说，“乡村工人极频繁地被看成是低级待从，或被作为低级侍从对待，而不是作为共同的工作者”。行政等级内部的现有种姓制度是阻碍村社规划成功的进一步的主要限制因素。

经常也有人抱怨许多行政官员晋升的社会障碍，以及提升避开了较低阶层。但这种失败只通过行政官员自己的行动和态度是不能给予充分解释的。即使他是最有献身精神和精力旺盛的人，能够真正指望他深人村庄，唤醒贱民反抗剥削吗？他无疑会被逐出村庄，或至少因为不胜任而免职。他不是接受派遣，代表政府去发动一场革命，而是去完成一些实际事务。要做到这一点，他自然要同有产阶级和统治阶级打交道。他能同他们在一起工作，他们也更有容纳力，因为他们一定从他的努力中获得许多利益。最下层阶级内认为他只是政府的代理人，在非根本意义上才是他们自己的一分子――这同样是合乎逻辑的。这种情况的逻辑说明了较穷的村民被排斥在规划之外的原因――除非作为潜在的志愿劳动者和些许面包的接受者。它也解释了这些结果是如此不重要和如此搁置的原因。大规模的迅速发展尤其要求落后集团开始有自己的抱负，但现有的政治、社会和经济背景并没有促成这种变化。

看到这种困境的西方观察家对此表现出许多矛盾心理。他们赞成村社发展规划，部分因为他们赞成其保守的、基本上是反共的推力。他们也经常感到，保守力量已经太强大，而要避免革命，南亚国家必须改革不平等的乡村结构。他们感到遗憾的是在土地改革和保护佃户方面未能有所作为。然而，还几乎没有什么坚决的批评，平等问题在讨论村社规划时被刻意地回避了。在大多数关于各种民主计划方案的著作中，外交显然已成了主要关心的事情。

“自愿”困境往往由于普遍混淆了该词共有的三种不同意义而模糊不清。一个意义是，民主计划要求人民的参与和主动精神，不是在遥远的将来，而是尽可能早地在为自治和合作而创造新制度的过程中，从根本上说，计划问题就是如何诱导人民在补救所有使国家处于不发达状态的不太令人满意的条件过程中参与和合作。第二个意义是，整个计划和发展过程应该发生在民主政治结构之中。在所有南亚国家，甚至在那些已经废除了各种形式的政治民主的地方，也说其政权在下列意义上是“民主的”：它试图符合人民的需要与愿望。

第三种意义认为，应该依靠说服和调解而不采取强迫来追求人民的参与与合作。印度明确地倾向于后一种选择，在某种程度上，这种选择无论是对西方还是对共产主义国家的外国观察家来说似乎都是异乎寻常的。南亚其他国家也作出了类似选择，在所有方面都存在极端的疏忽。政府政策正在不断地尝试用胡萝卜而不是大棒行事。

我们必须看到，这种偏好逻辑上和事实上都与其他两种意义不同。它显然与政治民主不一致。所有这些国家只让其公民承担了较少义务，甚至强制推行比西方民主更无效得多的东西。这种避免强迫当然与“自愿”的第一种意义不同。这种避免建立和执行规则，不会促进合作，而只有助于增加犬儒主义和大众的漠不关心。如果他们认识到政府不能推行更大的平等，这种推断就特别符合事实。

这种说法并不夸张；在整个地区对“自愿”的三种意义有一种系统性的混淆。这已造成了混乱，而混乱又因为声称这种含糊的混合是反对共产主义、反对恐怖和管制的主张而增加了。其政策要求给南亚以援助和忠告的那些西方国家对此无不拍手叫好，认为这是该地区决心不倒向共产主义的证据。具有讽刺意味的是，它已被欧洲共产主义国家默认了，这些共产主义国家急于表现“民主”因而不愿意建议实行更多的强制。而且，这些国家看来相信，强制只有在革命后才能应用于南亚，因此在这一阶段，他们还小心翼翼不推行强制。

有关这种自愿理想的模糊言词所掩盖的真实的非常严重的困境是，如果没有更大的社会纪律，南亚几乎没有迅速发展的希望。首先，在没有更多纪律的情况下――没有强迫作后盾的规则，纪律就不会出现――所有的乡村进步措施将基本上无效。原则上，在一个国家能够达到的民主程度的结构内，纪律能够产生；最终，没有什么东西比缺乏纪律更危及民主的了。但是，这些国家的政治和社会条件阻碍了制定具有更大责任约束的规则。即使制定了法律，也不容易执行。

但是，确立本地区思想的本地知识分子精英和外国观察家都应该澄清概念并避免以不现实的、混乱的措辞掩盖真实的困难。根据有关怎样在政府政策指引下有目的地、逐渐地克服有效改革的限制和障碍，以及在最理想的情况下，怎样完成这一任务而不放弃公认的民主思想中的基本信条等方面的传统，这样做是有实际意义的。

上述几个困境是相互联系的。它们都源于自愿困境，这种自愿困境又是用我们称之为“软国家”的社会条件的复合体来解释的。当我们把南亚国家描绘成“软国家”的时候，意思是，在整个地区，民族政府向公民要求得极少。即使那些确实存在的义务也执行得不充分。这种低水平的社会纪律是今天南亚国家和发展初期的西方国家之间最根本的区别之一。

有理由相信，南亚国家在前殖民时期具有类似于西方中世纪和中世纪以前时期的义务体系。在南亚，就是这些义务网络保证了道路、运河和其他通讯设施的维持。在西方，社会和需要维持它的保护性纪律逐年稳步加强；今天，每个人，无论穷富，都同样受到社会控制体系的约束。南亚没有经历从原始的、静止的乡村组织开始的类似演化过程。相反，殖民主义一般使古老的乡村组织衰败了，而又没有创造替代形式。在印度，甘地建立了一种哲学和不合作的政治策略理论。在那些没有甘地，甚至没有强大自由运动的南亚国家，不服从和不合作不过是对强加的殖民权力结构的自然反抗和抵制。其遗产是一套无政府主义态度，具有源自反对殖民强国记忆中的思想和感情力量。在新独立的国家，这种态度现在正转向反对他们自己的当局。

从西方的角度看，解决普遍的和严重的无纪律的明显办法是，政府应该迅速地建立合理的社会规则体系，并务必使它们适当地执行。这看来的确是发展计划中最本质的因素。但是有大量原因使这种建议在南亚很难或不可能遵循。首先，南亚各国有一种历史遗产，这就是殖民主义造成的抵制当局的态度，这种态度并没有随着独立而消失。“硬国家”的形成不仅受到乡村中的态度和制度的阻碍，而且受到统治者的抑制作用的阻碍。此外，南亚国家没有一个行政当局准备执行新的规则，即使这些规则并不是很革命的。甚至在殖民时代就至少在较低层次蔓延的腐败，正在普遍泛滥，并且使中央政府的命令屡屡受挫。

在这些抑制因素中间也有重要的思想因素。南亚新国家一般接受了西方民主福利国家和共产主义国家的平等主义思想。为了受剥削阶层的利益而进行的改革主要在立法和执行两个层次遭到挫折。这一事实一定恰恰使得那些最献身于平等理想的政府成员和知识分子精英注意要求穷苦大众行动的措施。

不过，毫无疑问，如果没有一切阶层、乃至乡村的社会纪律的加强，要促成迅速的发展是极端困难的。因此，所有的计划都对这一点保持沉默是令人不安的。即使在印度，那里计划已经兴旺起来，一系列计划确实注意到这类五花八门的有关问题。人们还是必须非常严密地审视计划，才能发现一些地方提到需要让村民承担义务的规则；即便这些也显然不是很令人信服地提出来的，并且没有遵照执行。总的来说，强化纪律的要求在公共讨论中是避而不谈的――实际上比甘地时代更多地避而不谈，因为他经常责备人民懒惰、不整洁、普遍缺乏秩序。今天，取而代之的总格局，是祈祷新的社会“精神”。