主题：【讨论】中国崛起策三十八（一） -- 文博

中国崛起策三十八 以全国统一的失业保险来抵御经济危机（一）

一

面对国际金融危机的山呼海啸之势，美欧日韩等经济体纷纷陷入经济危机，一些发展中国家和门槛国家则濒临国家破产的局面，在IMF援助计划上的国家名单越来越长。生活在全球化的世界，中国不可能置身事外，虽然中国相对来说情况不如其它国家那么严峻，但是中美经济共生的特质必将反映到以出口为导向的中国经济体。珠江三角洲和长江三角洲——中国经济奇迹的龙头，由于经济模式高度外生的特征，这些地区已经面临非常严峻的经济形势，一些纺织厂、服装厂和玩具厂纷纷倒闭，一些企业主带着欠薪离开中国，某些还是外商例如韩商，被拖欠工资的工人不仅无法索要回欠薪，而且基本的生存条件都面临威胁，社会紧张在珠三角和长三角已经初见端倪。可以预见的是，随着美欧经济衰退进一步加剧，国外的订单将大幅度减少，对于以外向型经济为主导的地区将面临非常严峻的形势。另外一方面，中国内需迟迟没有能够充分开发出来，从外向驱动型经济模式转型到内需驱动型模式，也需要相当一段时间。在可预见的2009的经济寒流袭来之前，在某些经济和社会危机可以被我们提前进行预测和发出预警之际，我们应该赶紧作好哪些最紧迫的工作？

在《中国崛起策三十七》中笔者已经详细介绍了建立全国统一的失业保险对于提升内需，保护弱势群体，维护社会安定团结和防范社会危机的根本重要意义，可以说，在特殊阶段，失业保险的重要性甚至超过了医疗保险和社会住房等攸关民生和内需的重大议题，是我们在接下来一到两年必须抓紧完成的重要任务。这里笔者提出一些具体建议。

1. 我国已经建立失业保险的基本制度框架，现在要紧的是建立法定的、强制的、义务参加的全国性失业保险制度，可以通过全国人民大会进行失业保险的全国立法以加强失业保险的法律权威。一旦通过立法建立法律规范，不参加失业保险的企业就是触犯我国法律，因此这将极大提高失业保险的权威性和严肃性，同时失业保险不再是地方法律和法规，而是全国性的法律，这样法律位阶的提高将极大促进失业保险在全国范围内迅速建立起来。

2. 法律必须通过我国立法机关的讨论和批准，而在社会保障领域，国务院也具有通过行政法规和条例的权限。因此在新的法律产生之前，我国可以参照国务院1998年已经通过的《失业保险条例》发出行政命令，规定在某个期限之前全国各种所以制企业，无论是何种形式，例如国有、集体、私营、乡镇、合资，外商独资等，也无论是何种规模的企业（包括各类大中小型企业），都无法回避我国已经通过的《失业保险条例》和《劳动合同法》，必须一视同仁地参加全国性失业保险，不能有任何例外和特权。凡是中华人民共和国国境上的所有企业，按法律规定向国家纳税的，都必须参加国家强制实施的失业保险，违反失业保险义务将受到法律制裁。

3. 根据新的截止日期，中华人民共和国境内的任何雇员，凡是具有雇佣关系都必须签署劳动合同，都必须自动被纳入国家失业保险的劳动保护范围。任何就业人员都具有缴纳保费的义务，同时在符合失业金领取资格的条件下，享有领取失业保险金的权利。这样的权利是可诉的，是受正当司法程序保护的，当就业人员失业时，该项应得权利被拒绝支付的时候，必须受到我国司法制度的法律保护。

4 . 我国现行的失业保险制度中，失业保险的保费定在就业人员平均工资的3%左右，其中雇员支付1%，雇主支付2%，对比大多数工业化国家，我国的失业保险费率相较于我国国情基本比较合适。考虑到2009年世界经济危机和国内经济景气度的影响，特别是考虑到出口导向地区结构性失业将大幅度上涨的情况，有必要将现行费率略微上调，比如失业保险费率可以上调到3.5—4%，其中雇员支付1.5%，雇主支付2—2.5%。由于失业保险在理论上是针对每一个就业者都可能产生的风险进行的职业保护，因此适度微调雇员缴纳的保险费也是合理的。而我国的失业保险制度保费可以采取定期调节的机制，在经济不景气或是面临高失业率的时候，失业保险费率根据精算略微向上浮动，当经济进入新的景气循环的时候，失业保险费率向下浮动。

5. 我国现行失业保险制度与其它社会保险项目如养老保险一样，统筹水平非常低，这反映的是较低的防范风险的共同体和较低的共同抵御风险的能力。事实上，低统筹水平是与我国1990年经济放权和税收放权的模式相适应的，各地取得了社会保险费用在较低行政级别区域中操作运行的权力，这样社会保险的基本含义和基本防范风险的能力远远没有体现出来，各地千差万别的社会保障模式和原子化、碎片化的地方社保使得各个区域不愿与其它区域实现更高范围的基金共同调配和防御，这不仅削弱了我国社会保障的防御能力和团结能力，也削弱了民族国家的认同感和动员能力，造成了各个地方社保各自为政和地方保护主义，这对于建立全国大市场和劳动力在全国范围内的合理流动是非常不利的。一旦某位公民从甲省迁移到乙省工作，就立即面临社会保障制度在两地差别带来的巨大困境。因此低水平的统筹不仅不能实现全国范围内的风险防范，也不利于全国统一大市场的建立和市场经济条件下人才的合理流动。

联想到新中国成立初期中国有效的行政动员力量，（尽管这样的行政力量最终严重扭曲了各种资源的合理配置、并扭曲了各种价格生产要素），在新中国成立初期，事实上我国就已经实现了某种程度上的社保全国统筹。根据当时的规定，各个企业的工会统一按照工人的收入收取社会保障费，其中70%用于本企业的社会福利支出，30%上缴全国总工会，由全国总工会在全国范围内实行社会保障资金的调配。这其实就是某种程度上的全国社会保护的统筹。今天由于社会保险的权限下放到地方微观层次，因而已经形成利益重重、各自为政的利益架构，各个地区都不原意将社保基金向上一级递解，因此有学者预测中国需要一个漫长的时代来实现社会保障的逐步向上提高统筹层次，从县到市、到省市自治区再向全国慢慢过渡，如果按照这样的速度的话，不知道什么时候才能打破地域和区域的分割，真正建立全国性的社会保障制度。

当前，失业保险的地位越来越重要，甚至关系到未来两年中国社会基本稳定和国家安全，时代呼唤强有力的改革措施，通过强有力的动员，在较短的时间内直接跳过从县到市、到省市自治区再到全国的缓慢过渡，直接实现全国范围内的失业保险统筹和社会保险统筹。时不我待，为了中国整体利益计，为了整个国家长治久安计，中国需要强有力的制度跟进，需要中央政府打破区域社保分割的坚定果敢，一举突破失业保险领域的重重利益分割局面和社保“散兵游勇”的局面，建立失业保险的全国统筹。失业保险的全国统筹完全可以采取这样的模式：因为各地社保机构是失业保险待遇直接支付者，因此地方社会保障部门可以按百分比保留大部分基金，其中一部分上缴中央社会保障部门（比如20%），通过全国各省市的按比例上缴中央劳动和社保部门，将积累庞大的全国统一调配基金，这样中央政府就具有了可观的力量对付区域严重经济危机和失业危机。

6. 实现了全国统筹、全国风险共济局面的失业保险，才真正具备了全国社保转移支付的能力，在丰年的时候（经济高速增长，失业率大幅度降低），失业保险基金可以得到充分的结余积累，在不景气的年份（遭遇经济危机，失业率大幅度上升），失业保险基金则会增加待遇支付，不同区域在面临结构性失业浪潮的时候（比如东北老工业区国有企业改制和当前珠江三角洲和长江三角洲面临世界经济危机冲击的时候） ，才有可能借助整个国家雄厚的力量和失业保险资金的全国性积累来抵御区域面临的困境和风险。如果真正能够做到全国各个企业全部被纳入社保体系，那么资金积累的总量是非常惊人的，即使在经济不景气的年份，不同区域因为产业结构不同以及积累能力的差别，也可以充分做到以有余补不足。如果真的遭遇到许多区域同时发生经济和失业危机、国家失业保险基金的支付出现困难时，那么国家可以动用财政收入再进行补差，以保国家稳定的大局。

7. 在新型的全国性的失业保险中，农民工最终取得了同城市就业人员平等的社会福利权和公民权，任何职业关系和雇佣关系都按照法定义务自动被纳入全国失业保险体系，因此按照户籍和身份不同来确定不同的社会保障制度的做法将得到彻底的纠正。农民工全面加入全国失业保险具有重要意义，不仅增缴了失业保险费用，而且也受到国家劳动用工法律的保护，以此可以为稳定农民工对未来的预期、保护农民工群体和福利起到重要促进作用。

8. 在面临世界经济危机的冲击时，珠江和长江三角洲将不可避免地面临大量工人失业的现象，而其中大多数人是进城务工人员。许多农民工在具有高度危险环境和低度社会保护的场所工作，大多数人薪水很低，而且没有任何社会保障，相当一部分群体甚至连劳动用工合同都没有，而且很多工厂长期欠薪不发。这是我们制度对于这部分社会群体——与我们具有完全相同公民权身份的中华人民共和国公民的制度性亏欠，如今某些厂家倒闭，部分企业主一走了之。被欠薪的农民工是一个不幸的群体，当这个群体集体感觉到社会不公或是社会剥夺感的时候，成群结队的欠薪群体在大众集合和运动中就难免走向焦虑、绝望和愤怒，个别人群中间由于感到冤屈还容易产生反社会的心理，尤其是在汹涌的劳工人潮聚集讨薪时，社会中就会暗藏危机爆发的能量，民众的不满情绪就极有可能在大众运动中口耳相传，迅速扩散。对于这样的能量一定要善加疏导，小心预防，特别是找出事情根源。在大多数情况下，劳工结集并没有任何政治诉求，只是为了基本的生存，特别是为了个人的薪水和个人福利，我们的体制只有能够效疏通这样的社会情绪并提供制度化的解决方式，才能防止讨薪危机转化成为社会危机，甚至是政治危机。

在很多情况下，农民工集合讨薪的时候，一些县市政府为了保持稳定，由地方政府垫上薪水以求保得一方社会稳定。其实只要我们有了健全的失业保险制度，进城务工人员就不会产生绝望的被剥夺感，因为哪怕薪水未发或是业主溜走，只要按照法定程序能够申请到失业保险，民众就会有一种稳定的感觉和安全保障感，而这样的稳定和安全保障感只能通过国家的失业保险制度才能提供。 如果民众按照法定渠道能够顺利得到一段时期的失业保险金的话，那么社会根本的稳定环境就创造出来了，因为大多数进城务工人员的愤怒和绝望无非是因为货币收入的突然中断而产生的不公正的感觉和强烈的不安全感，通过失业保险金以及随之而来的职业介绍所系统协助介绍工作，并通过国家的免费职业培训，都可以有效地提供公民的稳定感、安全感和对未来的期望和信任，从而有效地消除剥夺感，并协助农民工再度进入就业市场。

失业保险不仅提供社会保险的安全稳定，还为社会履行了稳定全局的功能，并最终可以通过广泛的再就业措施促进就业。

9. 由于大多数进城务工人员没有参加任何社会保障，甚至没有签署劳动合同，因此按照我国既有的《失业保险条例》以及国际惯例，失业的农民工将无法获得申请失业保险的资格，因为失业保险既然是保险，当然也必须强调“权利和义务对等”的原则，既然要获得这样的权利，就必须之前缴纳保费，我国的规定是参照的世界惯例，也就是必须至少缴纳保费一年才能获得申请失业保险的资格。其中缴纳一年到五年的，可获得失业保险金的最长期限为十二个月，缴纳保险费五到十年的，领取失业保险金期限最长的是十八个月，累计缴费十年以上的，则领取失业保险金最长的为二十四个月。本来我国的规定是基本到位和合理的，但是由于我们的制度一开始就没有给予社会保障以足够重视，尤其是制度安排中实质上是将农民工排除在外的，因此表面的公平实质上是不公平，我们的制度对进城务工人员有“初始亏欠”和起点不平等的问题。

在经济危机的大幅度冲击来临前我们正好可以扭转起点带来的不平等，扩大内需市场。笔者提倡一种“非雇员责任”的观点，这样的观点假定我国的法律是保障平等公民权的，由于种种原因我们的起点没有实现平等，那么我们现在就填平这样的赤字。笔者建议：在可能严重遭受世界经济危机冲击的地区如珠三角和长三角部分外向型经济城市，任何雇员无论有无缴纳保费，只要可以证明有用工关系至少达到一年，而现在因为非本人的原因面临失业的时候，均有资格申请失业保险金。

一般我国按照国际惯例规定，就业人员失业后必须持有劳动合同和解雇文书以及解除就业关系的证明，到地方社保机构申请失业保险金。而我国情况则相当复杂，一是某些从业人员有劳动合同，也有解聘文件的，在这种情况下无论过去是否缴纳保费，建议我国失业保险体系都给予失业保险金，以弥补过去制度缺乏带来的不平等和社会鸿沟；二是失业人员有劳动合同，但是由于企业主一走了之，无法开具解除劳动关系的证明，这样的情况下当地社会保险机构可以经由专门经办人员核实企业是否已经倒闭，如果一切属实，那么失业人员也可以获得失业保险金；三是工人从开始就业就未签署劳动合同，但是现在被解职，具有解除劳动关系文件，那么只要工厂还在，可以要求工厂出具证明工作的起始时间，地方社保机构可以通过核实相应发放失业保险金；第四种情况最棘手，工人从开始工作就没有签署劳动合同，现在工厂倒闭，企业主已经“消失”，在这样的情况下，可以考虑由两名同事进行证明，并在公证处公证，负有法律责任，主要是证明工作的开始时间，而企业的倒闭则可以由社保机构自行核实。

总之由于中国制度起点的“自由”和随意的特征，造成了今天具体情况的高度复杂。由于我们过去制度亏欠进城务工这个庞大的社会群体太多，由于制度性的排斥造成了制度性的不平等，今天在危机来临时我们也只有通过制度性的补偿来解除危机，填平鸿沟，因此特殊阶段实施特殊政策，特事特办，在特定阶段放宽失业保险金的给付，把雇员没有参加社会保障的责任不单单看成是雇员的责任，而是社会整体的责任和国家法治规范和监管的缺失。因此在这样的情况下，只要雇佣关系超过一年，而非本人意愿而被解雇，均获得失业保险金的资格。随着中国社会保障法治化和制度化的进程，这样的特殊制度终究会消失。而今天实施这样的制度，并不是一种恩赐，而是一种“应得权利补偿”，今天的中国日益依赖八亿农民和一亿五千万农民工的消费，他们生活拮据困顿，中国就难以摆脱内需危机，援助他们不仅是应该的，更是整体中国崛起的关键性因素。

10. 我国可以模仿德国建立起多支柱保护弱势群体的体系，也分为失业保险金、失业救济金和社会救济金三阶段。在就业人员失业后，符合领取资格条件者按月领取较高给付水平的失业保险金，失业保险金终止后，领取水平略微降低的失业救济金，在领取失业救济金阶段，社保机构和社会职业救助中心提供广泛的职业训练和再就业培训，如果依然没有找到工作，最终领取最低标准、但是必须保障居民最基本、符合人道尊严和人格尊严的社会救济金。我国目前在城市和农村已经广泛建立起来的低保制度，基本已经担当了社会救济金的功能，但前面两大功能还相当薄弱。