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两汉的地方政府简述

——严耕望《秦汉地方行政制度史》读后

秦汉地方行政制度为郡县制。此制萌芽于春秋，流衍于战国，完成于秦，大备于两汉，实为中国地方行政制度之初现。郡县制实际包含郡(国。王国)-县(侯国，邑，道。县主蛮夷曰道，公主所食汤沐曰邑)-乡-亭-里(聚，落)等五级。此外汉武以后设立行使监察任务之州(刺史)一级，东汉以后也转化为一级地方政府。诸级地方政府之中，大致郡以仰君相，县以俯民事，而县下复有乡，乡下有亭，亭下有里(城内)、聚、落(野外，类似于自然村)。乡亭以下官员为县廷派出之属吏，实际上不能单独成为一级完整的地方政府，有完整行政权及内部组织的地方政府是为郡和县。郡称郡府，县称县廷。

一郡之长为郡守，后更名太守，秩二千石，王国则为国相，京师又有三辅(京兆尹，左冯翊，右扶风)。太守于兵民郡事无所不统，俨然为君，其属吏与其亦颇有君臣之分，盖去古未远，尚有封建余意也。郡府有佐官和属吏，分别标准为秩，秩在200石以上为佐官，百石以下为属吏。

太守佐官有郡丞，秩六百石。又汉于兵甲特为重视，有都尉，秩比二千石，佐太守典武职甲卒，其亦有丞，秩六百石。边郡又有长史，秩六百石，掌兵马。从这谢佐官中的秩可以看出，一郡之中，能够对太守有所掣肘和威胁的，就是这位都尉了，历史上也的确如此，许多守尉之间关系都并不一定能那么和谐，如宁成为“济南都尉，郅都为守。始前数尉皆步入府，因吏谒守如县令，其畏郅都如此。及成往，直陵都出其上。”而且到了乱世，由于都尉直接掌兵，反而可以架空太守，如西汉末窦融谋河西五郡独立，其身份乃张掖属国都尉，与其谋者酒泉太守梁统、金城太守厍钧、张掖都尉史苞、酒泉都尉竺曾、敦煌都尉辛肜，六人中有四人为都尉，由此可见一斑。不过正常情况下，太守号为郡将，还是能制住都尉的，如汉武建元三年，闽越举兵围东瓯，东瓯告急于汉。武帝遣中大夫严助以节发兵会稽。会稽守欲距法，不为发。助乃斩一司马，谕意指，乃发兵。这里就没都尉什么事情，发兵与否，全在于太守。

太守属吏则有功曹史，有五官掾，有列曹掾史，有主簿，有督邮，等等，按功能大致分为纲纪、门下和监察等。

功曹史掌所有属吏的功劳铨选，实为一郡纲纪，属吏之极，东汉汝南太守宗资任功曹范滂，南阳太守成瑨亦委功曹岑晊，二郡至于为谣曰：“汝南太守范孟博，南阳宗资主画诺；南阳太守岑公孝，弘农成瑨但坐啸。

功曹史其次有五官掾，官职不知所掌，据我猜想可能类于中央之三署郎将(左、右，五官中郎将)，三署郎将所管理的三署郎在郎署学习一段时间后一般外放为县令长，负责一方；依例，五官掾可能是管理郡府所属的低级小吏，教他们学习为吏所需知识。

其下有列曹掾史：

1户曹，时曹，田曹，比曹，水曹（都水），主民政

2金曹，仓曹，市掾， 主财政

3集曹，漕曹，法曹，主交通

4兵曹，塞曹，尉曹，主兵

5贼曹，主治安

6辞曹，决曹，主司法

7医曹，主医疗

8学官，主教育

列曹掾史以下，有卒史，循行，书佐，干小史等小吏，数量数十至数百人。除此以外，还有散吏如祭酒，从掾位，从史位，待事掾，待事史等。

纲纪以外，郡府从事监察的有五部督邮，这个有三国垫底，张飞鞭打督邮，大家大概都不陌生，监察官不受欢迎，挨打是活该。不过多半情况下，官员见了督邮可没那么胆壮。

纲纪监察以外，太守尚有门下，我理解和现在的某长办公室差不多，头头是为主簿，其属有主计室掾史、录事掾史（文书），谋曹掾史(谋议)，奏曹掾史(奏议)，少府史(私财)，门下督盗贼、门下贼曹、府门亭长（护卫和侍从），以及门下掾史(无定守)等。

县廷与郡府设置相仿，唯大县称令，秩千石；不满万户者为小县，称长，秩六百石或者四百石。县又有廷掾，如郡之有五官掾，。

县下有乡，大乡(户五千以上)长为有秩，百石，又有乡佐；小乡长为啬夫，啬者省也，夫者赋也，谓均民役赋也；乡又有乡佐，游檄，三老；乡下有亭，大率十里一亭，亭有亭长，与乡吏一样，性质均为县廷派出之属吏。

两汉地方政府组织特点：

其一，郡县制虽号萌芽于春秋而备于秦汉，但其发展其实如今已不得而祥，盖其发展最速阶段在战国时期，不幸的是这段历史如今是中国历史上最糊涂的时期，盖其时战乱频仍，许多事物都没有来得及记录，还加上始皇帝的烧书，所以如今只能于郡县来历和长官设置还有所知，列曹发展是没于洪流了。郡，说文曰，从邑君声，姚鼐释之曰，郡起于秦晋，以其所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民之君长，故名曰郡；县者县系也，唐德刚释之曰，县者悬也，悬而未封也。这是说，在封建时期，大部分土地都是要封出去的，有部分未封的，则暂时有中央设官管理，这块地就叫县。后来封建瓦解，县就越来越多了。亭者亭障也，先是战国时各国在边境设立亭障，候望相备，后发展到在道路上设立亭舍，以备官员行人休息使用，亭舍要人管理，而此人后遂连亭舍临近之民一并管理，盖亭舍处于道路，交通方便，便于联系上下也。乡在周已有，为国离邑，然规模甚大，一国封圻之内仅设六乡，乡有卿一人，汉时则下降为基层组织。

其二，郡县制虽然是地方行政制度之始，但一出现表现比较就成熟，从行政区划，长官任命及内部组织设置，都比较完善，这乍一看比较令人惊奇，但是如注意观察，则会发现这并不十分出人意外，盖郡府县廷组织均效法中央进行组织，是一规模小一些之中央也。郡长官太守如一郡官民之君父，而郡府列曹之设置一如相府，又有都尉作为太守副将专司兵马，一如中央之太尉。边郡兵多者又有长史司马，一如中央之诸将军校尉，等等。这里还有一点值得注意，即汉武帝是如何设尚书以分宰相职权的，盖相府原本就包含有列曹掾史治民，武帝另设尚书，实质上就是以皇帝-列曹尚书这一套代替丞相-列曹掾史，从而使丞相府失去权力。

其三，在官员任命和升迁上，所有官员几乎都是从县小吏逐步升级，从小史到卒史，到列曹史，到列曹掾，到廷掾，到县功曹史，进一步则为郡吏，又依郡小吏-列曹史掾-督邮-五官掾-功曹，由于郡功曹已为地方属吏之极，下一步则或为小县长-大县令-郡国都尉-守相逐次升迁，或举孝廉和茂才至中央任职。故凡二千石以上，几乎无不有地方任职之经验，而官和吏之间，路途并无分别，凡为官者，几乎无不从吏而来，迥异后世官吏分途，为官者不为吏，不悉政事，为吏者终身为吏，永屈下僚，遂此如宋江一般搞出很多名堂。其次在官员任命上，中央只指派郡县长吏(郡守，郡丞，都尉，县令长等)，其余属吏皆由长官自辟。长吏由中央任命，这是作为中央集权政府之必然措施。此外，由于长吏职权极大，故此例避本籍，以免坐大；其次虽然长官可以随意自辟属吏，但事实上有一限制，即所有属吏无一例外，必用本地人，如此可以给地方俊乂出身机会，而且他们熟悉本地，可以对长官多有辅助。

其四，注意到汉各级政府之称呼依次为国朝郡府县廷，可能即为后世百姓习惯称官府为朝廷之来源。

其五，汉属吏多以 史 为名，如郡府属吏有功曹史、列曹史，文学史，计室史等，以下则有卒史，干小史等，散吏尚有从史位，待事史等等，这还只是郡府组织，如推展开的话，则相府掾属有长史、少史以及令史，御史大夫属下则有御史侍御史，地方从事监察之刺史（本为相府东曹诸史外派），其属几乎全部以史为名，如有别驾从事史、治中从事史、部郡从事史以及文学从事史等等。史家解吏名由来为吏者，理也；我猜测诸吏以史为名者，是因 史者，事也，初从政事也。

最后说一下两汉州由监察区转变为地方政府的发展过程。如同郡设五部督邮对下属县进行巡视监督一样，对郡守进行监督的监察官一开始是丞相府派出的，实际上是负责功劳铨选的丞相府属吏，具体说是相府东曹掾史，并非定职，也无一定区域，事尽则返。汉武帝弱化宰相权力，在中央置尚书，同时对地方的监察权也就不得不一并接过来，所以将全国划分为十三个区域，京师设司隶校尉，秩比二千石；余地分为十二州，州设刺史一人，秩六百石。刺史初设时但从事监察，不治民，无治所，亦无从官，常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最，所至郡国事先则派遣郡属吏迎于境上暂时为刺史服务，称从事史，有别驾从事史，治中从事史等等，事尽诸从事史即返回本郡，岁尽刺史则返回京都奏事。光武中兴以后，刺史职权增加，得以参与地方政治，遂逐渐有治所，诸从事史亦逐渐变为刺史属吏，刺史岁尽但遣属吏上计，如郡守然，而州遂由监察区转变成为地方政府之一级。而此后中国历史上，由监察区转变为行政区的现象遂成常态，如唐初设十道，宋初设十三路，明初设十三道，最后这些监察区都变成行政区，盖一旦拥有了治官权，也就有了治民权也。而新转化而来的行政区由于面积过大，一般都不得不对其再次进行分割，将其区域缩小。州于汉初设时不过13，至隋唐已达400余；唐初十道，至元和以后已达50余;北宋初有13路，不久增至19，而南宋虽偏安一隅，诸路总数则未见减少。